欧盟条约法律制度与国际条约法的发展，本文主要内容关键词为：约法论文,条约论文,欧盟论文,法律制度论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D993.8
文献标识码：A
文章编号：1008-5815(2001)04-0051-05
欧洲联盟(European Union)是部分西欧国家为实现经济、政治一体化，通过国际条约的形式而建立起来的一个特殊的区域性国际组织。（注：为建立欧洲联盟，一些西欧国家签订了一系列条约，主要包括《欧洲煤钢共同体条约》《欧洲共同体条约》《欧洲原子能共同体条约》《合并条约》《预算条约》《加入条约》《单一欧洲条约》和《欧洲联盟条约》等，其中《欧洲联盟条约》为成文宪法，该条约于1992年2月7日由西欧12国在荷兰的马斯特里赫特签订，1993年11月1日生效，因此又称《马斯特里赫特条约》，以下简称“马约”。）这里我们之所以称其为“特殊的区域性国际组织”，是因为与其他区域性国际组织相比，它除本质上的政府间性质外，还含有一定程度的“超国家”因素。而这种“超国家”因素也反映在欧盟具有独特的条约法律制度方面，这种独特的条约法制度对于国际条约法无论在理论还是在实践上都将产生不可低估的作用和影响。
一、欧盟的缔约能力问题
欧洲联盟是一个区域性的国际组织，作为一个国际法主体，具有独立享有权利并承担义务的国际法律人格，自然也就享有对外交往和缔结条约的能力。和其他的国际组织一样，欧洲联盟的缔约能力也是建立该组织的基础条约所赋予的。《欧洲共同体条约》第210条（《原子能共同体条约》第184条、《煤钢共同体条约》第6条第1款）规定“共同体具有法律人格”。这种法律人格自然包括国内法和国际法方面的双重含义，但由于基础条约中对于其国内法律人格有专条规定，因此本条所指的主要是国际法意义上的法律人格。这一点在《欧洲煤钢共同体条约》第6(2)条中有明确规定“在国际关系中，共同体为行使其职能和实现其目标，享有法律能力。”同时作为欧盟宪法的马约G条第84款也确认“共同体可以与一个或多个国家或国际组织缔结协定，建立涉及相互权利与义务、共同行动及特别程序的盟约。”可见，依据基础条约的规定，欧盟具有为实现其目标而必备的缔约能力。
根据欧盟的法律和实践，欧盟除了在商业政策、核供给等特定事项上具有明示或默示的专属缔约能力外，[1](P30-31)还在其他一些问题上与其成员国都享有同第三国缔结条约的权力。这种情况常常发生在：第一，有关的国际条约所辖事项部分属于共同体的管辖范围，部分属于其成员国的管辖范围；第二，某种事项虽为共同体专属权限，但共同体尚未行使；第三，成员国的参加是由于修改成员国缔结的其他条约所要求的，但成员国的参加不能构成对共同体对外权力的侵蚀。根据马约的规定，欧洲共同体在下列事项上同成员国共同享有缔约之权：职业培训、文化、公共卫生、泛欧网络、研究和开发、环境政策和发展政策等。在这些事项上，欧共体和其成员国在各自的权限范围内，都有权同第三国或国际组织进行合作，缔结条约或协定。这样就可能产生欧洲联盟与其成员国共同作为缔约方同第三国或国际组织缔结条约的情形，在此情形下缔结的条约被称为“混合协定”(mixed agreements)。[2](P154)这种情况在其他的国际组织中几乎没有可能发生，为欧洲联盟所独有。
混合协定产生的原因，主要在于欧盟或其成员国都不具备单独执行条约或协定的全部能力。这是由于成员国向欧盟让渡了一部分主权权利，同时又在许多或某些事项为自己保有主权权利。因此，只有欧盟和其成员国共同缔结国际条约或协定才能保证该条约或协定得到全面的和有效的执行。
二、欧盟条约的法律效力问题
（一）欧盟基础条约的直接适用性和优先地位问题
欧盟基础条约是指建立欧洲联盟这一区域性国际组织的一系列基本文件；这些基本文件的直接适用性是指由于欧盟各成员国自愿接受其拘束的事实，而对各成员国所具有的直接适用的法律效力，也就是说，各成员国把基础条约看作其本国国内法的一部分，允许个人在成员国法院直接援引基础条约的条款来维护自己的合法权益，从而为个人直接创设权利和义务的情形。
