环境需求视阈中的高校内管干部经济责任审计前瞻，本文主要内容关键词为：校内论文,经济责任审计论文,需求论文,干部论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高校内部审计面临环境需求指向的新变化
1.内部审计监督地位和作用可望全面提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对我国未来十年教育事业发展作了全面谋划和前瞻性部署，其中在“体制改革”部分的“建设现代学校制度”一章提出，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构”。在“保障措施”部分则明确要求“加强监察、审计等专门监督”。一般认为，高校内部治理结构可分权力结构、组织结构、利益结构等多个层面，就组织结构而言，其核心要素是决策权、执行权、监督权之间的有效制衡和协调。可以预见，随着教育规划纲要的全面实施，高校内部治理结构的完善和优化进程将大大加快，其中强化内部审计监督地位和效用的制度环境将会加快形成，并实质性地开启拓展高校内部审计广度和深度的新时期，因而不可避免地对高校内部审计尤其是内管干部经济责任审计提出加快转型的新期待。
2.经济责任审计专业化、规范化进程将显著加快。《规定》的出台实施，是中国审计发展史上的重大事件，对于中国特色经济责任审计制度的建设发展具有里程碑意义，标志着我国经济责任审计进入了一个新的历史发展阶段。《规定》紧扣时代发展脉搏，紧贴经济责任审计实际，对今后一个时期的经济责任审计对象、审计计划、审计方式、审计内容、审计评价、责任界定和审计结果利用等方面提供了新的政策指引和专业标准，多视角地提出了深化、创新经济责任审计的40余条具体规范，高起点地实现了广覆盖与重规范的有机统一，前瞻性和操作性的相互协调，是传统意义上经济责任审计外延和内涵在新层次上的深化和发展，将大大促进高校内管干部经济责任审计工作的全面加强和持续改进。
3.腐败案件的频发颠覆了社会公众对高校“一方净土”的传统认知。近些年，政府部门对高校的间接管制力度持续加大，其外在表现是高密度的检查常态化，不少高校大多经历了政府部门组织的各级各类检查（如收费、财务、个税、会计信息质量检查等）、审计、巡视（查）等。频繁接受检查无疑是高校有关方面值得关注的一个重大政策信号，其中至少传递出社会乃至政府比高校自身更加关注高校财经运行规模和质量。另一方面，涉及高校职务犯罪案件不再偶发，有的案值大、时间跨度长、涉案人员多、层次高，社会公众的心理容忍度开始动摇，要求高校切实加强和改进对内管干部的民主监督，尤其是强化体制内组织监督、纪检监察监督和审计监督的自我监督体系的期望从来没有像当下这样强烈和迫切。
4.信息公开广度和深度的持续拓展。根据《政府信息公开条例》、《高等学校信息公开办法》等规定，高校需要公开的信息会越来越多，校务公开的透明度会越来越高，这是大势所趋。应当看到，校务公开广度和深度的大力拓展，对于推动高校依法治校进程和反腐倡廉建设具有重要的现实意义。因此，高校应当以更加开放的姿态自觉面向公众全过程公开校务信息，创造更多的条件主动欢迎公众的全方位监督。在这个时代背景下，公众完全有理由对高校早日公开审计结果充满期待，其中高校内管干部经济责任审计结果先行在校内公开当是指日可待。与此同时，随着高校各类账本“晒”得越来越多、审计结果公开进程的实质性加快，无疑也将使高校内部审计部门如何规避和化解内部审计风险、提高经济责任审计质量面临新的挑战和任务。
