依法执政与“党管干部”实现方式的转变，本文主要内容关键词为：干部论文,方式论文,依法执政论文,党管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2011]05-0038-05
“党管干部”是我们党长期坚持的一项重要原则，这一原则对贯彻党的路线、方针、政策起着重要的组织保证作用，以最终实现党的领导。但是，“党管干部”的形成有其特殊的语境与内涵，而且在不同的历史时期，“党管干部”的内涵也是不同的。在强调依法执政的今天，“党管干部”的内容与实现形式必须实现相应的转变，以与法治的精神相一致。因此，“党管干部”实现方式的转变是落实依法治国方略、贯彻依法执政的重要方面。
一、“党管干部”的形成及其语境的变化
中国共产党成立后，必然会逐步产生党的各级组织及领导机关，必然会产生一大批被称之为“干部”的职业革命家，从此，开始了党的干部队伍建设与管理的长期探索。1938年，为了适应对敌斗争形势的需要，中央决定对干部实行统一管理，中央决定在敌后方的各中央分局、区、地、县、市、分区的党委设立组织部，集中管理干部的考察、征调和分配等工作。1941年10月，中共中央进一步明确规定，党政军民各方面干部都在中央和各级党委的领导下，由中央和各级党委的组织部统一管理。1942年9月1日，中共中央发出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，指出党的各级委员会为各地区的最高领导机关，统一领导各地区的党政军民各方面的工作。至此形成了党的一元化领导体制。
新中国成立后，战争年代中形成的“党管干部”模式仍然得以延续。这一情况集中表现在1958年6月10日《中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》中。该《通知》实际上是把适用于战争年代的党的一元化领导沿用了下来，并从中演绎出“党领导一切”的原则。这样就出现了大政方针的制定和具体组织实施均由党的机关直接掌握的不正常状态[1]。党的一元化领导体制包括党管干部的原则和体制。干部的管理工作由中共的各级机关领导进行。当时，从中共中央到地方的各级机关都成立了组织部门，具体负责干部的管理工作[2]。1962年，邓小平在谈及执政党的干部问题时就明确指出：“党要管党，一管党员，二管干部。”[3]这是党的领导人对“党管干部”原则的最早阐述[4]。“文革”期间因推行极端形式的大民主，党管干部原则遭到严重破坏，党不管党，党不管党员、干部，直至十一届三中全会后党管干部原则得以恢复。值得一提的是，在特殊的历史背景下，1989年8月28日，《中共中央关于加强党的建设的通知》指出党管干部原则的主要内容为：“加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度的改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。”这一文件第一次明确了“党管干部”的具体内容并沿用至今，包括：1、制定干部工作的路线、方针、政策，为各级党组织管理干部提供依据；2、管理和推荐重要干部，切实加强各级领导班子和干部队伍建设；3、指导干部人事制度改革，逐步实现干部工作的科学化、民主化、制度化；4、做好对干部人事工作的宏观管理和检查监督，保证干部工作的健康有序运行。2007年，党的十七大报告继续强调要坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。
通过上述分析，我国“党管干部”的形成过程具有如下特征：
(一)“党管干部”形成于战争年代
“党管干部”形成于战争年代，这就使得干部管理模式一开始就带有战时军事化的特点，其基本特征就是党政军民各方面干部都由党组织统管，基本实行至上而下的任命制，从而形成共产党对干部一元化管理的单一管理体制。
(二)“党管干部”最初的形成与政权没有直接的联系
党的建立早于国家政权，是先有党，后有政权，所谓“先有农村红军，后有城市政权”。延安时期，中国共产党局部掌握了政权。延安时期13年的执政[5]，中国共产党在抗日民主根据地局部执政的实践和思想，为建国后中国共产党在全国范围(港、澳、台除外，因为对港、澳的执政是在1997年7月1日之后)的执政奠定了一定的理论和实践基础。
(三)当前“党管干部”语境的主要变化
语境即言语环境，它包括语言因素，也包括非语言因素。诸如上下文、时间、空间、情景、对象、话语前提等与语词使用有关的都是语境因素。语境的变化会造成涵义的变化，如“压力”一词在物理学、心理学与日常生活中具有完全不同的内涵。当前“党管干部”内容的主要变化表现为以下几个方面：
1、“党管干部”已经有了政权的基础。
政权的存在使得中国共产党由“地下党”逐步转变为部分执政的政党，直至全面执政的“执政党”。“党管干部”原则形成于党内，并由党内延伸到党外。
2、因政权的存在，“党管干部”的实现方式有党内、党外之分。
