义务教育政策实施20年(1986-2006)效益的评估，本文主要内容关键词为：义务教育论文,效益论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G520 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2009)06-0001-08
义务教育政策是国家为保障义务教育的顺利实施而制定的一系列有关政策，是国家基础教育政策的核心，也是国家保证在全体公民中实现教育利益公平分配的主要政策。它的有效实施对提高全民族素质，促进社会和谐发展具有重大意义。我国以1986年《义务教育法》的颁布为标志，出台了一系列义务教育政策。义务教育政策的实施，有力地促进了我国普及九年义务教育的进程，取得了历史性成就。但对这一政策的系统评估仍然较少，政府主导的评估侧重于结果检查和过程督导，工作研究的意味更浓。我们拟以外部评估者的角色，按照教育政策评估的概念框架，对义务教育政策实施20年的效益进行探索性评估。
政策效益指政策实施的实际效果以及完成政策目标的情况，对义务教育来说，主要表现在是否完成了原定的政策目标，是否满足了政策对象的要求，教育经费的投入是否满足了需要等。下面采用目标一致性评估方法，侧重选取能够获得的定量指标衡量义务教育政策实施的效果。
一、义务教育政策目标达成评估
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所应达到的效果。1986年《义务教育法》颁布实施以后，又相继出台了一系列政策法规。1992年党的十四大提出：到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。1994年《国务院关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》（1994年7月3日）中明确提出了义务教育的政策目标：到2000年全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业教育），即占全国总人口85%的地区普及九年义务教育。初中阶段的入学率达到85%以上，全国小学入学率达到99%以上。同年正式下发了《普及九年义务教育评估验收暂行办法》，建立以县（市、区）为单位的评估验收制度。2000年如期实现基本普及九年义务教育的目标。
2001年颁布实施的《全国教育事业第十个五年计划》又提出：“全面提高民族的基本素质，巩固、扩大普及九年义务教育和扫除青壮年文盲成果，确保其‘重中之重’的地位。在2000年初步实现‘两基’的基础上，……努力巩固并逐步提高‘两基’的水平和质量，进一步扩大九年义务教育的人口覆盖率，使初中毛入学率达到90%以上，辍学率控制在3%以下，青壮年非文盲率保持在95%以上。大力支持贫困地区和少数民族地区实施义务教育。进一步加强流动人口子女与残疾儿童少年的义务教育。”[1]关于义务教育政策总体的定量目标，涉及了4个定量指标（表1）。这4个总量指标都达到或超过了预期的目标。
2000年以后还没有普及义务教育的地区，集中在中西部贫困地区和民族地区，这些地区是普及义务教育的重点和难点，也在一定程度上检验着我国义务教育的成败，需要采取特殊的扶持政策。为此，中央政府加大了对这些地区义务教育的投入，不断取得实效（表2）。2006年，实现“两基”验收的县（市、区），累计达到2973个，占全国总县数的96%，全国“两基”人口覆盖率达到98%，特别是西部这一指标提前达到了96%。[2]我国义务教育总体上已接近全面普及。
二、义务教育政策投入评估
