关于治理理论若干问题讨论综述，本文主要内容关键词为：若干问题论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学与管理学领域，“治理”(governance)一词十分流行，以治理为研究对象的著述大量涌现，并已成为学术界探讨的热点。近年来，国内的一些专家学者围绕“治理”理论的一些问题进行了广泛深入的研讨，现将讨论中各种观点综述如下。
一、关于治理理论提出的社会学术背景
20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处在改革之中。虽然面临的具体问题和欲达到的具体目标各异，但是从总体上看，西方各国的行政改革在理论和实践两个层次上均表现出了相当大的共性：在70年代，主要问题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口号；进入90年代后，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“良好治理”的旗帜。“治理”理论成了当今西方学术界最流行的理论之一。（注：张璋：《治理：公共行政的新理念》，载中国人民大学书报资料中心：《公共行政》，2000年第3期。）
正如联合国社会发展研究所副主任休伊特指出的：“今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它（治理）为常用词汇的。”（注：《国际社会科学杂志》（中文版），1999年第2期，第105页。）这一范畴在国际学术界已获得承认，并成为一个颇具潜力的新兴研究领域。世界银行及其专家研究小组在这一领域贡献最大，世界银行1992年度报告就是以“治理与发展”为标题。联合国开发署(UNDP)1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”。经济合作与发展组织(OECD)在1996年发布一份名为“促进参与式发展和良好治理的项目评估”。联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份《全球治理》杂志。
有学者指出，“治理”概念最初出现于市政学中，用以指更好地解决城市和地方上的各种问题。后来，它被应用于（国家）中央政府这个层次，在最近的十几年中，又被应用于解决国际间的重大问题，“全球治理”的概念因此被明确地提了出来。从该理论的产生和应用看，它是一个属于发展经济学和政治学的术语，是与发展的政治尤其是后殖民时代的发展相联系的。世界银行发明这个术语，可能“是为寻求某种新的办法来界定国际关系而作出的努力的一部分”。但是，由于现实的国际政治往往被认为是摩根索式的“强权政治”，因此很多批评者认为，像世界银行这样的国际金融机构所倡导的“治理”，目的是以经济刺激为手段，把现代西方的民主模式强加于人。（注：唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，载《欧洲》，2000年第3期。）
另有学者指出：“治理”理论之所以引起众多学者、政治家和政治组织的共同关注，主要是因为，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从善政(good government)走向善治(good governance)。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善政表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。（注：俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第326页。）
还有学者在分析治理理论兴起的根本原因时指出：一是由于西方福利国家出现管理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下、财政危机遍布全国，社会分裂和文化分裂同时出现。政府越来越失去与公民社会的联系，公民无法对公共管理过程实施有效的监督，政府难以预测自己的行为后果，几乎丧失了行政能力。在国际市场上，随着全球化、区域一体化的逐步深入，传统主权概念遭遇危机，一些国家政权纷纷垮台。联合国的安全机制和国际社会的和平力量也无法拯救世界一些地区大规模的无政府状态，尤其是毒品、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题已对国际社会的管理提出了严重的挑战。在这样的背景下，治理理论作为既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。二是与市场和等级制的调节机制发生危机有关。市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性，但市场机制也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。