土地使用权与小康社会，本文主要内容关键词为：小康社会论文,土地使用权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.2[文献标识码]A[文章编号]1006-6470（2004）02-0047-04
人类社会的文明进程与私有制的出现及其演化的进程紧密联系。西方世界的兴起，其根本原因不在于技术的进步，而在于最早确立了产权保护制度。由于产权得到了保障，文明的演进和福利的增长就发生了彻底改变。
一、土地使用权中的“私权”维护
对于私产，西方各国法律大都对土地最为详尽，或者在民法中有详细规定，或者特立土地征收之法。在中国，城乡土地的征用，实际都涉及到私产的征用。然而，以土地房屋为基础的产权制度，是建立在土地使用权的基础之上。这是中国特殊的产权制度——土地所有权与使用权两权分离所致。
中华人民共和国诞生以来，公民曾依法享受过土地所有权，1950年，中央人民政府、政务院颁布的城市郊区《土地改革条例》第十七条规定，对私有农业土地者发给土地所有证，以保障其土地所有权。根据条例，北京市人民政府收回并废除了农民在1949年以前购买土地的旧契约，同时进行房地产所有权登记，并向农民颁发了由市长彭真、副市长张友渔、吴晗签章的《北京市郊土地房产所有证》，并盖有“北京市人民政府印”。[1]1952年以后，随着社会主义改造和农业合作化运动的完成，公民（市民和农民）的土地所有权逐渐向集体和国家转移，最终形成国家和集体两级所有制体制。1954年宪法明确提出消灭私有制。
中国产权制度变革是从十一届三中全会以后的小岗村土地承包制开始的。土地承包制的实质是实行土地所有权和土地使用权的分离，这一产权制度变革在1982年宪法和1988年的宪法修正案以及《土地管理法》中得以充分体现：（1）我国土地实行国家所有和集体所有两种公有制形式，城市土地属于全民所有，即国家所有；农村和城市郊区土地除法律规定属于国家所有以外，均属于集体所有。（2）实行土地所有权和使用权分离，土地使用权作为一种财产权，它享受“占有、使用、收益和处置”的权利。20多年来，土地所有权和土地使用权、土地使用权与房产权、公权与私权，一直是文明演进和福利增长的矛盾所在。
在农村土地集体所有制的框架下，土地使用权的边界如何确定？土地集体所有制归村一级集体还是归乡一级集体，或者是归乡村社区内的全体居民所有？可以说，农民对土地的产权并不明晰。在《农村土地承包法》起草过程中，有些专家认为：“农村土地集体所有制就是农民共同所有，农民土地使用权的实质是农民对土地拥有的产权。”[2]2003年全国人大通过的《农村土地承包法》强调了土地使用权的家庭承包性、稳定性、排他性和自主性，无可置疑，新土地法赋予了农民对土地的多项权益。可是，在农村土地集体所有制的前提下，在经营性建设的土地转让过程中，农民并没有谈判的权利。显然，农民签订的承包合同随时有被撕毁的可能，那么，农民如何享有对土地的合法继承、转让、或者处置的权利呢？
对市民房产权做出权威性规定的是1999年宪法的第13条：国家保护公民合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。可是，一个现实的问题是，城镇的土地所有权属于国家，私房主享有的房屋所有权被悬挂在半空。尽管房屋所有者持有土地使用证，可是，“土地是国家的，可以随时收回”，这是在城市拆迁过程中的一个政策法律依据。1991年国务院第78号令曾经做出必须依法取得土地使用权和对各类房屋重新评估作价的规定，这实际上是对财产关系的调整。尽管如此，地方政府在执行过程中也没有遵循“必须依法取得土地使用权”的规定。
