非政府组织发展与我国人民代表大会制度的完善，本文主要内容关键词为：组织论文,我国论文,人民代表大会制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义市场经济体制的逐步确立，对社会主义民主政治提出了越来越高的要求，人民代表大会制度也面临着新的挑战。这一挑战既表现为制度层面的即人民代表大会制度执行过程中需要完善的方面，也表现为非制度层面即我国民主政治实践过程中暴露出的一些问题。本文试图从我国非政府组织发展与人民代表大会制度完善的角度探讨实现社会主义政治文明的思路。
一、非政府组织在社会动员与社会参与方面的作用是人民代表大会制度有效实施的重要组织保障
非政府组织(NGO-Governmental Organization)，一般指政府以外的非企业性社会组织，主要强调的是同具有行政强制力的政府的区别。也有称之为非营利组织、民间组织、社团组织、独立部门、公民社会、慈善组织、志愿者组织、第三部门等等，只是强调的侧重点不同，如非营利组织强调的是同营利组织的区别，民间组织强调的是其民间性等等，其中最中性的称谓是第三部门，它是相对于第一部门政府组织和第二部门企业组织而言。一般来说，非政府组织具有以下几个基本特征：一是民间性，即体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府；二是非营利性，意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者，必须服务于组织的基本使命，当然并不是不能赚取任何利润，只是不能以营利为目的；三是组织性，即组织内部有章程，有规则，有固定的会员，有负责人，有经常性的活动，不同于非正式的、临时性随意性的聚会；四是志愿性，意味着参与这些组织的活动是以志愿参加为基础的，而非强制性的；五是公益性，即组织的目的是公益的；六是自治性，意味着各个组织自己管理自己，既不受制于政府，也不受制于私营企业，还不受制于其他非政府组织。
非政府组织在西方近现代社会扮演着举足轻重的角色，在不同国家、不同时期都曾发挥过不同的作用。在现代社会，一般认为非政府组织在社会参与和社会动员、社会治理与民主自治、社会监督和制约权力等方面的作用最为显著。
我国人民代表大会制度的基本内涵，就是以宪法形式确立的，人民通过人民代表大会这一国家最高权力机关为核心的政权体系，实现人民当家作主权利的根本制度。它确立了人民在国家中的地位以及人民与人民代表大会的关系的基本架构，即人民通过全国人民代表大会及地方各级人民代表大会行使国家权力。
作为一种政治代议的间接民主制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都经过民主选举产生，对人民负责，受人民监督。因此，如何最大限度地动员和调动各行各业人民群众参政议政的积极性，选举出真正代表选民利益具有较高议政水平和能力的人民代表，并能够通过有效途径对人民代表实施监督，是保障人民代表大会制度实施的关键。
广泛的参与是现代社会民族国家合法存在的基本形式。在政治学的基本理论中，随着“君权神授”理论的寿终正寝，无论是西方的社会契约理论，还是我们的人民代表大会制度，国家的权力都来源于人们的委托和授权，因而都需要社会广泛的参与，因为只有参与才是对国家权力认同的基本表现，冷淡和疏离则标志着人们对该制度认同程度的降低和国家合法性面临着一定程度的危机。因此，解决好社会动员和社会参与的问题是现代民主政治的最基本要素。
综观社会参与和社会动员的历史，基本上存在着两种模式——共同体模式和自由结社模式。(注：刘培峰：《论结社自由》(中国社会科学院研究生院博士学位论文)，2003年5月，第48页。)所谓共同体模式是指社会以统一的价值观念和社会目标把人们联系起来，通过社会运动、典型示范、说服教育以及意识形态的话语霸权强化人们对共同信念的忠诚，从而实现社会认同和社会参与。这一方式在结构简单、政治对社会参与程度要求较低的同质性较高的传统社会，曾经是一种非常有效的动员方式，如中国的抗日战争、抗美援朝、土地改革运动等等。同样，在人民代表大会制度初期，运用这种共同体模式来动员人民参与也曾经发挥了比较好的作用。但是，在多元和多样化的现代社会里，这种简单的参与和动员方式要独立发挥作用就不再适应时代的要求了。
首先，现代社会是以高度分化为基本特征的，统一的表达和参与方式无法适应复杂的现代社会多元价值取向，而需要通过分门别类的、专业化的社会表达和社会参与来实现社会成员之间以及社会成员与其他社会组织之间的交流沟通。