5.注册会计师审计稳步引入高校财务报表审计的制度安排。按照财政部的有关规定，高校等非营利组织的财务报表应当委托会计师事务所进行审计。这项制度进一步健全完善了对高校财经运行情况的政府审计、内部审计和社会审计“三位一体”的审计监督体系。社会审计组织对高校的审计业务领域还将呈现不断扩展的态势，显然也会对高校内部审计部门、内部审计人员以及内部审计工作产生广泛而深刻的影响。
二、高校内管干部经济责任审计存在的主要问题
1.“先离后审”成为常态。由于我国“党管干部”的特殊国情和人事调整时段的敏感性以及内部审计资源的紧缺性，对各级领导干部经济责任审计实际上大多采取离任审计方式，高校也不例外。在不少高校，对于履行经济责任的内管干部所安排的任中审计计划，决策层似无指令性要求，组织部门又难以统筹，内部审计部门也缺乏主动性，加上政府审计部门指导力度不大以及内管干部对接受任中审计的适应性缺失等诸多因素叠加作用下，高校内管干部经济责任审计实践中普遍地存在“先离后审”、“边离边审”、审计监督作用虚化的现象。
2.评价标准长期缺失。经济责任审计的独特性在于“既对事又对人”，因而审计评价也成为经济责任审计的关键环节和工作难点。一方面，对人的评价难于对事的评价，而对众多身在其位的领导干部作出恰当评价更是难上加难。另一方面，独具中国特色经济责任审计的探索和实践，迄今不过一二十年时间，这项开创性工作的开展和深化仍将会是一个相当长的过程。此外，一些财务收支的因果关系有时并不明显，加上职能所限，审计工作本身定位可能更多地关注被审计单位的“忧”，审计评价也可能侧重于“多报忧少报喜”，审计报告对所取得成绩的描述会比较抽象，而对发现问题的披露则更为具体。这些都表明，客观公正的审计评价有赖于审计评价指标体系的建立和完善。而评价标准长期缺失的状况，客观上又增加了审计部门“对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是评价”的难度。
3.审计结果有限公开。经济责任审计结果通报往往只限于学校决策层、审计事项委托部门、联席会议成员和被审计对象及其所在单位有关人员，其他层面甚至被审计单位的大多数人根本无从了解有关审计结果，久而久之，就产生了经济责任审计结果根本不能也不必公开的误区。应当看到，长期以来，审计结果的不透明导致审计公开完整链条上的最后环节也是最重要的审后公告环节被人为阻断，使审前公示、审中公开的现实意义招致广泛质疑，表明社会各界对加快推进审计结果的广泛公开怀有更多的期待。
4.审计建议难以落实。审计建议是以内管干部为审计对象的高校经济责任审计报告的重要组成部分。毋庸讳言，内部审计实践中不同程度地存在经济责任审计建议落实难甚至最终落空的问题。究其原因，一是落实审计建议的监督机制乏力。高校内部审计权威性不足，独立性不强，指令性受限。二是广泛存在的先离任后审计现象造成前任问题全由后任承担整改责任的局面也有失公允。三是传统经济责任审计实践中仅仅审计行政主要负责人的长期做法，也使党政负责人之间权责不对等的体制机制问题更加凸显。此外，一些审计建议本身缺乏建设性和可操作性也使审计建议陷入“纸上谈兵”的尴尬境地。
5.利用校外资源进展缓慢。出于内部审计成本与绩效之间的考量，高校内部审计部门普遍存在编制偏紧、人手不足、专业结构不尽合理等因素的长期困扰。而在中层换届时，高校又往往要求其内部审计部门必须集中安排经济责任审计。在这种情况下，内部审计部门要及时完成大规模的换届经济责任审计任务确实有些勉为其难。即便如此，高校也不会倾向于借助、利用校外审计资源“为我所用”。这可能出于有关不利信息招致外泄的过度忧虑和必要防范，希望“问题不外流”，内部问题内部解决，但这也使高校内部审计部门因此陷入“两难”境地。为按时完成换届审计任务又能减少一些风险，高校内部审计部门只好临时聘请一些具有财务会计专业背景的校内工作人员参与换届审计。由于专业素养、认识程度等存在差异，过多非专业人士参与其中，一定程度上削弱了经济责任审计的严肃性、专业性和公允性。