“党内外有别”是把握“党管干部”内涵的基本方法[6]。把执政党的中央和地方党委序列与中央和地方国家机关序列相区分，将前者视为党内，后者视为党外。形成于党内的“党管干部”不能简单地复制到党外，否则就会很容易演变为“党管一切”。就党内而言，“党管干部”要求“党要管党，从严治党”，理由是该部分事务属于党的内部事务，党组织对自身的内部管理，是自身组织建设的重要内容，也是保持共产党员先进性的重要举措，“党管干部”也是“党要管党”的必然要求。我们所要分析的是党外，即与国家政权相联系的“党管干部”的实现形式，这一形式比较复杂。其复杂性在于党员身份与国家机关职务身份往往在某一当事人那里集于一身，其任免和管理主体不清。本文所研究的正是从党外与国家政权相联系的“党管干部”的实现形式。
3、“党管干部”已经进入了国家的法律之中。
2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》第4条确认了“党管干部”的原则。这一规定使得“党管干部”原则由国家政策转变为法律原则。在法治时代，“党管干部”的实现要符合依法治国、依法执政的要求。
4、“干部”一词与“公务员”一词存在重叠，在实践中也与“公务员”有重要联系。
“干部”一词本来是外来语，是由日本转道而来。1987年党的“十三大”第一次使用了“公务员”这个概念。1993年4月24日国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，该法自1993年10月1日起施行。《国家公务员暂行条例》第一次在法律上使用“公务员”一词。当然，干部与公务员还是两个概念，两者的在使用范围方面的区别主要表现在：一是没有领导职务的一般公务员不是干部；二是在国有企业、事业单位中的领导是非公务员，也是干部。虽然从国务院总理到科员都是国家公务员，但在党的文献上和政治生活习惯中，仍把各级党委领导成员和各级国家机关领导成员统称为党政领导干部，以与政府序列中的一般公务员、国有企业事业单位中的领导成员相区别。
这些变化是我们研究“党管干部”时代内涵与实现方式转变的重要因素。
二、“党管干部”在党内、党外存在着不同的管理主体与形式
“党内外有别”是“党管干部”走出战争思维，实行“党管干部”实现方式转变的基本方法，也是落实依法执政的基本出发点。执政党与政权是两个不同的系统，虽然彼此联系，但又存在重大区别。“党管干部”在党内主要是执政党的自身组织建设问题；在党外，执政党必须贯彻依法执政的主张，坚持“在宪法和法律的范围内活动”这一重要原则。党领导人民制定宪法和法律，也必须遵守宪法和法律的规定，还必须带头遵守宪法和法律，成为守法的模范。这也是执政党确保自身先进性的重要方面。
(一)就党内而言，“党管干部”的主体是党委，而不是“一把手”，不是“书记说了算”
“党管干部”的内涵随着时代的发展变化而不断的发展变化，“党管干部”存在着“谁管”，“管谁”，“怎么管”等基本问题，这些问题并不是一个简单的问题。“谁管”包括了“党管干部”中的“党”具体又是指谁？这是个不容忽视的小问题，这是“党管干部”首先必须解决的管理主体问题，即“党管干部”的主体问题。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第五条规定；“党委(党组)及其组织(人事)部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责”。所以有学者认为“党管干部”的主体是党委及其组织人事部门[7]。
1、“党管干部”的主体是党委，而不是组织人事部门。
我们认为“党管干部”的主体是党委，组织人事部门不是“党管干部”的主体，其主要理由是：
(1)组织人事部门不是独立的单位，他们隶属于各级党委的部门。组织人事部门是在各级党委领导下的具体办事部门，不是独立的单位。其与各级党委之间不是平行的两个独立部门，组织人事部门接受同级党委的领导。
(2)组织人事部门是事务性部门，无权进行推荐、提名等重大活动。尽管组织人事部门能够独立地对干部进行考察，但是对于最终人选的决定、推荐等重大事项仍由党委进行，这一点《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定是清楚的。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十条规定：“对确定的考察对象，由组织(人事)部门按照干部管理权限，进行严格考察”。其中第三十二条规定：“选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理权限由党委(党组)集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。属于上级党委(党组)管理的，本级党委(党组)可以提出选拔任用建议”。可见，组织人事部门不能成为独立的主体。
(3)组织人事部门不能完成“党管干部”的全部的、甚至是重要的内容。在实际的运作中，组织人事部门始终与各级党委不属于同一层阶，两者存在权力位阶上的差异。
2、书记办公会、常委会，全委会三者之间的关系。