其次，传统的社会运动式的动员和参与方式，在组织结构上是单一层次的，缺乏次级的合理的组织形式和程序的制约，极有可能流于寡头制和暴民制，不符合现代民主政治的基本要求。
再次，由于社会动员参与方式是以直接的参与和分享政治权力的形式存在的，不存在次级和替代性的参与方式，因而，扩大的参与过程必然使得更多的人直接进入正式的政治体制运作过程，与此相伴的就是国家机构的膨胀，而随着人口增长，这种膨胀趋势愈演愈烈，造成国家机构臃肿，公共财政吃紧，腐败滋生，效率低下。由于这种参与方式本身不能根本解决这个问题，其结果就是精简—膨胀—再精简—再膨胀的周期性循环。
中国改革开放以来，社会的分化使得多元共存成为一个基本的社会现实，由于社会分化所带来的利益和价值观的差异，使得过去以共同体参与方式来强制实现某种形式的同一性这样一种民主模式开始暴露出明显的弊端。
而自由结社的社会参与和社会动员模式相对来说更为适应多元化社会的民主政治诉求。这种模式是指人们为了某种共同的目的，不需经政府许可而组成一定的社会组织，即非政府组织，并通过组织化的形式表达个人意愿，维护自己权利，以满足自身需要的一种社会参与方式。这种社会参与方式适应了社会变化所带来的新需要。
首先，旧体制的瓦解对人的影响，体现在人们失去了旧有的归属感。在城市，没有了铁饭碗、大锅饭，没有了对单位、集体的依附；在农村，土地对农民的保障是极其有限的，农民要获得更大的发展，只有取得城市的就业机会，而这种就业机会的保障机制就更为薄弱。由于过去的保护机制已不再发挥作用，人们需要寻求新的组织的保护，这种保护既体现在对自身权益的保护方面，也体现在对人性的关爱方面。
其次，现代社会是一个高度组织化的社会，无论从国家机关金字塔式庞大的组织结构，还是到股份公司、跨国公司高度市场化的组织，在这样一个组织林立的社会里，个人显得卑微渺小，个人的声音更是微不足道，个人的行动经常会受到各种组织强大的压力，因此个体化的参与和表达在社会中是如此的软弱无力。而通过组织化的形式实现参与和表达，是在结构分化的现代社会中人们的最佳选择。
再者，随着社会分工和分化程度的提高，传统的政治参与和社会整合方式无法适应复杂的现代社会，这就要求分门别类的、专业化的社会表达和社会参与，因此，以一定的组织形式和专门化的方式实现表达和参与也就成了现代社会的必然要求。而以自由结社为基础的社团参与方式，恰好与此相适应，满足了国家和个人的双重需要。因为这种模式参与虽然是非政府的，但却是一种组织化的参与，而组织化的参与不仅克服了个人表达无力的弊端，更克服了群体参与过程中的无序性，而且由于社团组织相对广泛的信息渠道，整合各种信息的能力，所拥有的辩论和讨论、妥协和协调机制使现代社会的社团参与更理智，更符合公共利益。
因此，坚持和完善我国人民代表大会制度，实现社会主义民主政治，需要重视非政府组织在我国的培育、发展和作用的发挥，这也是现代公民社会实现政治民主不可或缺的内涵。
二、非政府组织对人民代表大会职权行使过程中的社会监督是保障公民权利的有效组织形式
人民代表大会作为国家的最高权力机关，其权力来自于人民，必须代表人民的利益和意志行使权力，并受到人民的监督。这种监督既包括对人民代表大会职权执行情况的监督，如立法权、重大事项决定权等的监督，也包括对人民代表大会监督权的实施效果进行的监督。
为什么要对人民代表大会实行监督?不难理解，虽然从制度设计上，人民代表大会制度是人民管理国家的具体实现形式，但并不意味着人民代表大会天然地代表人民，就像人民政府也并不天然为人民服务一样。如果撇开政治涵义上的概念，而仅仅从具体的权力行使过程看，既然政府是由一个个具体的权力机构和具体的人组成的，在缺乏监督制约的情况下必然会存在权力滥用，人民代表大会同样也是由具体的人组成的权力机构，同样会存在权力滥用和不作为的情况。因此，对人民代表大会行使职责进行监督，本身就是坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义。
同时，监督权作为人民代表大会的重要权力之一，意味着人大有职责对政府行政权力的实施过程进行监督。我国宪法中明确规定了国家行政机关、审判机关、检察机关都由 人民代表大会产生，对它负责，受它监督。但无需讳言，人民代表大会的监督权在很大 程度上并没有得到有效的行使，面对一些社会的不良现象如政府官员违法乱纪、司法腐 败、检察权行使不力等等，更多的是靠党的纪检监察系统和行政机关内部的监察系统来 实施监督，不能说这种内部监督没有效力，而是如果仅仅靠内部的监督制约，从权力体 制架构的角度是难以达到平衡的，因此外部的监督制约不可或缺。所以我国在宪法中非 常明确地赋予了人民代表大会对政府的监督权力。换句话说，人民代表大会监督权的有 效行使，是我国权力制约体制中非常重要的一环。