按照国际惯例，主权国家签订的国际条约一般不能直接适用于缔约国公民，除特定情况外，国际条约本身不能直接为个人设定权利和义务。依此惯例，欧盟基础条约原则上不应具有在成员国直接适用的特性。但欧盟基础条约在事实上确有适用于各成员国的直接效力。这种直接适用性，在欧盟条约中没有作出明确的具体规定，因为它涉及各成员国的主权，是一个极为敏感的问题，所以欧盟条约的创建者们有意避开了这一问题。虽然这一概念在欧盟基础条约中找不到，但它却是欧洲法院在司法判例中所阐明和发展起来的。1963年，欧洲法院在第26/62号案即“凡根路斯”(Van Gend en Loos)案中首次阐明了欧洲共同体法的直接适用性原则。法院“在判决中明确指出：不仅成员国，而且其国民，都可以成为欧洲共同体法的主体；欧洲共同体法律秩序直接赋予诉讼当事人以对其所属国家提出主张的个人权利；而且成员国国内法院的任务是为了维护这些权利或利益而适用欧洲共同体法。”[1](P66)并提出，凡具备下列条件的条约条款在成员国法院便产生直接的法律效力：第一，赋予成员国义务的条约之规定必须清楚明确，毫不含糊；第二，条款必须是无条件的；第三，它的实施必须不依赖于成员国或共同体机构进一步的行为。当然，在该案的判决中，共同体法院仅仅要求成员国承担不作为的义务。虽然该案涉及的是《欧洲共同体条约》的条款，但法院在以后的实践中通过判例将能够在成员国直接适用的欧盟基础条约条款的范围进一步扩大，逐渐完善了直接效力的概念。在“科斯塔”案中，欧洲法院则进一步要求成员国承担积极义务，确立了欧盟基础条约优先于成员国国内法的原则。[3](P70-74)目前，欧盟基础条约在成员国发生直接效力的原则不仅适用于公民或法人与成员国国家机构之间的纵向关系，还适用于公民或法人互相之间的横向关系。欧盟诸基础条约的条款，除极少数关于国家援助的条款外，均可在其成员国法院直接适用，这已是一种趋势。不仅如此，在基础条约和欧盟所缔结的国际协定的关系上，基础条约处于优先的地位，这主要是因为欧盟所缔结的国际协定拘束欧盟的根据是作为基础法的欧盟条约。因此，当欧盟缔结的国际协定与基础条约不符或对立时，只有在修改基础条约并使之与协定相符的情况下，该协定对共同体和全体成员国才具有法律效力。
（二）欧盟所订国际条约的直接效力问题
根据欧盟基础条约的规定，欧盟有权与第三方签订国际条约或协定，然而，所签订的国际条约在欧盟法律体系内居于什么地位，是否具有直接的效力等在欧盟基础条约中也没有明确的规定。然而，《欧洲共同体条约》第228条规定，当共同体法院判定共同体机构或成员国所签国际条约不符合基础条约时，只有依法对共同体基础条约作出修改后，此类条约才能生效。可见，共同体签订的条约在一定程度上依赖于基础条约，即只有在符合基础条约或基础条约许可的情况下，共同体缔结的条约才有法律效力，由此可以说欧盟基础条约高于欧盟所签订的国际条约。
而关于欧盟所签条约与欧盟法的关系，共同体法院在1973年就共同体与希腊（当时未加入欧共体）间联系协定案的判决已作了明确的回答：该协定构成共同体法的一个有机组成部分，这一原则适用于共同体对外签订的所有条约，即欧盟所签订的国际条约是欧盟法的一部分。（注：国际条约签订后常发表于欧盟公报，并附有理事会关于签订该协定的法规或决定，欧盟以这种形式将它所缔结的国际条约纳入欧盟法律体系，自动成为欧盟法的有机组成部分，从而在欧盟范围内加以实施。）这样欧盟签订的条约就可以在成员国直接适用，直接为联盟的公民和法人设定权利和义务。
按照国际习惯法，国际组织签订的国际条约并不必须对其成员国具有法律效力，然而欧盟的基础条约却规定，共同体签订的条约“对共同体机构和成员具有拘束力”（《欧洲经济共同体条约》第228条第2款）。据此，欧盟所签订的国际条约不仅对欧盟本身具有法律效力，而且对其成员国也具有法律效力。这就使得欧盟成员国既要对负责实施条约的欧盟负有义务，又要对有关的第三国负有义务，即欧盟成员国在国际上承担了双重义务，这种情况又为欧盟所特有。从逻辑上讲，既然国际协定是欧盟法的一部分，那么欧盟成员国就应该像执行欧盟法一样执行它所缔结的国际协定，否则，就应承担违法或违约责任。
（三）混合协定的法律效力
由于欧盟与其成员国共同作为缔约方和非欧盟成员国的国家或国际组织所缔结的混合协定的内容，有一部分属于欧盟的管辖范围，而另一部分则属于欧盟成员国的权限，因而该协定必须由欧盟和各有关成员国按其内部法律程序予以批准方可具有法律效力。