同样，等级制调节机制会造成政府过度增长，机构效率低下，行政信息受阻与失真等弊端。因此，社会急需新的调节机制。这个新的调节机制就是治理理论的网络管理体系。它在先前的理论和实践中处于边缘地位，直到人们对市场和国家的作用“不抱幻想”之际，才重新唤起对它的重视。如制度经济学对“企业集团”、“行业协会”，国际关系学者对“国际规则”，政治学者对“平行的权力网络”、“错综复杂的等级组织”的日益关注。三是与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，社会开始出现大幅度深层分工与整合，大批代表经济与政治利益的社会组织集团开始快速成长。社会组织集团是治理网络管理体系中不可或缺的重要因素，它为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。社会组织集团将分散的个体利益组织化成集体利益，构成了政治过程的重要行动单位。（注：汪向阳、胡春阳：《治理：当代公共行政理论的新热点》，载《复旦学报》，2000年第4期。）
二、关于治理理论的内涵及其主要特征
在英文中，治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与统治相去甚远。它不只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域；不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲主要语言中流行。
在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告对治理作出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。它有两个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。（注：参见《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第2～3页，转引自俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999年第5期。）
治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。（注：参见罗西瑙：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社，1995年版，第5页；《21世纪的治理》，《全球治理》杂志，1995年创刊号，转引自俞可平《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999年第5期。）
研究治理理论的另一位权威格里·斯托克(Gerry Stoker)对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：1.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。5.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。（注：格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，载《国际社会科学杂志》（中文版），1999年第2期。）
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理理论者发现，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，“治理”概念是很有用的；而国际社会是“没有政府的治理”的典型，在考虑国际社会在全球化背景下建立必要的制度、规则、秩序和公正方面，“全球治理”具有日益重要的意义。
治理理论为我们描绘的是这样一幅“全新”的政治画卷。由统治向治理的过渡过程带来了这样一个“治理社会”：世界各国的政府并不完全垄断一切合法的权力，承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动等其他的主体。它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。在这里，“参与”、“谈判”和“协商”是治理的三个关键词，通过它们，即将到来的“治理社会”被披上了“民主”的外衣。（注：唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，载《欧洲》，2000年第3期。）
国内有学者认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