义务教育政策的许多效果难以直接测量，通过教育投入指标可以来间接地衡量。一般来说，高质量的政策输入是高质量的政策产出的前提和保证。在教育经费总投入方面，1993年颁发的《中国教育改革与发展纲要》提出，到20世纪末要实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的目标。但这个目标一直没有实现，2000年财政性教育经费占GDP的比例为2.87%，2002年最高3.41%，但2005年又降为2.82%。财政性教育投入总体不足，支撑近3亿学龄人口的教育，显得力不从心。在各级各类教育的财政性经费分配结构中，国家对义务教育投入政策进行了调整，增加义务教育的财政拨款，预算内拨款占义务教育总投入的比重从60%上升到70%（表3）。
在义务教育学校的支出结构中包含两类支出，一是事业性经费，二是基建费用。事业性经费又分为两类，一是人员经费，二是公用经费；前者是教职工的工资福利开支，属于刚性支出，后者是用于教学、设备购置和修缮等公用性质的费用，容易被前者挤占或压缩。因此一般可用公用经费的多少来反映一个学校经费的紧张程度。近几年，小学和初中生均预算内公用经费有大幅度增长，小学从1990年的12.68元，增加到2005年的166.52元，初中从1990年的49.22元，增加到2005年的232.88元（表3）。虽然纵向相比提高较快，但绝对水平仍然较低，还不能满足教育发展的实际需要。全国人大常委会执法检查组的报告指出：“目前的保障水平，只能维持学校基本运转，不能满足实际需要，规模较小的学校困难更大。……在一些高寒、缺水地区，冬季取暖和安全饮用水的开支较大，有的学校仅采暖费一项，就要用去公用经费的一半以上。”[3]
生均预算内公用经费在2001以后增长迅速，特别是农村义务教育学校增长幅度更大，2005年农村小学生均预算内公用经费的增长率达到49.53%，初中达到53.56%，说明政府公共财政向农村义务教育倾斜的力度加大（表4）。
教育投入的充足与否直接制约着义务教育学校的办学条件。近几年，小学、初中的办学条件改善明显，特别是教师学历合格率提高很快，但教学器械仪器设备达标学校的比例仍然不高（表5）。尤其需要注意的是，农村义务教育学校仍然存在相当数量的危房。
三、义务教育政策直接效益评估
义务教育政策的直接效益是实施义务教育所培养的人才的数量和质量，数量表现为教育规模的扩大，可以用入学率和人均受教育年限来衡量；质量的宏观测定比较困难，一般只能间接衡量，可以使用的指标是办学效益和义务教育完成率。
入学率是普及九年义务教育的重要指标，前面已经说明。义务教育的普及直接关系人口文化素质的高低，这是义务教育政策的直接社会效益。人均受教育年限是衡量一个地区的人口文化素质的主要指标，它是由各层次受教育人口加权平均组合构造的一种统计数据，对人口普查的依赖性强。在义务教育的普及过程中，我国的人均受教育年限已由20世纪80年代初期的5年，提高到2000年的接近8年（表6）。
办学效益与办学规模密切相关，校均规模是衡量的主要指标。义务教育政策实施以来，小学校均规模持续增加，2006年达到314人；初中校均规模在2000年达到979人，以后稳定在1000人左右（表7）。
义务教育完成率是指义务教育阶段结束时初中毕业生与对应九年前的小学招生数之比。我国义务教育完成率已从1994年的50.75%提高到2005年的84%以上，普及九年义务教育确实取得了重大进展（表8）。
四、义务教育政策的公平性评估
义务教育政策是否公平，直接决定着学生能否享受平等的受教育权利。义务教育实施的早期阶段，政策的关注点是教育规模的扩大，为儿童提供受教育的机会，使他们“有学可上”。当时对义务教育性质的认识有较大的偏颇，把义务教育定位于“地方事业”，没有充分意识到义务教育主要是国家的义务。所以在义务教育管理模式上实行“地方负责、分级管理”，把义务教育的政府责任下放到了地方，采取分步实施的义务教育发展策略。这些政策措施对不同地区的义务教育发展所起的作用是不同的。对发达地区来说，鼓励了积极性，加快了义务教育发展的速度。但对广大欠发达农村地区来说，依靠农村和农民兴办教育，加重了农民负担，扩大了区域间的差距，拉开了教育不均衡的距离。各地在义务教育资源分配上，也是城市优先，乐于锦上添花，而不情愿雪中送炭。这些都加大了义务教育发展的差距，不同地区的儿童不能享受同等的教育机会和教育质量。