在混合协定的谈判中，常常涉及欧盟要对欧盟和成员国各自权限作出明确声明。过去，在混合协定中一般都没有两者权限划分的条款，而权限分配不明确常给第三国带来不确定感。因此，目前欧盟则通常在协定中作一声明，就协定所辖事项明确欧盟和成员国各自的权限范围。在这种情况下，由于欧盟依法签订的协定“对共同体和成员国具有拘束力”，成员国对混合协定中属于欧盟管辖范围内的事项也要承担义务。然而欧盟对于混合协定中属于成员国权限范围内的事项是否承担义务，欧盟基础条约中却没有明确规定，实践中情况也相当复杂。但笔者认为，无论欧盟和其成员国之间的权限如何划分，作为混合协定缔约一方的欧盟和其成员国都必须对缔约他方承担义务。
根据《欧洲共同体条约》第228条规定，一项条约一旦缔结，即约束成员国，也约束共同体，混合协定也不例外。因此，混合协定一旦缔结、生效，就成为欧盟一项立法，为欧盟法不可分割的一部分，协定对于欧盟及其成员国都具有直接适用的法律效力。
三、欧盟条约的法律监督机制——司法监督制度
依据欧盟条约的规定，欧盟建立了一套较为严密的条约的监督机制——司法监督制度，以法律手段确保欧盟条约在欧盟各机构和各成员国国内的执行，其强制性为其他国际组织所不具备。
《欧洲联盟条约》通过对《欧洲共同体条约》和《欧洲煤钢共同体条约》《欧洲原子能条约》的修改，规定了司法救济和司法审查制度，以协议程序、诉讼程序、初步裁决等方式来保证欧盟条约的遵守和履行。
（一）通过协议程序监督执行
根据《欧洲共同体条约》第228条第1款之规定，欧共体的机构和成员国可就拟议中的协定是否符合共同体条约的问题请求共同体法院发表意见。如果法院提出否定意见，该协定便不能生效。而为了使其对共同体机构和全体成员国发生法律效力，就必须经过第236条规定的程序改正或修改欧共体条约。可见，共同体法院的意见与联合国国际法院所发表的咨询意见不同，对于共同体机构和其成员国具有法律拘束力，即为义务性意见。[1](P56-57)
（二）通过诉讼程序监督执行
1.对成员国违约而提起的诉讼
欧共体条约第169条规定“如果委员会认为一成员国对于按照本条约应承担的义务中的一项未加履行，欧洲委员会在通知该国使其能够陈述自己的看法后，应就此发表叙明理由的意见。如有关国家未在委员会规定的期限内遵从这一意见，委员会得投诉法院。”条约第170条规定，如果一成员国认为另一成员国违反了条约义务，该国可以向欧洲法院起诉。但在起诉前，必须先将此事提交委员会，在有关国家提出理由和申辩后，委员会得提出意见。如果委员会在三个月内未提出意见，成员国便可向法院起诉。这样，委员会或成员国都可以对成员国违反共同体法的行为提起诉讼。（注：成员国违反条约义务可能有几种情况：第一，直接违反条约规定的义务；第二，违反根据条约制定的共同体法规；第三，违反共同体明示或默示授权同第三国缔结的条约中的规定。）根据条约第171条的规定，如果法院认定一成员国确实违反了条约义务，该国就应当采取必要的措施遵守和执行法院的判决。对于拒不执行法院判决者，马约规定应对其采取财政惩罚等制裁措施。应指出，如果由于成员国没有履行条约义务而给本国的个人造成损失，个人也可以对成员国提起诉讼。因此，这类诉讼具有强制监督的性质，只有这样才能确保成员国履行其所承担的条约义务。
2.对欧共体机构的违约诉讼
根据欧共体条约的有关规定，可以对共同体机构的违约行为提出四类诉讼，即无效、拒绝行为、非法和损害赔偿。
条约173条规定，欧洲法院有权对一成员国、理事会或委员会、自然人或法人关于共同体各机构违反条约规定的行为或有关法令提出的诉讼进行司法审查，如果诉讼成立，法院可作出有关法令无效的判决。
条约第175条规定，如果欧洲议会、理事会或委员会违反条约义务未能采取措施通过法令，成员国和共同体的其他机构，包括在一定条件下的自然人或法人可以向欧洲法院起诉，因不作为被法院宣告违反条约的机构必须采取为执行法院判决所应采取的措施。
条约第184条规定，尽管根据条约第173条提出无效诉讼的期限已终止，任何当事方可以对共同体机构制定的法规，根据第173(1)条规定的办法，向欧洲法院提出该法规因缺少权限、违反基本程序、违反共同体条约或有关实施该条约的法规或滥用权力而不能适用的请求。因此，非法诉讼是对共同体机构所颁布的法规的一种间接质疑。另外，条约第215条对共同体各机构或其雇员在执行任务时所造成的损害予以赔偿作了规定。