市场经济的真正含义在于公民享有从若干可供选择的方案中进行自由选择的权利，这是一种私的权利。在市场经济条件下，对买方卖方来说，每一个参加者面对着多种可供选择的可能性，因而可以保证个人的财产权利具有最大的价值。保障公民的产权权利，实际上是提供了一种可行的、从潜在的不平等的经济关系中退出或者避免进入的权利，从而保护了个人的自由。只要个人仍然享有从若干可供选择的方案中进行选择的自由，那么，市场经济将合乎规律性地运转。
传统意义上的社会主义，其核心特征是以公权代替私权。由于缺乏一种选择的自由，个人最大限度地依赖于他人的决定。所以，也最容易受到他人的侵害。在社会主义市场经济条件下，“公权”边界仍未清晰，在城市化建设以及土地使用权的征用过程中，征用和拆迁补偿标准由政府确定，国家向农村土地使用者或者城市房屋所有者所支付的补偿费用一般低于市场价格，在这种潜在的不合理的经济关系下，个人同时面对一个占垄断地位的“购买者”和一个占垄断地位的“出售者”，这里不存在可以自主决定的退出或者进入的机制。公权对私权“无限制干预”最终引发两个悲剧结果：其一，私有财产悲剧；其二，公共财产悲剧。
二、私有财产的悲剧——剥夺的不仅仅是富人的利益
以土地房屋为基础的公民财产权一旦遭到侵害，是否仅仅侵害了富人利益？回答是否定的。合法的私有财产，当它的权利得不到法律维护的时候，被剥夺的不仅仅是富人的利益，因为它同样扑灭了穷人致富的梦想。
一个人的生命权利、基本自由权利和财产权利是以先后顺序对人的生命过程的自然展现。当一个人以他的体力和能力受雇于一家企业或者是一个部门的话，他工作的原因和动机是为了获得报酬，并作为他自己的私有财产而拥有它。当城市化建设在其推进的过程中力图将公民财产转移给社会的时候，它所打击的不仅仅是富人的利益，可以说，它同时剥夺了每一个挣工资的人的利益，因为他们剥夺了劳动者处置他们工资收入的自由，因而剥夺了他增加财富和改善其生活条件的所有希望和可能。
改善生活条件的希望是个体化的。我们需要这样一种制度，即允许私人为了他自己的利益而获得财产，并保证一直能保持和增加它的价值的话，那么，个人在这一制度下可以不断改善他的生活条件，从而达到社会文明的演进、福利的提高，也就是说，“自己拥有财产的权利是劳动者能够改善他们生活条件的手段”。[3]各国宪法均把保护私人财产权利作为宪政的基石之一。许多国家的繁荣发展都与“保护私人财产权利”这一制度有直接关系。
20多年前，中国的改革开始于农村的家庭承包经营制，经过20多年的改革，中国绝大多数农民获得了土地承包权和使用权，但当前突出的矛盾是，农民土地使用权缺乏法律保证，随意中止合同，无偿收回，非法转让、出租，以及征用农民已经承包的土地，等等，农民随时失去土地使用权的可能已经成为不争的事实。据全国政协委员冯培恩对5个经济发达程度不同城市的225个征地农产进行的调查，81.5％的失地农民得到的是一次性现金补偿。2002年被征地的农民人均获得的补偿按照当地的物价水平，仅能维持基本生活两年半，另外还有5.5％的征地补偿不到位。[4]中国是一个农业大国，农村土地制度制约了农业和中国经济发展，其直接后果是农村巨大的消费市场无法启动。消费市场萎缩导致企业产量减少，并进一步影响工业化进程，而工业化进程的滞后又制约了农民向非农业部门的转换。1996年在乡镇企业就业的共有1.36亿人，2001年下降到1.31亿人，比1996年减少500万人。[5]
土地使用权在城市的凸现，由此而来的城市房屋拆迁与公民财产权利的缺失，已成为影响社会稳定的重要因素之一。官方的观点认为，《宪法》没收了公民的土地财产，然后将使用权从所有权中分离出来，无偿划拨给原土地所有者。所以，城市私有房屋所有人拥有的国家土地使用证不是通过出让（即有偿有期限）方式取得，当属国家无偿划拨。当城市建设需要时，国家有权对国有土地使用权无偿收回。这不仅冲击了过去的私有房产权，而且也严重威胁到现代商品房住宅的神圣权利：购买的房子会不会被规划到拆迁范围？所谓的“三证”能否保证自己几十万、上百万的不动产安全？