在党委中，又存在着书记办公会、常委会，全委会三个内部机构。其在“党管干部”的模式上又存在着怎么样的职能的划分？为此，各地纷纷进行了探索，形成了地方性的工作制度与规则。一般而言，全委会是党代会闭会期间党委的领导机关，对常委会实行监督；常委会在全委会闭会期间，行使全委会的职权，对全委会负责并报告工作；书记办公会是一个议事机构，不是一级决策机构，不得决定重大问题，不得以书记办公会代替常委会。同时要正确处理书记和常委之间的关系。常委会讨论决定重大问题，书记和常委均享有平等权利。书记要充分发扬党内民主，尊重班子成员的民主权利，善于集中集体智慧和听取正确意见，形成常委会统一意志和集体决策。讨论中有较大争议的问题，应暂缓决策[8]。
在现实生活中存在着“书记说了算”的情形，在依法执政的时代，“党管干部”必须避免这一情形，因为“书记说了算”仍是人治的表现，这与法治的要求相去甚远，正所谓“法制的关键：管住一把手”[9]。邓小平指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体、民主集中制、个人分工负责制等等”[10]。因此，“班子要搞好，关键是形成集体领导”[11]。十七大报告也强调严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。民主集中制的首要形式就是集体领导。对此，《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条明确规定：“不准以书记办公会、领导圈阅等形式，代替党委(党组)会集体讨论决定干部任免”，“不准个人决定干部任免，个人不能改变党委(党组)会集体作出的干部任免决定”。
(二)在党外，即与国家政权相联系，“党管干部”的实现方式不是“党管一切”，国家对干部管理还存在其他管理主体与管理形式。
“党管干部”是干部管理的重要内容，除此之外，对干部的管理还存在着其他的管理形式。在法治国家，仅仅依靠“党管干部”显然是不够的，对干部的管理不仅需要党的内部管理还需要党外的管理主体与管理形式。在党外，这些管理主体与形式有：
1、各级国家权力机关，包括全国人大与地方各级人民代表大会。
(1)全国人民代表大会的人事任免权。《宪法》规定了全国人民代表大会的职权，其中全国人大的人事任免制度包括了对最高国家机关组成人员或领导人员的选举、决定和罢免三个方面的制度。
第一、全国人大的选举制度。全国人大的选举权包括选举国家主席、副主席；选举中央军委主席；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。
第二、全国人大的决定制度。全国人大的决定权包括根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院组成成员的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。因此，全国人大决定权的行使中，包括了国家主席、总理、中央军委主席三个方面的提名制度。
第三、全国人大的罢免制度。可以由全国人大罢免的人员包括：国家主席、副主席；国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军委主席和其他组成人员；最高人民法院院长；最高人民检察院检察长。不难看出，经过全国人大的选举与决定的干部，全国人大均可以予以罢免。
第四、全国人大常委会的任免制度。全国人大常委会在人事任免上的权力包括：在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理、中央军委主席的提名，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的提请，任免相关领域内的重要干部，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免，决定驻外全权代表的任免[12]。上述任免制度中，特别提到了最高人民法院院长与最高人民检察院检察长的提请制度，这是人事任免中不同于提名制度的新形式。
此外，在人事任免的具体操作中，由国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。国家主席根据全国人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表[13]。
2、地方人大的人事任免制度。县级以上地方各级人大的主要职权包括对地方国家机关组成人员或领导人员的选举和罢免制度，其中选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。县级以上的地方各级人大选举并有权罢免本级人大常委会的组成人员。
3、各级国家行政机关，包括国务院与地方各级人民政府。
