建设服务型政府理论与实践的思考，本文主要内容关键词为：理论论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府是一个国家的统治阶级运用国家权力对国家行政事务进行组织和管理的机关。建设服务型政府则是政府属性的内在要求。用马克思的话说，公务人员是人民的“公仆”，毛泽东则精辟概括为“全心全意地为人民服务”。社会需要管理，但更需要服务。国家行政机关必须为社会提供各种服务，营造良好的投资环境，搞好诸如医疗卫生、城乡规划、环境保护、旅游娱乐以及逐步完善社会保障体系等。近几年来，我国各级政府致力优化政务环境，不断创新管理模式，为建设服务型政府进行了有益的探索。
一、经济基础与上层建筑的关系：建立服务型政府的理论基石
历史唯物主义的基本原理告诉我们：经济基础决定上层建筑，上层建筑为经济基础服务。这是建立服务型政府的理论基石。但是，我们许多人并不明白这一点，以致在建设服务型政府方面显得底气不足、干劲不足、目标不明确。非常浅显的逻辑是：企业作为生产力和生产关系相统一的经济组织，在本质上属于经济基础范畴；政府组织作为人们根据经济基础的要求（无论自觉或不自觉）并“通过人们的意识而形成的”国家权力的执行机关，在本质上属于上层建筑范畴，在经典著作和日常用语中，它通常被看成是“政治上层建筑”的重要组成部分。这就说，政府与企业之间的关系只能是服务与被服务的关系。政府与企业之间的这种服务与被服务的关系首先说明，企业是被服务的主体和对象。其次，为企业服务是政府的天职。
事实上，政府作为统治阶级实行政治统治的工具，政府的任何能力都是为了实现统治阶级的这个基本目标。为此，一方面，政府在结构和功能上必须作出必要的安排，以便服务于实现这个目标。完善政府结构功能，提高政府能力，目的在于更好地维护统治阶级的利益。另一方面，政府除了政治统治外，还有社会管理、社会服务和社会平衡职能。其中的社会服务职能就是撇开了服务于统治阶级这一层面后的另一层面：服务于整个社会或人民大众。即使是剥削阶级政府，也必须采取一系列服务于社会大众的政策、措施。如信息和商业服务，道路、水电、照明等市政服务，教育、文化、娱乐和卫生等服务，让会福利、保险救济和慈善服务，等等。当政府无力履行其社会服务职能时，政府的其他职能就失去了结构性平衡。作为政府社会服务能力下降的连带性反映，政府的社会管理和社会平衡能力就会大大下降。当这种职能下降到一定程度，政府的政治统治能力也就部分或全部丧失。可见，建设服务型政府的重要性，服务型政府贯穿于社会发展的每一环节。
二、我国加入WTO与政府职能新定位：建设服务型政府必须创新观念
我国入世面临着多方面的挑战，其中政府管理体制和行为方式面临的挑战最为直接和突出。一方面，按照WTO开放的市场体系要求，政府的管理权限受到严格限制，政府职能要更多地转向营造环境和提供公共服务上夹，强化政府的服务职能、加快政府的转型势在必行。另一方面，为了适应入世后环境的变化，很重要的一条就是强化规则意识。原有的规则是适应计划经济要求和特定的经济环境、意识形态和观念制定的。适应社会主义市场经济发展的需要，必须调整政府管理经济活动的规则，大力推进服务型政府建设步伐，树立三大理念。
1、树立服务型政府是全心全意为人民服务的政府理念。全心全意为人民服务是我们党和政府的根本宗旨。尤其是在和平建设时期，我们靠什么维系党和政府同群众的联系？党和政府的威信怎样才能巩固和不断提高？主要就是靠全心全意为人民服务这一条。为人民服务和搞经济建设是一致的。如果不坚持全心全意为人民服务，不为人民群众办事，人民群众就不会支持党和政府的事业。所谓“怨不在大，可畏惟人；载舟覆舟，所宜深慎”，讲的就是这个道理。无论实现党的最高目标，还是最低目标，都必须坚持全心全意为人民服务。改革开放的实践证明，党和政府为人民办事，人民就为党和政府作劲。我们搞改革必须坚持为人民服务的思想。如果改来改去把老百姓的地位改丢了，把工人、农民的地位改丢了，改小了，这个改革终究要垮台。可见，建设服务型政府的极端重要性。