那么如何监督和保证人民代表大会真正代表人民的意志和利益，有效地行使其职责呢?也就是人民通过什么样的手段、途径和组织形式来行使监督权呢?在现代民主社会中，只有人民通过有效的组织体系组成强大的社会力量，才能够既实现对政府行政权力的制约和监督，也实现对人民代表大会职权行使有效性的监督。
无论是作为国家行政体系的政府，还是作为国家立法机构的人大，都是拥有巨大国家权力的组织。只要在有权力的地方，就必须对权力进行制约和监督，否则权力就会被滥用，就会滋生腐败，就会被异化，这已经被古今中外的无数事实所证明。而“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1](P.154)。因此孟德斯鸠提出了著名的分权制衡学说，但他的分权制衡是指在政府内部，他认为在国家中存在着立法、司法、行政三种权力，必须分别由三个部门行使，互相制约[1](第11章)。该理论在资产阶级革命时期 发挥了巨大的作用，成为西方资本主义民主政体中权力体系的重要理论基础。更为典型 的是美国，美国的建国者们运用这一理论设计了国家的权力架构体系即“三权分立”原 则，并作为重要的指导思想被写入美国宪法。但后来法国社会学家托克维尔在对美国的 民主制度进行了深入的考察后认为，美国政府内部分权制衡固然对美国的民主制度发挥 了很大的作用，但最大的贡献却应归功于美国的“民情”——即美国社会的民间自治传 统。正是这一自治传统有效地制约了政府权力的滥用，而使得美国的民主得以成为可能 [2]。因此，后来的政治学家们认为，政府内部的权力制约固然是必要的，但最重要的 制约应来自政府之外的社会，政府之外的社会制衡力量才是政府内部分权制衡的重要制 度保障。这里所指的社会，是有组织、高度自治、民主的公民社会。
可见，要实现对权力的制衡和监督，有效的组织是必要的前提，如果社会民众没有有效的组织形式来行使监督权，那么无论是作为公民还是作为政治涵义上的人民，其权力也就被异化了。因此非政府组织在现代社会已经成为民主政治中权力制衡的一支非常重要的组织力量，除了它所具有的民间自治的特征以外，其组织形式上的优势也是它能够有效发挥作用的重要原因。根据奥尔森的集体行动理论，正是基于对自身利益的考虑，越是人数较多的团体，其组织成本越高，成员合作的积极性越低，因此越是难以有效地组织起来。相反，人数较少的团体往往能够更容易有效地组织起来，从而采取一致行动，积极对政治过程施加影响，以实现自己的目的。这也就能够说明为什么大的政党、社团、组织在保障权利、实施监督方面的难度会更大一些，效果也往往不尽如人意。而非政府组织通常是人们依据相同的兴趣、志向、愿望和利益志愿组织起来的，组织结构相对单一，层级较少，组织成本也低，因此组织的有效性会更高，通常能发挥比较好的效果。在非政府组织发达的国家，各种各样的利益集团和组织形形色色，既有以明显的政治诉求为目标的利益组织，也有没有明显政治色彩而仅仅是兴趣团体的组织。但它们通过在不同领域、不同角度发出的声音，来影响政治的决策过程和社会的利益导向。正是由于社会拥有了大量的有组织的不同的声音，使得政府的任何一项公共决策、立法机构的任何一项立法活动都必须充分考虑和听取公众的意见，力争符合大多数人的利益要求。
从法理的角度看，非政府组织对国家权力机构实施的监督，也是符合社会公共利益的。何谓公共利益?就是社会各成员的个体利益之和，它能够最终分解或还原为具体的个人的利益，否则，所谓的公共利益必然是虚拟的。(注：张千帆：《论结社自由的宪法保障》，北京大学法学院非营利组织法研究中心“非营利组织法论坛”第一期会议论文，2003年9月。)同理，人民的利益和权力都必须能够分解和还原为具体的个人的利益和权利才是真实的。因此，对人民负责，受人民监督，就应该既对选民个人或选举单位负责，受他们监督，也应该对由选民自由组成的非政府组织负责，受他们监督。
三、非政府组织是实现人民当家作主、建立公民社会的重要途径
人民代表大会制度的核心内涵就是人民当家作主，人民管理国家。所谓的人民管理国家，并不意味者每一个人都要直接参与到国家所有大政方针的决策过程中，他们通过自己所选出的民意代表来表达和反映自己的政治诉求。但在日常生活中，同样有大量的与自己切身利益密切相关的政治诉求需要表达，有大量的社会工作需要完成，它不可能全部通过政府的行政系统和各级立法机构来完成，在法制和民主的社会里，或者说在现代 公民社会里，它是通过公民自治的方式来实现的。