除由人大选举、决定的重要干部之外，国务院、地方各级人民政府以及政府各组成部门的其他“非重要干部”由所在部门直接任免，如政府各组成部门的中层干部等，其法律依据为《公务员法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。不同于“重要干部”由各级党委的组织部门管理，该部分的“非重要干部”由政府的人事管理部门进行管理。为此，《公务员法》第四十五条规定：“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。”政府作为管理主体其管理制度具有特殊性，这一特殊性表现在：
(1)干部的产生方式不同。政府“非重要干部”的产生方式是任命制，而不是人大的选举决定制。尽管在干部的产生过程中增加了一些竞争性的元素，如公开报名、民意测评、对外公示等，这些仅供行政首长参考，最终形式是行政首长任免制。
(2)活动原则不同。与人大的少数服从多数的表决制不同，政府“非重要干部”的产生是自上而下的任命制。
(3)考察、选择范围不同。与“重要干部”考察、选择不同，“非重要干部”往往从机关内部成员中产生。
值得一提的是，“干部”一词主要是政治用语，鉴于“党管干部”已经进入《公务员法》，现行的《公务员法》将公务员职务分为领导职务和非领导职务。因此，“干部”一词如何与公务员制度相衔接仍是值得思考的问题，本文对此暂不展开论述。
4、各级国家司法机关，包括各级人民法院、检察院。
《法官法》第五章专门规定了法官的任免，具体内容如下：
(1)最高人民法院院长由全国人大选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人大常委会任免。
(2)地方各级人民法院院长由地方各级人大选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人大常委会任免。
(3)在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人大常委会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市的人大常委会任免。
(4)在民族自治地方设立的地方各级人民法院院长，由民族自治地方各级人大选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人大常委会任免。
(5)人民法院的助理审判员由本院院长任免。
(6)军事法院等专门人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的任免办法，由全国人大常委会另行规定。
同样，《中华人民共和国检察官法》第五章专章规定了任免，第十二条规定的任命程序与法官大致相同，唯一的区别在于“地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”[14]
三、新时期“党管干部”实现方式的转变
在法治国家，当法律确立了其他管理主体及管理形式之后，执政党就应当贯彻依法执政的主张，坚持“在宪法和法律的范围内活动”这一重要原则。党领导人民制定宪法和法律，也必须遵守宪法和法律的规定，还必须带头遵守宪法和法律，成为守法的模范。这也是执政党确保自身先进性的重要方面。党管干部作为一项重要的也是法定的原则，其主要内容为：1、制定干部工作的路线、方针、政策，为各级党组织管理干部提供依据；2、管理和推荐重要干部，切实加强各级领导班子和干部队伍建设；3、指导干部人事制度改革，逐步实现干部工作的科学化、民主化、制度化；4、做好对干部人事工作的宏观管理和检查监督，保证干部工作的健康有序运行。“党管干部”的实现方式理应符合依法治国的这一国家方略，应当按照依法执政的要求进行转变。
(一)在干部的产生方式上，“党管干部”的行使方式是推荐重要干部，而不是任命制
什么是党的领导？党的领导主要是政治、思想和组织领导，其实现形式是通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。这是我们党总结数十年来的领导经验所得出的科学论断。可见，在干部的产生问题上，“党管干部”的行使方式是推荐重要干部，不是任命制，我们将之归纳为“党荐干部”。
1、“党荐干部”的宪法依据。
为什么“党管干部”的基本方式是推荐，而不是任命，理由是：
(1)人民代表大会是最高国家权力机关。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。全国人大常委会是全国人大的常设机关。在我国，人民代表大会代表全体人民全面地行使国家权力，是人民管理国家的基本形式。全国人民代表大会所通过的宪法、法律和决议、任何国家机关、政党、人民团体和一切企事业单位以及任何个人都必须遵守执行。人民代表大会制度决定了国家的其他制度，人民代表大会制度决定了社会政治生活中的其他各个方面。