“治理”与“统治”从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别：首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。（注：俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999年第5期。）
另有学者认为，治理理论的主要内容包括以下三个方面：第一，对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切。它以为，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、社区互助组织以及各种社会运动在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节。它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，把传统上属于政府的一些责任和职能都接收过去。第二，治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府的角色给予重新定位。它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念。一方面，治理理论认为，政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”；另一方面，治理理论还提出了“元治理”(meta-governance)概念，这也突出了政府的重要地位。元治理是西方学者为寻求解决治理理论失灵所用的词汇，但实际上，元治理不过是治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。因为，充当元治理的角色是政府，政府在社会管理网络中被视为“同辈中的长者”。它虽不具有最高绝对权威，却承担着建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。第三，在明确了政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系作出了重要阐释。它认为，在社会公共管理领域内，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。这种管理体系一方面排除了主要依靠单一等级制自上而下进行协调的可能性，另一方面也不采取依靠“看不见的手”操纵。它的运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作。通过行为者之间持续不断的对话，以产生和交换信息，从而减少机会主义的危害，有利于不同机构之间增进了解，加强沟通，降低冲突，增加相互合作，这就有利于消除相互依存却又独立运作、关系松懈的组织间的隔膜，突显出治理理论的民主特征。（注：汪向阳、胡春阳：《治理：当代公共管理理论的新热点》，载《复旦学报》，2000年第4期。）
也有学者将"governance"译做“治道”。作者认为，顾名思义，“治道”是关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等。它与行政和政治的区别在于它只涉及政府权力的应用，而后者的含义更为广泛，涉及到权力的获得、组织、制约和更迭及其相关的程序。与行政和政治这两个范畴相比，“治道”更动态、更具体、更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀与争论。事实上，"governance"在英文中的意思大致有三个方面：1.政权的形式，如总统制、议会制、军人政权、文官政权、威权政权；2.在管理一国的经济或社会事务中运用公共权力的方式；3.政府设计、规划和实施政策的方式，以及履行政府职能的方式。论者认同世界银行对“治道”的限定，即只涉及市场经济条件下，政府如何履行好经济管理的职能。其目标是为第三世界国家圆满地完成由非市场经济向市场经济过渡，为管理新兴的市场经济提供理论依据，以求在“治道”层面上与国际惯例接轨。
论者认为，现代“治道”新概念是对市场经济国家管理经济提出的基本要求，是创造和维持公平、高效的发展环境中的关键因素，对有效的经济政策也是一个必要的补充。治道是政府对其权威、控制力、管理能力和权力的运用方式，它主要涉及管理与制度和技术方面的问题，旨在提高管理公共事务的效能，驾驭与推动经济发展。在向“市场经济”的过渡中很容易出现“治道”的危机，如行政手段与法律手段之间、政策手段与制度手段之间的矛盾，规则的缺乏以及成文规则缺少可操作性等。在向市场经济转轨的过程中，需要有充分的制度更新与创新，即尽快创立与市场经济相适应的制度框架（注：智贤：《现代“治道”新概念》，载《市场逻辑与国家观念》，三联书店，1995年版，第55～57页。）。