现代公民社会的出现是社会多元化发展的一个必然，公民社会的核心涵义是认为社会应独立于国家而存在，或国家与社会应分离。由于公民社会强调公民对社会生活的参与，强调公民自愿结成组织以维护自身的权益，因此成为民主国家捍卫个人自由和权利的有力武器。
从我国历史上来看，政治自始至终都是士人独占的权利与义务，绝大部分的社会群众对政治是陌生的、冷漠的。中国历史上虽不乏“民有”、“民享”的民本思想，但“民治”思想始终缺位。在民本思想下，人民只是被动地被承认其价值(是一政治客体)，而不能自觉地感到自己之价值(成为政治之主体)，民本思想在最好的情形里，只在圣君贤相的格局下，达到“开明专制”的境地。无论如何，人民总缺少一“组织”能使他们在政治的“投入产出过程”中扮演一角色。所以也导致中国历史上的政治斗争和朝代更迭更多的是以你死我活的革命斗争的方式来解决，改革与改良难以获得立足之地。
而现代民主社会则是一“普遍参与”的社会，只有在“普遍参与”的过程中，现代化的行为方式、思维理念才容易慢慢培养。公民通过“普遍参与”能够有组织、有渠道表达自己的意愿和诉求，能够对国家和社会事务施加影响，因此社会的进步更多地依赖于渐进式的改良。美国学者柯亨和阿拉托认为，市民社会(即指公民社会)是公民学习民主的大学校。在市民社会中，民主不再是一种崇高的理念，也不仅仅是一种政治制度，而是一种实实在在的社会生活方式，民主融入了人们日常的生活。而且也只有当民主成为人们的日常生活方式的时候，民主才能真正实现[3](P.204)。而托克维尔在《论美国的民主》一书中所作的生动描述更印证了这一观点：“真正的知识，主要来自经验。假如美国人不是逐渐地习惯于自己治理自己，他们学到的书本知识今天也不会为他们的成功提供太大的帮助。”他观察到，“美国人是通过参加立法活动而学会法律，通过参加管理工作而掌握政府的组织形式的。社会的主要工作，每天都是在他们的监视之下，甚至可以说是通过他们的手来完成的”。而这种组织形式主要是自由结社的生活方式养成的。托克维尔认为，“正是在自治的过程中，美国公民在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力 和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”[2 ](P.176)。随着资产阶级革命的胜利，尤其是随着西方资本主义在经济上的成功，其民 主的理念已被很多国家的人们所颂赞。但是“民主”在很多国家往往仅仅是一种理念， 一种革命的旗帜，斗争的口号，甚至“把它作为无中生有的新神而加以崇拜，停留在至 高的神殿中”[2](P.280)，但民主却始终不能实现。人们往往把原因归咎于政府的专制 、独裁或老百姓素质低下，而根本原因却是民众没有学习民主的“学校”。
民主不是与生俱来而是需要学习和训练的，健康有效的结社生活方式同样也是学习和训练的结果。通过参加非政府组织或曰第三部门组织来学习、训练民主，是一条最现实和有效的途径。我国的第三部门组织主要从事社会基层的操作性工作，他们可以通过启发、教育和引导民众参与发展活动，增强民众对自己的基本的经济权利和政治权利的意识，鼓励和帮助民众组织起来去维护自身的合法与合理的权益，促进社会主义民主政治 的社会基础的形成。更重要的是，随着我国社会多元化发展格局日益明显，公民完全可 以自己组织大量的非政治性社会团体，在组织中学会管理自己、管理团体、团结他人， 学会合作、妥协、协商、退让，这些也将成为民主政治的必要条件。
公民在社团组织中学习自立和自治，学会了管理自己和管理团体，学会了自己为自己的事情操心，也学会了为公共的事情操心，学会依靠自己解决问题，必然会大大缩小政府的行政权力范围，也相应减少了政府官员的腐败机会。此外，公民在参与社会事务的过程中，一方面是学习自治、学习守法，另一方面还学会了如何监督政府权力的运作过程，学会了合法地制约监督政府的权力，这同时也是我国反腐倡廉机制建立的关键。
因此，健全和完善我国的人民代表大会制度，真正实现人民管理、治理国家，必须重视非政府组织这一社会民主的有效组织载体，积极引导非政府组织的健康成长和快速发 展。WWXXCK
[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1982.
[2][法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1988.
[3][美]柯亨，阿拉托.社会理论与市民社会[A].邓正来，等编.国家与市场——一种社 会理论的研究路径[C].北京：中央编译出版社，1999.
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