论职业教育治理主体的资源依赖与保障机制_治理理论论文

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      中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2016)04-0041-06

      DOI:10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2016.04.007

      在企业治理中，“利益相关者是指与企业有一定关系、并在企业中进行一定专用性投资的单位或个人”[1](P15)。显然，在职业教育治理中，利益相关者不仅要与职业教育有关系，而且要对职业教育进行一定专用性投资，换句话说，利益相关者应拥有职业教育发展所需要的专用性资源。因此，只有看清楚职业教育治理主体之间的资源依赖关系，才能准确把握职业教育治理的核心要义。一般认为，职业教育治理的主体包括政府、学校、企业、行业、学生和其他社会组织等。但在治理过程中，政府、学校、企业是最为关键的主体。“如果讲职业教育和其他教育的区别，最大的一点就是产教融合、校企合作”[2]。产教融合也好、校企合作也罢都需要依靠企业。但行业的指导实际上也十分重要，并将成为现代职业教育体系建设的重要内容。但是到目前为止，作为企业利益代表以及沟通企业和政府的中介组织，我国行业协会的成熟度还远远滞后于经济转型和市场发展。基于此点考虑，本文从资源依赖理论的视角仅就政府、企业和学校这三个关键主体之间的资源依赖关系及保障机制进行分析。

      一、资源依赖理论的基本假设及应用

      资源依赖理论的代表人物菲佛(Pfeffer.J)和萨兰基克(Salancik GR)在《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》一书中，提出了资源依赖理论的四重假设：(1)组织最重要的是关心生存；(2)为了生存，组织需要资源，而组织自己通常不能拥有全部资源；(3)结果是组织必须与它所依赖的环境中的因素互动，而这些因素通常包含其他组织；(4)组织生存建立在一个控制它与其他组织关系的能力基础之上[3]。

      一个组织就是一个系统，组织不是孤立存在的，它总是处于相互作用的网络系统之中，“组织生存的关键是获取和维持资源的能力。如果组织对其运行所需要的元素有完全的控制权，问题将会变得非常简单。尽管如此，没有一个组织可以实现对资源的完全控制”[4](P2)。从这个意义上讲，资源依赖理论具有普遍的解释力。组织总是依赖另一组织而存在，这是资源依赖理论的基本出发点，然而，一个组织依赖于其他组织的程度是不同的，有松散型依赖，也有紧密型依赖，亦有决定型的依赖。是什么因素决定了组织间的依赖程度呢？菲佛和萨兰基克认为，影响组织间依赖程度的决定性因素是资源的稀缺性和重要性，他们决定了组织依赖性的本质和范围。如果组织内部存在替代性资源并有可靠的来源，那么组织的依赖程度就低，如果一个组织非常需要某一资源，而该资源在这个组织中又非常稀缺，并且不可能寻找到替代性资源，那么这个组织就会高度依赖拥有这种资源的其他组织。

      资源依赖理论的假设和基本观点可以解释职业教育治理主体间的关系。职业教育治理的多元主体就是多个组织，职业教育治理主体间的关系就是组织间关系。在政府大包大揽的时代，职业院校过度依赖政府，而政府又无法为职业院校提供某些稀缺资源，同时，政府的角色意识过强以及学校的自我封闭意识，排斥了或者至少未能充分利用作为市场主体的企业。企业的缺位或未能有效参与，是职业教育治理低效的重要原因。校企合作、产教融合是解决职业教育与产业对接，与市场契合的根本出路，原因是因为只有在企业里，政府和职业院校才能找到维持职业教育生存和发展所需的稀缺资源。从另一方面说，企业的生存和发展也离不开对政府和职业院校的资源依赖，在知识经济和智能技术时代尤为如此。

      传统的职业教育管理失效，源于市场经济背景下的“政府失灵”以及“市场缺位”。要克服“政府失灵”与“市场缺位”，在职业教育治理中需实现作用于学校的“看不见的手”(市场)和“看得见的手”(政府)之间的“握手”，即组织间的协调，形成新型的组织间关系。这种新型组织间关系的产生显然不是某种外力强制控制和推动的结果，而正是在相关机制的支持下实现组织间的资源共享和优势互补。政府、学校和企业就是通过彼此间资源的相互依赖、相互流通和相互补充而联结在一起，并成为一种重要的组织间网络形式，只有在这种情况下，职业教育治理主体之间真正的利益关系才得以确立。