三、经济全球化与全球治理
导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的，经济全球化是其中最重要的因素之一。经济全球化极大地改变了统治和治理的主体、结构、方式、过程和意义，对传统的民族国家、国家主权、政府体制和政治过程提出了严重的挑战，深刻地影响着人类的政治生活，有力地推动着人类的政治发展。
一种观点认为，全球化与全球问题所关涉的深层次理论问题是全球主义与国家主义的关系。全球主义是一个经常被使用的概念。一般说来，人们往往在如下几层含义上使用全球主义：其一，全球主义是理想主义；其二，全球主义是自由主义；其三，全球主义是经济的自由主义；其四，全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为规范。如同全球主义至今并无确切而公认的内涵一样，国家主义这一非常流行的概念也颇有歧义。事实上，国家主义是针对两个参照系而言的。其一，以个人为参照系，指的是在主权国家内个人与国家的关系要以国家为中轴；其二，以全球为参照系，强调的是在国际社会中主权国家与人类共同体的关系要以国家为中心。
全球主义虽有久远的历史渊源和深厚的学术传统，但真正的勃兴却始于20世纪60年代和70年代，其显著标志是其影响的广泛性和实践性。广泛性，表现为全球主义的观念与主张已从狭隘的学者圈扩展到普通民众，从欧美国家传播到世界各地；实践性，则意味着全球主义的观念与主张已不再停留于纸上谈兵，而直接介入并深深震撼着以国家主义为支点的全部社会生活。这表明，全球主义跨入了一个新时代，它的凸显有其历史的必然性。第一，科技革命为全球主义的凸显提供了前所未有的物质基础与技术手段。第二，全球相互依存已成为当代人类的生存方式和基本规律，从而内在地决定了全球主义的勃兴。第三，社会结构与功能的重塑，随着市场经济向世界的扩张和全球性相互依存的形成与日益深化，以民族国家为基本单元的原子式社会受到严峻挑战。毋庸讳言，打破以国家为基本单元的原子式社会的自主性、自助性、自足性的过程，就是重塑社会结构与功能的过程，而新的社会结构与功能的显著特征无疑是更浓重的全球主义。第四，超国家共同体意识的增强，在当代人类社会中，超国家共同体的主要表现形式之一是全球性国际组织，像联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等。超国家共同体的另一个基本形式是区域共同体，典型的有欧盟、东盟，以及紧锣密鼓地推进区域一体化进程的亚太经合组织、北美自由贸易区。在民族国家居于主宰和支配地位的时代，人们的视野显然难以突破国家主义。今天，现实的社会生活已显现出另一番景象。国家固然还是重要的政治单元和国际关系行为体，但超国家共同体的作用异军突起，同样不可忽视。于是，在人们的意识中自然给全球主义留下一席之地。重要的是，超国家共同体呈现出不断发展的态势，因此超越国家主义而走向全球主义就成为一种历史必然。（注：蔡拓：《全球主义与国家主义》，载《中国社会科学》，2000年第3期。）
另一种观点认为，行政作为政府的功能和活动，是一种“生态现象”或“生态系统”，它随环境的变化而变化，并反作用于环境。长久以来，决定和影响一国行政系统的主要变量，是本国的社会经济环境，行政系统服务和调控的领域也主要限定在一国疆域之内。外在的国际因素对一国行政系统而言是可以忽略不计的变量。经济市场化推动的经济全球化趋势和浪潮必将对民族国家尤其是发展中国家的行政管理产生广泛而深刻、持久而复杂的影响，必将重构行政系统和外部环境之间关系的状态和格局。
论者认为，行政作为“国家的组织活动”，经济全球化强化了政府的地位与作用：(1)行政系统是维护国家利益和民族利益的有力工具；(2)经济全球化收益的实现及其分配必须依赖民族国家的政府能力；(3)经济全球化中，各民族国家的比较优势越来越具有动态性，其发挥更加注重技术、人力技能及规模经济等因素的影响，各国的比较优势更具有人为性；(4)在各国经济相对封闭的环境中，一国经济的发展具有很大的“自发性”，政府可能也可以采取“无为而治”的姿态让经济自发成长。
总之，经济全球化并不是意味着民族国家行政管理作用的淡化，恰恰相反，国际经济相对依赖性的增加、竞争——斗争的日趋激烈、世界市场经济主体地位的不平等、国际经济秩序和制度安排的“强权逻辑”的存在，对民族国家的政府管理提出了更高的要求，更突出了行政管理的地位和作用。（注：汪永成：《试论经济全球化对发展中国家行政管理的影响》，载俞可平、黄卫平主编：《全球化的悖论》，中央编译出版社，1998年版，第217～231页。）
还有一种观点认为，全球化并非一个纯经济、纯客观的历史进程，因为从经验上看，市场逻辑的推展离不开国际社会的稳定秩序，这种稳定主要是一种均势或平衡，它不一定符合民主、平等的价值观，但在客观上的确提供了全球化的政治条件。从这个意义上讲，全球化是一个大国推动、小国参与的进程，它也因此被打上了强权政治、西方中心论的烙印。毫无疑问，文化也是全球化的一个重要变量，在一定的条件下，它甚至会以放大的方式表现出来，这在亨廷顿的“文明冲突论”和福山的“历史终结论”中可见一斑。