2、树立服务型政府是提供平等服务的政府理念。政府要从主要是为国有经济服务的政府，变成为所有在今天有必要存在的各种经济成分服务的政府，为整个国民经济服务的政府。在现阶段，生产力的发展水平要求多种经济成分并存，非公有制经济也是社会主义市场经济的重要组成部分，它们同公有制经济一样，能为国民经济的增长、财政收入的积聚、人民生活质量的改善和水平提高作出贡献。既然如此，不能把它们分成好坏优劣而区别对待。政府不应是为哪一种经济成分服务的政府，对所有经济成分都应一视同仁，一样地为之服务。
3、树立服务型政府是一个提供有效服务的政府理念。要从一个干预的政府，转变成一个服务政府。这里说的干预，是指通过审批、管制等行政手段实现对微观组织的干预。这种行政干预同样是建立在政府是英明的、企业是糊涂的，政府是主体、企业是附属物的观念基础上的。因此，什么都要由政府说了算。这种习惯性的行为方式，导致了政府难以放下架子，始终居高临下，发号施令，调遣指挥企业。最后这种干预在一些地方、部门也被异化了，变成少数人谋私的手段。干预变成了干扰。实际上，政府的根本任务应该是从事制定公平竞争规则、改善经营的外部环境一类的服务。或者说，政府的干预本质上应该是一种服务。从服务的角度去干预企业，干预内容和方式才会适当，也才能真正促进经济的发展。
三、积极转变职能：建设服务型政府的主要路径
建设服务型政府，应以转变政府职能为核心，简化办事程序，提高办事效率，提供优质服务，实现管理型政府向服务型政府的转变。当前，政府在为社会提供各种服务的同时，要特别注意为企业提供优质服务。政府对企业的服务主要包括三项职能：（1）维护正常的、良好的市场秩序，如打击制假售假、偷税骗税和走私贩私等不正当行为，通过这些手段维护市场的公平性，使所有的企业在同一起跑线上，并真正实现优胜劣汰的市场机制。（2）通过宏观经济政策维持经济稳定与增长，这是政府经济职能的重要组成部分，也是WTO体系所认同的。当然，调控应借助市场化手段，而不是靠政治动员和行政命令。（3）协调和保护本土企业和行业的发展。政府应当熟悉和把握国内外相关产业和产品的生产、销售和竞争状况，在WTO允许的框架之内积极寻求对本土企业有效的扶持和保护方式。在出现贸易争端时，政府应当起到协调和支持本土企业的作用。
从珠海近几年来的实践来看，建设服务型政府，应以转变政府职能为核心，把主要职能转到公共服务、宏观调控、创造良好的经济发展环境上来，把资源配置职能交给市场，把生产经营权交给企业，给生产经营者提供宽松的发展空间，（1）加强基础设施和公共环境建设，为经济发展提供良好的物质环境。（2）严查“四乱”，树立良好的信用道德观念，创造规范、有序、开放、竞争的市场环境。（3）适应加入世贸组织的要求，增加政策的透明度，保持政策的连续性，创造统一稳定的政策环境。（4）以推进依法行政为核心，加强法制建设，完善法律体系，把改善投资环境纳入法制化轨道，切实保护投资者的合法权益，维护公正严明的法制环境。（5）加强社会治安综合治理，保持社会秩序稳定，创造安全文明的社会环境。（6）树立改善经济发展环境就是发展生产力的新观念，营造开放、文明、诚实、守信的人文环境和团结鼓劲的舆论环境。
四、“三个有利于”和“三个代表”：建设服务型政府的检验标准
建设服务型政府，是加快经济发展、优化经济发展环境、提高城市综合竞争力的客观要求；也是落实“三个代表”重要思想的具体行动，体现了广大人民群众的根本利益。“三个有利于”和“三个代表”符合人民群众的根本利益，代表了人民群众的根本要求，也是检验服务型政府服务质量的宏观标准；而服务质量和服务效率则是检验服务型政府水平的微观标准。服务质量是衡量政府服务水平的关键。行政学家文森特奥斯罗姆指出：“（公共部门向公民的）服务派送标志着这样的结果：权力与影响力的运作是以提高公民潜在的福利作为服务回报的。这种绩效结构状况的潜在结果揭示出，服务品质对于那些运用权力和影响力的人来说，正具有赋予他们在当今社会中的地位的功能。”政府公共服务的本质是要更广泛地实现公共利益，而实现的程度则需要通过公众对服务结果的态度和期望反映出来。目前世界发达国家一般从五个方面对政府绩效进行测评：（1）通过问卷和调查等方式，评价接受服务的社区或顾客的需求、期望状况，建立服务产出结果的基准线水平；（2）通过历史统计与回归分析等方法，建立服务工作的标准，如服务品质、服务人员素养、服务速度和服务价格等；（3）通过市民或顾客的抽样调查和访谈等手段，测量公众对公共服务以及公务员的满意程度；（4）通过计划的服务产出水平与实际服务产出水平之比，测量服务的具体实现情况：（5）通过分析公共产品提供过程中出现的没有预期的负面结果，评价和反馈政策制度、服务流程、服务质量和服务品质等方面存在的问题，以推进服务水平的提高。