在城乡义务教育差距中，比较突出的是：(1)教师素质差距较大。小学教师大专及以上学历比例，城市比农村高25.8个百分点，初中教师本科及以上学历比例，城市比农村高33.48个百分点。各地区农村小学高级教师比例普遍低于城市，差值达9.44个百分点，初中中级及以上教师比例城乡差距更大，相差19.51个百分点。(2)教学仪器设备差距明显。小学自然实验仪器达标学校比例和建网学校比例，农村远远低于城市。生均仪器设备值，农村义务教育学校都比城市低很多，小学城乡之比为2.72∶1，初中城乡之比为2.24∶1。(3)农村义务教育学校仍有相当数量的危房。城市义务教育学校危房率都在1%以内，而农村小学危房率达5.09%，初中危房率也有3.3%，均有所反弹，值得高度重视（表9）。
地区义务教育差距，除了存在上述差距外，还表现为生均预算内公用经费差距巨大。2005年，小学生均预算内公用经费，前三名分别是上海（1865.70元）、北京（1235.38元）、天津（411.62元），后三名是贵州（70.90元）、安徽（63.50元）、广西（59.22元）。上海的小学生均预算内公用经费是广西的31.50倍（图1）。初中生均预算内公用经费，前三名分别是上海（2114.13元）、北京（1794.44元）、青海（491.75元），后三名是江苏（114.25元）、广西（96.96元）、安徽（76.98元）。上海的初中生均预算内公用经费是安徽的27.46倍（图2）。
图1 我国大陆31个省份小学生均预算内公用经费（元）排序
图2 我国大陆31个省份初中生均预算内公用经费（元）排序
资料来源：教育部、国家统计局、财政部.2005年全国教育经费执行情况统计公告[N].中国教育报，2006-12-31(2).
五、评估结论
义务教育政策评估是一个非常复杂的问题，我们选择了一些定量指标来衡量义务教育政策的效果，应该说是很不全面的。综合起来，初步形成几点结论。
（一）义务教育接近全面普及
2006年，全国小学学龄儿童净入学率达到99.27%，初中阶段毛入学率达到97%，实现“两基”的地区人口覆盖率达到98%，九年义务教育完成率为84.14%，总体上实现了“普及”的政策目标，基本解决了儿童有学上、有书读的问题。义务教育政策的战略重点转移到平等与质量上，进入促进教育公平，使每一个孩子都能享受平等的高质量的义务教育新阶段。
（二）义务教育学校办学条件不高
义务教育学校办学的基本条件不高，教育经费相当紧张，特别是生均预算内公用经费偏低，只能维持学校基本运转的情况在农村比较普遍。教学设备、校舍等还相对不足，一些学校的宿舍、食堂、运动场地和卫生设施达不到基本要求。因此，应尽快研究确立义务教育办学的基本标准，这种标准是办学条件的下限，每一所学校必须达到，使义务教育所有学校，不论是位于城市，还是农村，不论是处于东部，还是西部，在师资、校舍、经费、设备等办学基本条件上，达到最基本的要求，保证义务教育的基本质量。
（三）义务教育不均衡问题比较突出
义务教育城乡之间、区域之间发展差距较大，发展不均衡问题突出。义务教育差距拉大的原因很多，虽然不能完全归因于教育政策因素，但原有政策的偏差必须得到纠正。促进义务教育均衡发展，是义务教育新阶段政策的指导思想。
义务教育均衡发展，实质上是一个教育利益平等分配的问题，即为所有适龄儿童提供同等的条件和机会，促进他们的全面发展。这就要求在义务教育政策和制度安排上，确立公平的教育价值导向，追求平等、差异和补偿的统一，均衡配置教育资源。具体来说，在接受义务教育的学习机会上应面向所有人，坚持平等起点的机会平等；在教育过程中坚持差别原则，根据个体的不同特性和教育需求，区别对待，因材施教；对处于不利地位、丧失机会或权利的人群进行补偿，使人的基本发展尽可能少受个人自身以外的因素的影响。[4]努力推进区域之间、区域内部学校之间、群体之间的均衡发展，从而实现合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生的政策目标。
〔收稿日期〕2009-09-28