      二、职业教育治理主体的资源优势分析

      (一)政府的资源优势

      职业教育是部分资源可由市场配置而部分资源由政府配置的公益服务。政府是社会生产和生活的领导者与组织者，是依法执行国家意志、处理公共事务的主体，在某种程度上，“政府主导”理当是职业教育治理的基本原则之一。只不过，这里的“主导”应该理解为引导、协调式的主导而不是“包打天下”的控制式主导，因为“政府是提供公共产品的，不是去做私人用品的”[5]。政府的主导一定是在自己的权限范围内的主导，是一种有限的主导。政府因拥有公共财政、公共资源和公共权力等利他性专用资源，而成为职业教育治理的利益主体之一。政府拥有公共财政，主要是公共性投资和消费需求等，能为社会提供公共产品和服务，而职业教育作为国家的民生事业，需要政府的持续财政支持。政府拥有公共资源，主要是法律和政策资源，通过制定和执行法律、政策、发展战略以及发展规划等，为公共事务的运行提供法律、政策保障和宏观指导，为提高企业参与职业教育治理的积极性和主动性，提供优惠的产业政策、创新支持政策和金融政策支持以及法律保障，并积极创设有利于校企合作、产教融合和社会力量参与职业教育办学的良好制度环境。政府拥有公共权力，即管理公共事务的权力，是有效推进职业教育治理的核心力量，是其他任何组织和机构无法替代的政治资源和优势，在职业教育治理中，对公共教育资源进行科学配置和整合，是政府行使其公共权力的重要表征。政府通过发展依法行政能力、资源整合能力、关系协调能力和危机处理能力来实现公共财政、公共资源和公共权力的有效利用。

      (二)企业的资源优势

      企业因为要创造利润而必须拥有自身独特的资源优势，“利润，而且只有利润，能够为明天的工作提供资本，既为更多的工作，又为更好的工作提供资本”[6](P73-74)。而企业也因为拥有和控制某些稀缺性、不可替代性和不可模仿性的资源能持续地创造利润。关于企业资源的研究已成为企业理论研究的一个分支，从不同的视角可以把企业资源分为不同的类别，比如，流量资源和存量资源，有形资源和无形资源，物力资源和人力资源等等，还可以做更细致的划分，比如，财务资源、技术资源、工具资源、人力资源、商誉资源等等。企业的人力资源，是企业的核心竞争力之本，人力资源尤其是高技能人才、工程技术人员、高级管理人员等所承载的智力、知识、技术和教育等，呈边际收益递增的资源，是企业实现持续竞争的源泉，也是企业参与职业教育治理过程中最有活力的资源类型。企业通过与学校分享人力资源，推进协同创新而促进人才培养质量与技术创新、技术改造的同步提高。物力资源、财务资源等等，作为企业参与职业教育治理的重要保障可统称为财物资源，通过这些资源为职业院校提供见习、实习和就业的平台，也可以直接为兴办职业教育注入资金支持和提供装备支援等。企业文化是企业发展的活的灵魂，企业文化不仅是企业员工的精神动力，也是职业院校学生职业认同教育、职业道德教育和职业精神教育中不可替代的文化资源。

      (三)学校的资源优势

      校企合作的单头热现象，表明了职业院校在优势资源建设上的滞后和不足。“许多企业在这种合作中不愿过大投入，其中很大比例仅是浅层次的校企合作，职业院校积极寻求开展校企合作，而企业对于校企合作缺乏积极性，造成校企合作无法持续、深入发展”[7]，这似乎成为一种悖论。一方面，如果学校不具备优势资源就难以与企业开展合作；另一方面，如果学校不与企业合作就难以拥有优势资源。相应地，企业的发展也存在这一悖论，只是其现实感不如学校那么强烈而已。要克服这种校企合作中的二律背反，迫切需要有效的职业教育治理。职业院校培养的人才作为人力资源进入市场为企业服务，当学校培养的人能熟练掌握本专业的知识和技能，具有良好的道德素养和职业使命感时，才能成为学校的资源优势。学校应具备明显的科技资源优势，职业院校尤其是高等职业院校在科技服务、工艺改良和产品研发上所形成的科技资源优势，是校企合作的重要契合点；企业所需要的新技术、新材料、新设备、新工艺的研发应用，应能从职业院校中得到积极的支持；学校主动参与企业技术改造和创新，积极推动科技成果的转化，可为技术型中小微企业提供科技服务和智力资源，而这一点恰恰是我国职业院校的软肋。职业院校的文化建设对于人才培养至关重要，高水平师资和技术技能积累创新的氛围，就是最重要的学校文化元素，也是吸引企业把人才培养和培训基地建在学校的隐性力量所在。