政府办事效率是衡量服务型政府服务水平的另一个重要指标，也是WTO对政府职能转变的一项重要内容。宏观调控、社会管理和公共服务是我国政府的三大职能。但其职能在不同级政府是不同的。在市、县（区）和镇政府，其重点应放在提供社会服务，为本地区经济发展提供良好的外部环境方面，而不应该热衷干政府直接上项目、铺摊子。从这个意义上说，政府提供公共服务质量的高低，满足社会和民众需求的程度，才是今后衡量其绩效的重要标志。与此相联系，我们的各级政府及其工作人员要改变效率观念，要由传统的机械效率观，转向注重结果、注重绩效的现代效率观。公务员在提供服务时，不仅要讲成本，更要重效率。这样在行政绩效的价值选择方面，才会有一个正确的导向。
五、积极改进机关作风：建设服务型政府在珠海的实践
建设服务型政府是当前我国各地政府为改善投资环境而采取的战略性举措。现在各地政府在讲到招商引资时，都会提到服务的重要性，即所谓的招商环境要“软硬兼施”，其中“软”指的是招商环境，“硬”指的是区位、政策和交通等综合因素。但许多地方政府说得到不一定做得到。不过，珠海在建设服务型政府这方面确确实实是做得非常出色。这得益于从1999年5月开始的三年机关作风建设打造的服务型政府基础。三年的实践证明，机关作风建设对提高广大公务员的服务意识起到了积极作用，提升了珠海市的投资环境，推动了珠海的社会经济建设，直接促进了符合WTO要求的服务型政府雏形在珠海的出现。
1999年5月，珠海市开始了以“高效率办事、高质量服务，让人民群众满意”（两高一满意）为主要内容的机关作风建设。“高效率办事”，要求在依法行政、规范运作的前提下，做到贯彻快、批复快、办结快；“高质量服务”，要求突出党政机关服务全社会的职能，寓管理于服务之中，强化服务基层、服务群众、服务项目和企业的思想，做到态度好、措施好、效果好；“让人民群众满意”，要求体现在基层满意，群众满意，企业和投资者满意。通过狠抓思想建设、制度建设，强化群众监督和舆论监督，切实解决机关作风存在的突出问题，营造一个适应社会主义市场经济体制、有利于两个文明建设的软环境，促进了全市国民经济和社会的全面进步。仅在机关作风建设实施的当年，珠海市实现国内生产总值286.6亿元，比上年增长10％；而2000年则实现330亿元，比上年增长11.8％；2001年实现367亿元，比上年增长12.1％。
与此同时，开展行政审批制度改革和“万人评政府”活动，为建设服务型政府创造了良好的外部环境。原有的1264项审批、核准、备案事项减少了673项，减幅为53％；其中审批事项由原来815项减为274项，减幅达66％，2001年又减少30％，目前只剩下96项。而“万人评政府”活动则是市委市政府为提高珠海市机关效率、强化服务意识而对考核制度进行的改进和创新，考核结果与各单位的奖金和优秀公务员评比挂钩。自1999年开始，每年由测评团向社会发放1万份测评问卷，保证70％的问卷发放到企业和项目现场，让企业和市民自主地对机关部门的工作作出“满意”或“不满意”的评测。“万人评政府”的结果与年度目标任务考核相结合，对连续两年考核结果为“差”的单位一把手免职。近年来，全市处理不称职公务员100余人次。曾被考核为“差”的珠海市环保局调整班子后，奋起直追，一举获得2001年度广东省城市环境综合整治定量考核第一名。以行政审批制度改革和万人评政府活动为突破口的机关作风建设、建设服务型政府活动为珠海带来可喜变化：从第一年的热情服务、第二年的有效服务到第三年的贴心服务高效服务，增强了广大公务员的项目意识、大局意识和服务意识；加快了政府职能的转变，创新了政府管理模式。如市直机关推行政务公开，30多个部门建立办事窗口45个，推行“首问责任制”、“目标责任制”、“办事限时制”、“过错追究责任制”等，推动了政府服务的全面提速，深受投资者欢迎。2002年1-6月，全市共批准外商直接投资项目261个，合同利用外资总额8.65亿美元，同比增长51.2％。