随着全球化的不断发展，民族国家是衰退了，还是获得了新生？在西方，一些全球化的乐观主义者相信，国际资本主义的发展，使得政府或许会丧失其所期望的那种指导经济的自由，但世界得益于更迅猛的科技进步、历史上前所未有的消除贫困的机会以及全球各地千百万人的更大自由。而反对者却也警示，全球化的利益远远小于乐观主义者所推想的，它将使许多人变得富裕，但也将扩大不平等，加剧贫困，日益导致社会排斥。因此必须在有效率的政府与市场力量能提供的经济效率之间寻求平衡。这场争论对于反思国家在全球化浪潮中应如何自处是颇富启示意义的。从规范上讲，争论的逻辑起点首先涉及到政治与经济、政府与市场等一些基本关系问题。
论者认为，全球化是一个夹杂着政治、经济、文化变量的复合的历史进程，它对民族国家产生的影响集中投射在政治层面，构成对政治发展的挑战。这表现在国家权力的自主性、国家能力的有效性和国家权威的合法性三个向度上。处于开放条件下的发展中国家应从政治上作出回应，即在主权上进行自主限制，处理好主权与其他国家权力的关系；致力于国家能力的提升，处理好政策制定能力与制度变迁能力的关系；并在权威的合法性问题上处理好民主与稳定的关系。这种政治发展的工具理性将使全球化这一由西方国家竭力推动的过程，成为逐渐消解西方中心主义的过程。（注：刘春荣：《全球化与民族国家：建构开放条件下的政治发展观》，载《复旦学报》，2000年第5期。）
再一种观点认为，把经济全球化对民族国家造成的冲击，概括为民族国家“已经过时”或“正在终结”，无疑是一种偏激的和夸张的观点，在可见的将来，民族国家及其主权政府还会长期在人类政治生活中扮演核心的角色。然而，同样毋庸置疑的是，民族国家的性质及其在人类政治生活中的作用正因经济全球化的冲击而发生重大的变化。从政治主体方面看，以政府为惟一主体的统治正在逐渐减少，而以公民和民间组织为主体的治理则在逐渐增多，人类所梦想的“没有政府的治理”将在政治生活的许多领域中成为现实；从政治制度方面看，民主、人权、法治正在日益成为全球的普遍价值，而专制独裁则将失去其最后的存在基础。与经济全球化过程相伴随的这一从统治到治理、从善政到善治的转变过程，将同时发生在国际和国内两个基本的层面。（注：俞可平：《经济全球化与治理的变迁》，载《哲学研究》，2000年第10期。）
四、全球治理如何可能
国际社会日益加强的全球化发展趋势，给人类政治、经济、文化诸领域带来了深刻变化。就国际政治和国际关系而言，在诸如国家安全、国家主权的运行、国家间关系的内容、地缘经济与经济因素、国家与市场的关系、和平与发展的态势等问题上都发生了显著变化，经济全球化确实已经成为一个不能回避的现实，一个不以人们意志为转移的大趋势。那么，全球治理如何可能？
持积极态度和肯定意见的学者认为，全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。从某种意义上，全球治理是国内治理在国际范围中的延伸。
在冷战结束后的经济全球化时代，一方面面临着重建并维持新全球政治经济秩序的需要，另一方面，目前已有的国际性组织、政府间组织和民族国家都不能够凭借现存的力量达到全球治理的目的。在这种情况下，一些人希望强化联合国的作用，给联合国以足够的权威，使联合国承担起国内政府的功能，在此基础上将联合国发展成为类似“世界政府”这样的全球权力机构。这显然是一种不切实际的观点，在我们可预见的将来，地球上不可能出现一个类似国内政府的世界政府。联合国在其50多年的历史中对维护国际社会的安全和促进全人类的共同利益方面发挥了极其重要的作用，它在国际事务中迄今所扮演的核心角色将在今后长期保持下去。但联合国不可能成为全球治理的惟一责任者，各国政府也不可能成为全球治理的惟一责任者，全球治理的责任应当由各国政府、政府间的国际组织和全球公民社会(global civil society)共同承担。
全球公民社会即是全球性的民间社会，它主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成。在经济全球化的时代，全球公民社会在全球治理中的重要作用应当给予特别的强调。随着经济全球化进程的加剧，国际性的非政府民间组织无论在数量上还是在对国际事务所产生的作用上都在与日俱增，对全球治理的作用也在不断加大。同时，全球公民社会的另一个主要组成部分也迅速发展起来，即依靠互联网等高科技手段建立的全球公民网络，其在数量上远远多于全球性的公民社会组织。（注：俞可平：《经济全球化与治理的变迁》，载《哲学研究》，2000年第10期。）
复有学者指出，在当代，全球性问题日益严重。这是不同社会制度国家在经济全球化时代所面临的共同的综合性挑战。能否正确地认识和解决这些全球性问题，将直接关系到21世纪不同社会制度国家的共同命运。全球性涉及全人类的利益和命运，是世界发展不容忽视的客观要素，同样也是经济全球化条件下社会主义与资本主义相互关系中的一个重大课题。