土地使用权作为公民合法的财产权，却屡屡遭受侵害，重要的原因是，某些部门以公共利益神圣不可侵犯为由，以合法“暴力”或者政策名义擅自更改宪法规定的基本制度。这里需要明确的是：什么是“公”？传统的观点认为，“公”指的是国家、政府和公共部门，站在“公”的立场上的是“官”，而“私”指的是个人，可是，从现代公民社会的视角出发，“公”代表的是“公意”，即国家全体成员的意志，所以，公民是公共利益的主体，公共利益由公民个体的利益组成，保护公共利益的实质就是保护公民利益，打着公共利益旗号的商业行为，损害的恰恰是公共利益。在大规模的农村圈地和城市拆迁中，巨大的商业利润和权力寻租、公共部门机会主义决策、公共利益缺位、公共资源枯竭——这一趋势引发的不仅仅是私有财产悲剧，它最终酿成公共财产悲剧。
三、公共财产悲剧——经济社会的无序扩张与小康社会困境
一个现代化社会（小康社会）是一个高度合理化的社会，社会各部门依靠合理化运行，被合理化所支撑。首先，产权制度合理化，即明晰的产权界定：其次，资源配置合理化，即明晰的产权制度下的资源配置与可持续发展；最后，经济社会发展合理化，即实现以物为中心向以人为中心的转换。小康社会展现了上述三个层面的互动，而产权制度合理化是最基本的制度路径，资源配置合理化和经济社会发展的合理化都建立在明晰的产权制度之上。
在中国，随着工业化和城市化进程加快，由此而来的农村圈地和城市房屋拆迁——个人财产转变成公共财产的速度也随之加快。在城市化和农村经济开发的热潮中，存在着一种潜在的能够产生价值的资源，由开发者共同使用。每个参加者都根据效用最大化原则，把资源的利用扩展到异常水平，即在集体决定的背景下，一种理想化的资源将按照参加者按比例分得的份额来商定最适宜的利用水平。“当个人的选择与使用公共财产的权利结合起来的时候，资源受到了过度的使用。因为每个参加者的行为都在相应的资源利用的边际上”。[6]私有财产的悲剧最终酿成了公共财产的悲剧。经济学家乔治·吉尔德在《企业之魂》一书中有这样几句话：“租给人一座花园，他还给你的是一块沙地；送给人一块沙地，他会将它变成一座花园。”花园和沙地的彼此转换，私有财产起了关键作用。这个道理中国古人早就说过，孟子说：“有恒产者始有恒心”。
公共财产悲剧的表现之一是土地大量流失。在农村，由于国家与集体，集体与个人缺乏明晰的产权划分，国家征用农村土地依靠行政命令，严重扭曲了合理的土地交易关系，导致国家和集体的土地大量流失。南京江宁区全区面积只有1566平方公里，而区内四大开发区的总规划面积却高达800平方公里；浙江省安吉县经济开发区的面积从45平方公里增加为60平方公里，但至今大部分工业园区仍是一片废墟。据统计，目前全国共有各级各类经济开发区3877家，其中经国务院批准的只有232家，占6％，省级批准的1019家，占26.6％。各类开发区规划面积36万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。[7]地方违规“圈地”是国土资源大量流失的原因之一。例如，大片土地的审批要经过一级政府，难度较大，所以，土地的买家和当地政府往往把一大块土地分割成几个小块，一块一块拿到一级政府去批，实际上这些土地都是连成一片的。国家和集体的土地大量流失引起中央高度重视，2003年8月，由中国国土资源部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署5部委组成“联合督察组”对全国土地市场进行大检查。