      总之，认识到各自的资源优势及其特点，有利于建立起优势资源互补的职业教育治理体系，使政府、学校和企业等治理主体通过网络式的资源互动，实现技术、知识、资金和人才的自由流动，使得各主体能在合适的时间内获取其他主体的优势资源，从而实现交易成本的节约和创新风险的降低。

      三、职业教育治理主体的资源依赖关系

      政府、学校和企业等职业教育治理的不同主体拥有各自的资源优势，这种资源依赖关系使得他们形成共生共荣的组织间关系，成为一个休戚与共的利益和命运共同体。所谓的组织间关系，是指“出现在两个或多个组织之间的相对持久的资源交易、资源流动和资源联结”[8]。从资源依赖的视角看，职业教育合作共治的本质，是一种资源交易活动，是政府、学校、企业间相互转让或分享各自的优势资源以期获得所缺的关键资源的过程(见图1)。治理的目的就是要实现节约交易成本、资源的优势互补和价值共享等“共赢”目标。事实上，每个利益主体是否能够实现利益最大化，不仅在于自身所拥有的资本，更在于他们优势资源转让和交易的程度，以及能否形成稳固的关系资本。因此，职业教育治理主要就是作为彼此相对独立的组织——政府、学校和企业(还有作为政府与企业中介的行业)之间，开展的相对持久的资源交易、资源流动、资源联结和资源创造的过程。

      

      图1 职业教育治理主体间的资源依赖关系及保障机制

      (一)资源的交易、流动与联结

      政府、学校和企业都各自拥有彼此需要的优势资源，可是在自上而下的职业教育管理中，各自的优势资源却无法有效地完成交易、流动和联结。传统意义上“政府大包大揽式”职业教育供给服务模式，使得职业院校过度依赖政府，希望政府能提供所有的维持生存的必要资源，而政府实际上又无法做到，其结果导致技术技能型人才的供求长期处于结构性矛盾之中。显然，只有从封闭的职业教育管理体系向开放的职业教育治理体系转变，职业教育才能走向发展的康庄大道。“相互依赖是组织所具有的开放性系统性质的产物，事实上组织未来获得维持生存的必要的资源，就必须与环境中的其他因素进行交易”[4](P47)。职业教育向市场开放是职业教育治理的必由之路，企业作为市场的主体所拥有的优势资源，恰恰是职业教育发展需要而又稀缺的。

      政府、学校和企业之间的优势资源必须自由地流动起来，完成交易和联结，才能让职业教育充满生机活力。需要指出的是，资源交易、联结和流动的过程在政府、学校和企业之间是合作的过程，但在学校群和企业群中，这种交易、联结和流动又存在着激烈的市场竞争关系。在市场经济的环境下，政府肯定要保证最稀缺的资源流向最有效或最需要的部门，比如，从资金和政策上会优先扶持那些职业教育特色鲜明、教育教学水平高、专业设置符合国家战略需求的职业院校或者基础薄弱但地位十分突出的职业院校；政府向企业购买职业教育服务也会考虑到质量和成本的双重标准；学校会优先选择规模较大、效益较好、行业内领先的企业进行合作，而企业肯定不屑于与人才培养质量低、师资队伍弱、技术创新水平不高的职业院校进行资源交易和联结。归根结底，在市场导向的职业教育治理中，只有那些拥有资源优势的地方政府、学校和企业，才可能顺利完成资源的交易、流动和联结，并形成一种共生共荣、休戚与共的伙伴关系。但职业教育治理不能只以市场为导向，不能只考虑到效率，还需要有公平和正义精神，要对那些暂时没有资源优势但又有潜力的组织予以照顾，帮助他们创造优势资源。