所谓全球性问题，是指超越社会制度的差异和意识形态的分歧，具有全球规模的普遍性和复杂性，涉及到整个人类当前和长远的共同利益，对人类的生存和发展关系重大，并需要不同社会制度国家在全球范围内共同关注，通过协调一致的国际行动来加以解决的一系列问题。需要指出的是，虽然全球性问题所涉及的是整个人类的利益问题，但从根本上讲是不同社会制度国家中每个人的切身利益问题。对全球性问题的关注，实际上也是从根本上在全球范围内对不同社会制度国家、民族和个人利益的维护。不同社会制度国家只有在对人类已经认同和习惯了的一切行为规范、价值准则、理论政策、思维模式推进全面反思的基础上，从文化内涵与理论高度上把握全球性问题的真谛，才能面对全球性问题的挑战，把人类现代文明建设推向一个新阶段（注：晓忠：《全球性问题的挑战及其治理》，载《当代世界与社会主义》，2000年第4期。）。
还有学者指出，第二次世界大战后的全球主义，一方面继承了原有的全球主义（如通过建立联合国等普遍性国际组织强化国际机制，高扬国际主义旗帜），另一方面则开始真正突破主权国家的视野，凸现人类整体的作用，从而赋予全球主义名副其实的全球意义。
在国际政治学领域，全球主义思想与相互依存论、新自由主义、生态政治论密切相关。按照相互依存论的观点，世界变小，地球村的出现，使得国家在取得人类福利和安全方面所起的作用越来越小，而国际组织的作用则与日俱增。新自由主义在相互依存论的基础上，强调了国家中心范式正在向世界政治范式转变。这种新的国际政治范式凸显了非国家行为体的作用和国际合作的意义。至于生态政治论，则更明确地指出：“生态的挑战迫使我们重新开启有关自然与国家主权局限性这一问题的探索之门”，一种新的“星球意识”随之产生，“它导致了不是基于领土之上的政治认同感，建立起了新的政治组织和行动的机制”。降此之外，从更大的背景上来看，后现代主义思潮也为全球主义推波助澜。它对已有知识与权威合法性的反省，对多元主义方法论的青睐，对欧洲中心论的批判，使其在国际关系领域倡导“全球理论”、“世界政治”、国内政治与国际政治的互动，从而与居于主流地位的国家主义拉开了距离。全球主义的兴起是当代的一个基本事实，其根源在于世界各国的相互依存。而这种内在的高度相关性首先是市场经济向全球扩张的必然逻辑，其次是人类物质文明迅速发展，特别是通信、交通的革命性变革的结果。（注：蔡拓：《全球主义与国家主义》，载《中国社会科学》，2000年第3期。）
反对意见认为，治理理论的理论基础是新自由主义和公共选择理论，它的基本标准是效益——处理争端、解决问题和协调利益的效益，从这个标准看，全球治理当然对各方都是有利的。但可惜的是，全球治理理论设计的国际社会太过理想化，一是忽视了强权政治对他人进行统治的残酷现实，二是在国际社会的“无政府状态”下排斥了国家作为主要调节者的作用。从最近30年世界各国内部发生的变化来看，很多变化（发达国家的和发展中国家的）都具有“国内的”性质和国内的根源，它们与相互依存和一体化的状况并没有多大的关系。各国政府尤其是经合组织成员政府的政策在向保守主义方向转变，主要不是全球化的结果，而是国家内部政治压力和政治家竞选策略的产物。
论者认为，无论是“有效的治理”（如世界银行）还是“全球治理”（如全球治理委员会），在第三世界国家似乎都缺乏基本的条件。一方面，相当多不发达国家的经济基础、基础设施、政府管理和行政手段、政治结构和稳定等条件很差，甚至根本不存在；另一方面，区域性和全球性的治理机制、调节机制先天不足，后天乏力。全球化侵蚀了国家的边界，削弱了国家的一些传统能力，但是在国家主权被弱化的同时，并没有及时地建立有效的国际制度和规则，而那些现有的国际制度如联合国、区域性合作机构等在集体安全、维护和平、促进经济社会发展上不能承担起应有的责任。迄今为止，治理与政治问题的处理还沾不上边，对贫困和边缘化等紧迫问题的解决亦无能为力，像国际货币基金组织和世界银行这样的国际组织，自20世纪70年代初布雷顿森林体系解体以来一直未能阻止一系列的金融财政危机。以这些组织自己规定的目标来衡量，到目前为止的全球治理基本上是失败的。（注：唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，载《欧洲》，2000年第3期。）
也有学者认为，经济国际化或全球化的趋势，是人类社会生产力发展的一个必然的阶段，具有巨大的社会进步意义。但是，目前西方国家所主张的全球化，是以资本主义为主导的，以实现全球少数人利益为目的的资本征服整个世界的现象和过程，是对20世纪50～60年代世界范围内兴起的社会主义运动和民族民主运动的清算和逆动。随着资本主义生产关系向全球的扩张，生产社会化和生产资料私人占有之间的矛盾将日益加剧和激化，在更大的历史范畴内，“全球化”的资本主义的生产关系必然成为社会生产力继续发展的严重桎梏。近十年来，西方全球化给第三世界造成了较为严重的负面影响。