（三）通过“初步裁决”程序监督执行
条约第177条规定了成员国国内法院在审理案件的过程中，可以请求欧洲法院就涉及欧共体条约的解释等共同体法的问题作出初步裁决的中间程序。该程序虽不是终审裁决，但对成员国来说却具有法律拘束力。因此，初步裁决是欧洲法院和成员国法院相互合作的一种方式，同时也是共同体用来检验成员国国内法是否符合共同体法包括共同体条约，确保其在成员国国内法院直接适用的一种法律监督手段。
可见，欧盟通过协议程序、诉讼程序和初步裁决程序对欧盟机构、各成员国的行为是否符合欧盟条约的规定进行司法审查，对其违约行为宣告无效或非法并采取一定的制裁措施，这一监督机制对于欧盟机构和各成员国真实履行条约义务，维护欧盟法律秩序是必不可少的有效手段。
四、结论与思考
欧盟基础条约关于欧盟可与第三国和其他国际组织缔结双边或多边条约的法律规定，以及欧盟的缔约实践，对国际条约在种类、条款、效力和履行等诸方面都产生了深刻的影响。
第一，欧盟作为缔约主体，在特定事项或领域内独享缔结条约的能力，这种具有排他性的缔约能力，是对源自国家主权的成员国的缔约权能力的特殊限制。而混合协定的出现，则是欧盟在一体化进程中，与其成员国在权力分配问题上所产生的一种特殊现象。这样，欧盟和其成员国一起作为缔约方与第三国或其他国际组织所缔结的混合协定就成为条约的一种新的类型。
第二，欧盟的混合协定在违约责任方面带来了新的问题。根据欧盟基础条约的规定，成员国对混合协定中关于欧盟管辖范围的义务也应承担责任，但在相反情况下，欧盟对于混合协定中属于成员国权限的义务是否承担义务，基础条约却没有明文规定，以致在责任方面具有某种不确定性，不利于协定的履行。因此，在混合协定中增加新的条款，列出明确的“权利与义务清单”实为解决问题的办法，这样在发生违约争端时，便可依此追究有关方面的责任。同时，由于混合协定为欧盟和成员国共同缔结，其生效除欧盟外还需要各成员国的签署和批准，这就使成员国在事实上拥有否决权，可能会对欧盟的缔约权有所限制。因此，对欧盟来说，限制其使用方为妥当。
第三，欧盟条约的直接效力和优先地位对条约的国内法律效力产生影响。欧盟是一个拥有立法权的特殊区域性国际组织，它所缔结的国际条约，为欧盟法的一部分，直接适用于各成员国，因而不需要成员国再采取立法措施，就可以在成员国和其国民之间、其国民相互之间的法律关系中产生直接效力，而不论成员国的国内法采取“一元论”的做法或是采取“二元论”的态度。而且，包括欧盟条约在内的欧盟法律在适用上也优先于各成员国的国内法。事实上，对于欧盟来说，欧盟条约的直接适用性和所处的优先地位，是保证欧盟有效运转和进一步走向统一的两个重要的法律措施和法律基础。
第四，欧盟条约的监督机制较为严格，司法监督为其特色。在这一机制中，欧盟法院起到了至关重要的作用。它在对欧盟条约的解释和适用过程中，通过发表初步裁决、受理诉讼等方式，行使对国际条约义务履行情况的司法审查和司法救济之权，从而保证了国际条约在欧盟机构和各成员国国内的实施。欧盟法院在强制实施条约方面虽不能和国内法院相提并论，但与其他国际司法机构或仲裁机构相比，却具有强制性管辖的权力，这毕竟在一定程度上突破了一般国际法在这方面的分散性和软弱性。
总而言之，由于欧盟是一个具有某种超国家性质的国际组织，它与传统意义上的国际组织不同，在对外缔约和对内履约等方面都有较大的独立权限。因此，欧盟条约法律制度中所存在的缔约能力问题，国际条约的直接效力和优先地位问题以及欧盟条约的司法监督制度等都是该组织所具有的超国家因素在条约法制度上的反映。这些制度无疑会对现代条约法律制度包括条约种类、条约效力、条约履行和违约责任等方面都产生了，并将继续产生影响，这是对条约法的一种新的发展。从本质上说，欧盟条约法律制度是对传统意义上的国家主权的限制，同时也是欧盟有效运转和进一步发展所必需的。应当指出，欧盟上述独特的条约法律制度来自于欧盟基础条约的授权，是该国际组织对国家主权权力施加限制和成员国在一定程序上力图保有主权权力之间平衡的结果。随着欧盟一体化进程的发展，欧盟在这方面的权限也将越来越大，因而，如无意外情况出现，在欧盟内部对国家主权的进一步限制则是必然的趋势。
收稿日期：2001-03-17