进入2002年，珠海市建设服务型政府又有新的举措，提出今后两年，继续坚持“两高一满意”的主题，以强化窗口服务和现场服务，优化政务环境为重点，以建设服务型政府为目标，坚持政务前移，重心下移，通过服务理念、服务方式、服务机制和服务作风的创新，实现由被动服务到主动优质服务的转变，为把珠海建设成为以信息技术为龙头的高新技术产业基地，有较强吸引力的产学研基地，附加值高的产品出口创汇基地，成为有较强辐射力和吸引力、环境优美、经济繁荣、秩序优良、文明富庶的现代化区域性中心城市奠定坚实的基础。
六、与时俱进：服务型政府建设要解决新问题
我国加入WTO后新形势的变化，导致建设服务型政府面临不同的内涵和任务。与时俱进，加强服务型政府建设，提高办事效率，对于改善投资环境，促进生产力解放和发展，促进民主政治和社会公平，起着非常重要的作用。
1、牢记政府职能，建设服务型政府。政府的基本职能是为人民服务，是人民的公仆，为人民创造财富而创造环境，这是政府的本职所在。随着我国加入WTO，政府机关应当从找上门夹的被动服务转向公仆式的主动上门服务；必须使广大公务员明确，政府不是官衙门，是为人民服务的机构，公务员不是做官当人民的上级来管人民，应是人民的公仆，是为纳税人服务的；将过去从事巨细无所不管的管理运作模式转向间接管理运作，抓好大事，以提高办事质量和效率。
2、政府创造环境，建设服务型政府。政府创造环境是政府职能的根本性的转变，是从计划经济体制向市场经济体制的转变，是以自身作为经营经济的主体向为经营经济主体服务的转变，这会改变现行的一些规章制度及长期形成的习惯和作风，会涉及到各单位的领导和广大公务员的利益。因此，转变公务员作风就成为这场改革的主题，就成为政府创造环境的关键所在。良好的环境能促使本地区经济的发展，经济发展了，就能扩大税收来源，增加税收总量，就为政府创造环境提供了雄厚的物质基础，反过来又会进一步促进经济的发展，使它们建立在良性循环的基础上，可以不停止地螺旋式发展，这应是每一个政府所追求的目标。
3、调整服务机构，建设服务型政府。当前市场主体和让会公众对政府提供服务的要求越来越高，对政府公共行政的效率要求侧向于“在完成特定目的方面，最少的成本或者给定成本时较高水平的绩效是效率的尺度。”因此，向社会公众和市场主体提供综合服务是现代政府追求目标。在强化综合服务职能的同时，要使承担提供公共服务和社会保障的职能机构精简统一，设立公共服务的集决策与反馈职能于一身的公共服务和社会保障的综合机构，负责对市场主体社会公众的要求进行收集、加工并确定服务对象、服务方式和社会保障对象、条件与标准。
4、靠制度管理，建设服务型政府。依法行政，依靠制度管理，是加强服务型政府建设的根本举措。政府必须以宪法法定的身份和地位、法定的权力和程序履行职能。政府机关都必须从本机关的基本职能和具体业务出发，建立健全各项规章制度，如岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、行政程序制、限时办结制和效能考评制等，以制度来规范、约束机关及其公务员行为，以实现政府提供服务的科学化、规范化、效能化。
5、加强公务员培训，建设服务型政府。加强对公务员的培训教育，提高公务员队伍的素质，是服务型政府建设的重要途径。公务员队伍政治素质和业务水平的高低决定了政府服务水平的高低。他们的理想、信念、世界观、价值观，他们的为人民服务意识、勤政廉政意识、创新意识，他们的文化素养、科学知识、应用能力，都关系到执政和服务效能。按照江泽民同志指出的，提高公务员队伍的素质，根本的途径有两条，一条是培训教育，一条是实践锻炼。因此，加强对公务员的培训教育是十分重要的。
6、强化竞争机制，建设服务型政府。竞争意识和竞争机制是促使社会进步、提高效率的动力。政府服务水平的不断提高要靠办事政绩的竞争。公务员接受任务敢为人先，完成任务赶在人先，为官一任敢比前任强，造福一方敢与发达区域竞争，这样才能更快地改善环境面貌，更快地让人民群众富裕起来。
7、加强监督检查，建设服务型政府。当前政府工作中存在的一个严重的问题是没有对公务员形成严格的监督和管理。江泽民同志指出，建立和完善有效的监督管理制度和机制是当务之急。加强监督也是行政管理本身的需要，也是服务型政府建设所必须的保障措施。
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