论者指出，西方全球化的发展趋势仍保持着强劲势头，甚至可能统治全球较长时期。但是，在可以预见的将来，若美国经济出现大的危机，西方全球化有可能出现间歇性的中断；在西方全球化的过程中也有可能引发并加剧局部战争。西方全球化图谋建立更加不公正、不合理的所谓国际新秩序，因此，第三世界国家要善于趋利避害，积极参与国际经济交流与合作，团结一致，建立真正公正、合理的国际经济政治新秩序的东方全球化。（注：李慎明：《全球化与第三世界》，载《中国社会科学》，2000年第3期。）
关于全球治理的发展前景及其负面效应，也是学者们关注的焦点问题。
有的学者认为，全球化这个概念引起的很多争议，实际上就源自观念上的分歧和对立。很多人将“全球化”等同于“欧化”或“西化”，遭到了广大第三世界国家的反抗。治理的确意味着权力在某种程度上由政府向其他主体转移，的确意味着人民参与的极端重要性。但是，这并不能得出治理理论所坚持的观点，即：扩大民主是实现治理目标的先决条件。如果说不改变现有的政治体制，不实行西方式的民主政治，就意味着缺乏治理的条件，即使不说是对第三世界国家的一种政治上的阴谋，也是一种文化上的偏见。
各种各样的治理理论都宣称，在如今全球化不断加速的时代里，一个可以被称做“治理社会”的时代已经来临。然而迄今为止，所有的有关治理的理论，都没有给它下一个确切的定义，以至于使“治理”变成了“一个脆弱的概念”。从治理理论的内在逻辑和国际社会的治理实践来看，我们如今所处的和今后可能将处的社会，并不是治理理论所勾画的那种“治理社会”。严格地说，这样的社会根本不会到来，在国际层次上尤其如此。“治理”概念的提出和全球治理的实践，并没有改变国际政治中的一些本质性的东西，赋予它“革命性变革”的评价，未免失之天真。当然，我们并不会因此而忽视国际社会正在发生着的变化，也不会放弃种种可行的治理努力，同时这也并不意味着，治理理论所提出的“治理”概念没有任何使用和分析价值。（注：唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，载《欧洲》，2000年第3期。）
也有学者认为，在西方的全球治理理论中也存在着一种极其危险的倾向。这就是，全球治理有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据。西方某些全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提之上。这里的危险就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。所以，对西方全球治理理论的这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。
论者认为，正如许多学者所清醒地看到的那样，参与全球化进程对于中国这样的发展中国家来说不是愿意不愿意的问题，而是怎样选择时机和方式参与，同时尽可能地避免经济全球化对国内政治经济所带来的消极影响的问题。在政治生活方面，经济全球化进程将不可避免地影响到我国的全球治理和国内治理。在全球治理方面，中国政府积极担负起国际社会的和平与安全的重大责任，在联合国和其他国际组织中充任重要角色，致力于确立一整套新的国际政治经济秩序，谋求全人类的和平与发展。在国内治理方面，逐步确立和弘扬以民主和法治为核心的政治价值，在继续推进善政的基础上，积极推行以“民主、法治、效率、透明、廉洁、负责、合作、参与和公正”为主要标准的善治，是经济全球化对我们提出的政治要求。近年来，中国政府继续推进政治体制的改革，在培育民间组织、推行政务公开、扩大基层民主、推广社区自治、实行政企分开、精简行政机构、提高行政效率和倡导法治等方面取得了可喜的成效，并且签约参加了《国际人权和公民权利公约》等一系列重要国际条约，所有这些都预示了中国社会在经济全球化时代的政治发展方向。（注：俞可平：《经济全球化与治理的变迁》，载《哲学研究》，2000年第10期。）
2001年在北京召开的“全球化与当代资本主义”国际学术报告会上，巴西学者多斯桑托斯教授认为，今天的“全球治理”对社会主义来说是一个很有用的概念。“全球治理”的目的是要实现人类的和平合作与可持续发展，加强“全球治理”将逐渐形成一定的规则体系。而人类进步力量的发展将促进“全球治理”的形成，解决国与国之间无法解决的问题。
我们注意到，在学术界进行广泛研究的同时，治理理论也在一些国家和地区付诸实践，尽管目前要对这一理论及其实践作出全面的评价还为时尚早，而且专家学者们的评价也褒贬不一，但是，它对当代国际政治和国际关系所产生的深刻影响却是不争的事实。人类即将跨入21世纪，许多新鲜事物和事态演变需要与时代脉搏同步的专家学者做出积极的思考。因此，实事求是地描述、总结和概括全球化进程与全球治理对我们的可能影响和未来发展的趋势，由此进行深层次的理性思考，此乃当务之急。
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