公共财产悲剧的表现之二是重复建设导致资源浪费。20多年来中国城市建设的投入与产出，城市建设的速度和规模，以及对资源的攫取，已经到了失控的地步。在中国现有的663个城市中，提出建设“国际化大都市”的，1995年有50个，1996年有90个，2001年增加到182个。公共建设失控，重复建设严重。胶东半岛的烟台、济南、青岛居然造了3个机场，每城市一个。珠江三角洲造了4个机场，广州、深圳、佛山、珠海各有一个。安徽的蚌埠机场曾经发生过平均三天才有一个乘客的现象，合肥机场和黄山机场2000年亏损1838万元。[8]
私有财产得不到有效保护，所谓“公共财产神圣不可侵犯”也成了一句空话，公共财产的悲剧由此产生。保护私人的合法财产是防止公共财产悲剧的有效手段。美国地域行政制度创新——“地域政府”具有借鉴意义。“地域政府”作为都市圈的综合立案机关——地域行政机关在1975年设立。它是指由居民主导设计的地域行政机关，市民参与委员会是地域行政机关的重要组成部分，它包括美国西北部的Oregon州的Portland都市圈，24市3郡，人口约130万。2000年10月，地域议会采纳了市民参与委员会有关城市发展的建议，建议认为，“城市发展境界线不扩大，维持现状”。[9]所谓城市境界线是指在城市圈内，制定楼房和住宅可以开发的地方。为了防止城市的无序扩张，设定了境界线与管理对策。重要的是，城市发展境界线是在各地举行听证会与研究集会上广泛讨论的基础上决定的。尽管最终的决定权属于七人组成的地域议会议员，可是他们必须向居民说明计划，并交换意见。
在中国，政府权力过于强大，在城市经济和经济园区的开发中，公民无法进入公共决策的制定程序，这是因为法律没有给予公民的合法财产予以足够的保护，所以，公民也不可能享有参与公共决策的权利，也不可能获得一种从不合理的经济关系中退出或避免进入的权利。对公民合法财产的侵害，最终会把国家引向一种无序状态——私有财产的悲剧和公共财产的悲剧同时发生，而这一切又是与小康社会的宏伟目标背道而驰的。
四、结束语
建立以土地房屋为基础的公民产权制度，是中国实现小康社会的制度路径。然而，在中国，以土地房屋为基础的产权制度，是在土地使用权基础之上的一种产权形式，这是中国特殊的产权制度——土地所有权与使用权的两权分离所致。
在现有的产权制度安排下，实现土地管理制度的创新是保障公民产权制度的有效途径。缩小公权范围、扩大私权空间是这一制度创新的具体体现。公权与私权如何平衡？从宏观层面来看，是社会的发展观问题。当前在我国全面建设小康社会的进程中，如何坚持以人为本的发展观，构筑社会主义市场经济条件下的私权社会，是经济社会协调发展的基本内涵。从微观层面来看，扩大私权空间应具体落实到以土地房屋为基础的公民财产权、人身权以及公民财产自主、独立、平等交往的权利。《行政许可法》实施以及《城市房屋拆迁估价指导意见》出台，在缩小公权范围，扩大私权空间，限制和规范公权的使用方面，有其重要作用。
扩大私权空间与土地管理制度改革，核心是如何充分保证公民享有“占有、使用、收益和处置”的权利。例如，在土地使用权的基础上确立农民对土地的支配权，它包括：1.农民在土地征用和转让中参与谈判和决策的权利；2.赋予农民对土地使用的一种特殊的民事权利，即转让、继承、抵押、赠与的权利，等等。
在城市，我国《城市房地产管理法》中明确规定了房地产的买卖是指房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让，也就是说，由于房屋与土地的不可分割性，购房者享有的是完全的房屋所有权。所以，通过市民参与城市规划决策来保护市民的土地使用权以及房产权。另外，在房屋拆迁过程中，业主选出代表组成评估委员会，从而形成业主评估委员会、开发商、政府相关部门的三方协调体制。
尊重每一个人的财产权，就是尊重穷人变富的梦想。西方兴起的秘密在于保护产权，由于产权得到了保障，文明的演进和福利的增长就发生了彻底改变。如何保障以土地房屋为基础的公民产权制度，是中国实现小康社会的制度路径。