三、新形势下高校内管干部经济责任审计的新视角
1.全面推行分类审计制度。高校内部审计目标与学校发展核心目标是一致的。对履行经济责任的领导干部实施经济责任审计的制度安排，被视为是对管理舞弊行为发生的潜在可能性的一种无形震慑。但内部审计部门对高校内管干部的经济责任审计，不同于政府审计部门对高校法定代表人的经济责任审计。一方面，高校内部教学科研单位、机关部处、附设单位等资源禀赋不同，职责差异明显，甚至职能相左，内部监督效果不一，所赋予的经济决策权、管理权、政策法规执行权可能相差悬殊。另一方面，虽然履行经济责任的高校内管干部通常为校内设置的二级单位主要负责人，对本单位经济活动拥有一定的决策权、管理权、财经政策法规执行权，但按照高校现行的“统一领导，分级管理，集中核算，项目控制”的财务管理体制，绝大多数二级单位均为非独立核算单位，所有经济业务事项均须无一例外地统一纳入校级财会管理系统履行确认、计量、核算、报告等程序。因此，校级财务实质上已对证明经济业务事项发生的会计凭证的真实性、合法性、完整性等承担了专业审核监督职责。鉴于此，对高校内管干部的经济责任审计，可以适当减少被审计对象所在单位财务收支真实性、合法性的关注和披露，而更加关注其所在单位事业发展情况，经济决策权、管理权、政策法规执行权履行情况和财务收支效益情况以及遵守廉洁从政情况等。
如此说来，高校内部审计部门在实现对各类党政领导干部经济责任审计全覆盖、“应审尽审”的基础上，尝试分类审计制度不仅是合理的，也是可行的，而把工作重心转移到对重点单位、关键岗位领导干部履行经济责任的审计监督上，着力扩大任中审计，加快缩减离任审计，积极尝试任前审计。体现在审计实践中，则可以针对单位规模大小、可支配经费总量多少、经济活动繁简、管理舞弊风险高低、内部控制强弱等因素，试行不同的审计方式。比如，对教学科研单位主要负责人以离任审计为主，对重要管理服务单位主要负责人实行任中审计，对一般管理服务单位主要负责人实行离任审计，而对经营单位法定代表人则可与其他审计项目（如效益审计、内部控制审计等）融合进行。
2.探索建构经济责任量化评价体系。前述已及，审计评价是经济责任审计报告的主要内容之一，不仅被审计对象格外关切，高校决策层、委托单位也十分关注。公允恰当的经济责任审计评价，对于提升审计报告的相关性和公信力、降低审计风险至关重要，而现存的业内通用的一般财务评价指标（如经费自给率、资产负债率等）并不适合对高校内管干部履行经济责任情况的评价。为此，抓住《规定》颁布施行这一重要契机，探索切合高校内管干部履行经济责任实际的科学专业的可量化的评价指标体系已迫在眉睫。一要把握重点。按照《规定》，评价重点要紧紧围绕被审计领导干部所在单位事业发展情况，涵盖与领导干部经济责任有关的经济决策权、经济管理（内部控制）权、经济政策法规执行权等运行情况和绩效情况，还要涉及被审计领导干部遵守廉洁从政规定等方面，与经济责任审计无关的事项不纳入评价体系。二要“因岗制宜”，避免审计与评价“两张皮”现象。既要坚持分级多维评价，又要体现岗位特性和职责差异，还要便于量化和测评。比如，列入同步审计的党政主要领导岗位职责各有侧重，教学、科研单位与机关部处的关键岗位职责差异较大，即便同属管理单位，人财物等重要管理单位和一般管理单位的关键岗位职责的重要程度也有明显区别，而经营单位主要领导人员的岗位职责则更具特性等。三要循序渐进，指标的设计和参数的获取应简便易行。建构领导干部履行经济责任情况的量化评价体系是一个异常复杂的系统工程，也是经济责任审计难点中的难点，既要有宏观顶层设计，更要审慎操作，分步到位，还要协同教学、科研、管理服务等各大板块整体推进。比如，对事业发展情况的指标设计可参照学校中长期发展总规划下各单位分规划设定的核心指标；领导干部廉洁自律情况则可引入民主测评等行之有效的群众监督手段，以获取评价的第一手资料；显示度、区分度不太明显的经济决策管理情况、内部控制情况、经济政策法规执行情况等似应多视角、多参数设计评价指标。