      (二)优势资源的创造

      优势资源的创造既是政府、企业和学校之间资源交易、流动和联结的结果，也是基础。进入职业教育治理体系中的各利益相关者，一般是拥有一定资源优势的组织，他们也通过组织间的资源交易、流动和联结，进一步强化自己的资源优势，亦即，强强联合能创造出更强的组织。从遵从市场规律来看，并无不妥，没有资源优势的组织就会因为难以完成与其他组织之间高效的资源交换而无法生存。但对于职业教育治理来说，不能完全遵循市场规律，还应考虑到那些暂时没有资源优势的主体的利益，要考虑到强弱之间的联合，让先发展的带动后发展的，治理最终就是要实现各参与主体的共同发展。对于那些暂时缺乏基本资源优势的组织而言，必须通过深化内部改革，在拥有优势资源的组织帮助下，通过自身的努力在资源的交换过程中，积极创造优势资源，促使自己进入职业教育治理的良性循环中去。

      优势资源的创造是为了组织更好地生存，与其说组织是一个具体的社会实体，不如说组织是通过整合足够的支持条件来继续生产的过程……组织最关键的活动是通过建立足够大的联盟来确保生存[4](P26-27)。职业教育治理主体要创造出更多的优势资源，就必须建立足够大的联盟，并通过联盟的集体行动来实现联盟成员各自的现实利益，从而实现共同发展。我国的职业教育集团化办学就是以建立组织间联盟的形式来确保各组织更好地生存，实现职业教育事业的可持续发展。在职业教育集团化办学中，充分发挥政府推动和市场引导作用，整合学校、企业、行业和其他社会组织等各方面力量，探索形式多样的合作机制，在充分利用各主体的资源优势过程中，全面增强他们的资源优势。

      四、职业教育治理主体间资源依赖关系的保障机制

      “随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的”[9]。在职业教育治理主体中，政府和企业很容易因为拥有优势资源和稀缺资源而导致角色意识过强，学校则因为优势资源的不足而处于弱势地位。而在政府与企业的关系上，“在一个可以预见的将来，政府等公权力组织相对于所有经济组织，仍将保持明显的强势地位”[10]。因此，职业教育治理中的主体平等地位并不是一种实然状态，而需要切实的努力来保障。“由于组织对自己所需的资源并没有控制力，资源需求就会成为问题和具有不确定性。控制资源的组织有时是不可依赖的，尤其是在某些资源稀缺时。组织为了获取资源而与其他组织进行交易，资源控制权使得其他组织具有对组织的控制权”[4](P286)。为了避免因为优势资源控制权而产生的组织控制权，有必要从利益、法律和道德等三个方面建立合适的保障机制，使得各组织所拥有的资源能在组织间有序、合理地交易、流动和联结，从而实现职业教育主体之间的真正平等(见图1)。

      (一)动力机制

      苏格兰著名细胞生物学家Griffin AS从进化生物学的角度来解释利他性合作，认为“竞争”是指不创造有利于他者生存的资源，自己却争夺周围的生存资源；“合作”则是互相付出成本为他者创造生存资源的过程[11]。职业教育治理是政府、学校和企业等各利益相关者的合作行为，是他们通过为其他利益相关者创造生存资源的利他行为，在利他的过程中获得自我利益的满足。互利互惠是职业教育治理主体之间发生合作关系的基本动力，即政府、学校和企业可以在信息充分共享和重复博弈的基础上“以现期预付成本换取未来的互惠”[12]。现实中，作为独立的利益主体，都有追求现实利益最大化的倾向，比如，政府追求经济增长和社会稳定，学校追求就业率和科技创新，企业则追求经济效益和市场活力。而且这些利益追求不可避免地存在冲突和矛盾，至少从近期看，治理的过程并不是整合各自利益的过程，不是为了实现各利益主体近期利益的最大化。

      从付出和收益两个角度看，“合作”是自己支付近期优势资源而获得远期更大利益的延期互惠行为，职业教育治理主体的协同合作，就是相互支付近期成本而期望获得远期更大利益的“延迟互惠行为”。治理的共赢是长远利益，不是眼前利益，但每一个治理主体却必须支付近期成本，因此，没有长远眼光就不可能产生有效的职业教育治理。对于参与治理的利益主体来说，其根本目的是为了通过治理使自身收益最大化。但是，都想同时追求自己利益的最大化，就不可能实现合作共治，因为不同主体利益最大化的情形一般不可能同时发生，而职业教育作为一种专门开发人力资源的实践活动，本身就是一种延时收益的行为。因此，政府和企业都需要用长远眼光来看待自己的利益实现。治理主体间关系的形成，就意味着一个新的利益分配格局的形成。治理体系中各方能否实现合作收益和风险的合理分配，是职业教育治理成败的关键因素，亦是职业教育治理各主体亟待建设的动力机制。