总之，探索建构科学、合理、专业的领导干部经济责任量化评价体系，将有助于缓解以致消除经济责任审计评价依据模糊、审计建议建设性不强、审计报告相关性弱化等问题。
3.加快推进审计结果公开。高校是一个高度开放的组织体系，又是精英集聚、人才荟萃的特殊场所，对校务信息包括审计信息公开的需求会更趋强烈。蕴涵、贯通于审前、审中、审后全过程的“阳光审计”势在必行，其中审计结果公告是全程审计公开的重中之重。《规定》提出，“逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度”，显然有利于淡化、消除经济责任审计工作固有的神秘色彩，有利于提振师生员工全面参与民主监督的信心，有利于促进内部审计机构持续改进经济责任审计质量。因此，高校内部审计部门要进一步树立起以审计信息的广泛公开为正常、以审计信息的有限公开为例外的观念，加快完善以审前公示、审中公开、审后结果公告为主要形式的完整的审计公开链，除不宜完全公开的审计信息外，都应当实行分层面、多形式、全过程和按程序公开。
4.更多开展后续审计。为使审计建议真正落到实处，当经济责任审计报告按规定程序发出后，内部审计部门就应积极主动地关注被审计对象有效履行整改职责的进展情况。一是要求经济责任审计整改的责任主体在整改周期内及时反馈整改报告，必要时可向联席会议成员单位通报并进行联合回访。二是更多地开展后续审计。有针对性、有重点地实施后续审计是对审计建议本身是否具有建设性和可行性的一种动态考量。《规定》虽未对此作出相应规范，但审计实践表明，后续审计制度的建立健全，将会有效强化经济责任审计整改的刚性约束，深化审计成果的综合运用效应，优化“审计一点，规范一片”的内部审计工作格局。
5.适当借助外部审计资源。高校内部审计资源紧缺、结构失衡、内部审计风险集聚等问题由来已久。因而不少高校内部审计部门在开展常规审计工作时，往往将基建、修缮工程、校办企业财务报表等审计项目委托社会中介机构进行，其中重大基建项目审计由政府审计部门或主管部门直接委托会计师事务所实施。近些年，政府主管部门委托社会中介机构提供审计服务的领域也呈现出扩展的态势，如对高校的会计信息质量检查、“小金库”重点检查、预算执行和决算审计等。特别是随着高校等非营利组织财务报表审计向会计师事务所开放等法规的加快施行，社会中介机构势必更多更快地进入高校审计领域。因而，高校内部审计部门基于其内外部环境因素，适时适度借助外部审计资源“为我所用”、完成审计任务可能是一个“双赢”的路径选择，过度担心因借助外部审计资源可能引起高校不利信息的广泛外泄是没有必要的。况且，高校还可以对会计师事务所在执业过程中应当遵守的为客户保守秘密的职业道德和专业规范施加多重约束。由此看来，在审计质量可保、审计风险可控的前提下，适当借助外部审计资源有序参与高校内管干部经济责任审计的某些技术项目、某些查证环节是可以期待的，其中对经济实体主要领导人员的经济责任审计可与效益审计、内部控制审计融合。此外，高校内部审计部门应切实加强与国家审计机关的联系交流，各级审计机关也要进一步加大对高校内管干部经济责任审计的政策指导力度。
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