      (二)约束机制

      如果在职业教育治理过程中过分强调自愿合作和院校自治，而忽视硬性的法律、政策等制度规定和强制性监督机制，难免会导致多元利益主体间责任边界不明，出现避重就轻、相互推诿，逃避责任，从而破坏共识而使治理失效。因此，加强约束机制建设是职业教育各利益相关者实现优势资源交易、流动、联结和创造的重要保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称决定)提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”要保障职业教育的善治就必须依靠良法。良好的法律和政策是国家制度建设的重要内容，而“国家制度能力是衡量国家治理能力高低的最终尺度”[13]。可以说，职业教育制度能力就是衡量职业教育治理能力高低的最终尺度。政府在职业教育制度建设方面负有主要责任，是制度建设的主导者，学校、企业等利益相关者也要积极参与职业教育制度建设中来，并和政府一样在制度的规约下开展治理行动。

      目前，我国新出台的各种职业教育政策已不少，但《职业教育法》于1996年颁布至今，已经明显不适应现代职业教育的发展，比如，职业教育的法律地位还比较模糊，职业教育的治理体制不顺畅，企业的职业教育责任也不明确等等，目前我国正在加紧修订《职业教育法》，表明了职业教育制度建设的决心。这里需要特别指出的是，企业(还有主要代表企业利益并为企业服务的行业协会)参与作为职业教育治理的关键一环，应在《职业教育法》和有关企业的专门法律中进行明确规定。《决定》中提出了要“加强企业社会责任立法”，所谓的企业社会责任是指“企业在谋求自己经济利益时，与政府合作，对于企业行为的利益相关者承担法律和道德责任，以增进社会公益，保障全球经济和社会的可持续发展”[14]。职业教育是与企业自身发展密切相关的社会事业，企业只有在法律的规约下主动承担这一责任，政府、学校和企业之间的重复博弈、资源交换和伙伴关系才有了可靠的保障。

      (三)信任机制

      动力机制实际上是解决利益驱动的问题，约束机制解决的是法律政策问题，然而，“市场国家的成功，不仅仅是经济利益驱动的结果，还是人们将良好道德氛围内化成合作倾向的结果”[12]。在合作共治的职业教育生态网中，由于各方利益满足都存在不同的延时期，所以光靠利益驱动和法律约束，实际上很难维持最优的治理效果，此时，不得不依靠良好的道德氛围，而其中最重要的就是信任。从社会学和经济学的角度看，“信任是社会发展的基础。……信任是所有交易的前提，没有信任就难以发生交易”[15]。因此，建立起政府、学校和企业之间的互信机制十分必要。

      法律、政策只能从宏观层面规定政府、学校和企业各自的权利和责任，一旦到具体的治理实践中，依法而订的契约就成为相互信任的基本条件和现实基础。为了防止合作过程中可能出现的机会主义行为，“合作双方就要签订契约”[16]。实质上也就是为保证合作的每一方都能拥有自己的权利，而按照法律和政策的规定履行自身的责任和义务。除了契约这一现实基础，信用作为道德基础是信任机制重要的一部分。人无信不立，任何组织无信也不可能立。在职业教育治理过程中，政府的公信力是政府参与治理的重要前提。公信力也就是影响力和号召力，它代表了政府资源运行过程中的合法性、权威性和民主性，也反映了学校和企业对政府角色的满意度和信任度。政府应在自己的行政权力边界内，不断提高自己的公信力，学校和企业同样要以诚实守信来赢得各方的认可和赞誉。最后，还有作为信任之心理基础的信心。信任一方面来自契约所能控制机会主义风险的程度，另一方面也来自对方所拥有的优势资源和信用程度，即自身利益的可实现程度；只有相互信任，政府、学校和企业才能共担合作之路上可预知或不可预知的各种风险。

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