(2)组织国家政权的人事任免权专属于全国与地方各级人大及其常委会，其他任何政党、机关、团体不享有该项权力。人大人事任免权，是指各级人大及其常委会代表人民的意愿，对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种权力。人民代表大会依法享有人事任免权，是人民当家作主、行使管理国家权力的一种重要形式。党的领导不是指党具有超越宪法的特权。为此，我国宪法宣告了宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”。中国共产党党章明确规定了“党必须在宪法和法律规定的范围内活动”。我国宪法第五条专门规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
(3)权力法定是法治国家的基本要求之一。由全国人大和地方各级人大构成了从中央到地方的权力机构，选举产生出中国特色的以“一府两院”为核心的权力系统，并由该权力系统行使人民管理国家的职能，实现人民当家作主的目的。
2、如何保证“党荐干部”的落实。
党推荐重要人选由人大进行选举、决定，在大多数情况下能够得到顺利通过。但是无论在理论还是在实践中都可能存在“不通过”的情形，即遇到人大行使否决权的情况，这也是“党管干部”原则在运行中不能不面对的一个重要问题。
(1)对人大行使否决权要树立正确的理念与认识。首先，党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主，人大行使否决权是人民行使当家作主的权力的重要方面；其次，人大行使否决权也是对执政党监督形式之一，通过人大行使否决权以利于执政党提高“党管干部”、“党荐干部”的水平与能力。再次，依法治国、依法执政的提出要执政党根据宪法与法律执掌国家政权，需要建立“党的领导”健康的运行机制。最后，人大行使否决权后，并不是否定党的领导，同级党委可以另外再提名、推荐其他人选，以确保国家重要领导干部能够始终处于社会精英的良性运行状态。
(2)为落实“党的领导”需要探索建立“党荐干部”具体制度。例如建立人大常委会的“提前介入”制度，即由人大的干部，常委会人事工作委员会进行提前介入，参与组织部门对干部的任前考查工作。2006年海淀区人大最早探索了这一制度。增加法定的协商程序。党委任命干部，在任命前提前征求人大党组的意见。对此河南、贵州已经出台相关规定。此外，需要发挥人大党组的作用。
党的领导必须与人民当家作主、依法治国相统一，党的主张需要经过法定程序，即人民代表大会转化为国家的意志。有学者在总结党的执政经验时提出我们党形成了三个重要的执政理念，“一是在执政意识上，要坚持‘立党为公、执政为民’；二是在执政体制上，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治体制；三是在执政方式上，要坚持科学执政、民主执政、依法执政。”[15]在现代法治国家，政党的意志不能直接地成为国家意志，需要通过人大这一法定的权力机关转化为国家意志。
(二)在管理对象上，“党管干部”要实行分层管理，党管“重要干部”
分层管理是“党管干部”的重要内容。所谓分层管理是指党对干部的管理要进行区分，就党外而言，“党管干部”的对象的重要干部，而不是一般干部，更不是所有干部。
“党管干部”的管理对象是限定的，即党管重要干部。那么，哪些是重要干部？这个问题现有法律尚未有明确的规定，但《党政领导干部选拔任用工作条例》第四条的规定可以作为重要借鉴。尽管这一《条例》不是法律，但可以看成是“党管干部”的制度因素与经验积累，是“党管干部”制度化的主要内容，可以在适当的情况下“上升”为法律。为此，我们认为重要干部包括以下两方面的内容：
1、执政党和国家机关的领导成员，包括：
(1)国家级领导人。包括中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员：(2)最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员；(3)县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员；(4)中国人民解放军和中国人民武装警察的领导干部[16]。
2、重要政治团体的重要干部，包括：
(1)县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员的选拔任用；(2)选拔任用非中共党员领导干部；(3)选拔任用处级以上非领导职务[17]。
我们用“重要政治团体的重要干部”这一特殊词语以区别于党和国家机关的重要干部，是因为他们“参照”了国家正式的重要干部人员，因此在管理形式上比照国家正式的重要干部进行管理。根据上述分类，乡、镇、街道的党政领导干部就属于一般干部。
(三)“党管干部”的实现方式主要是间接的形式，而不是直接的形式
“党管干部”中的所谓间接管理是指制定方针、政策，规划干部制度改革的总体布局，提出干部制度改革的方向、目标，制定干部任用的标准等宏观性的活动。“党管干部”中的所谓直接管理，就是进行具体的考察、任免干部的活动。
与国家政权相联系，党的干部进入政权具有程序性的规定，包括推荐、提名、选举、任命等环节。候选人通过政党的推荐只是诸环节的一部分，候选人最终能否进入国家政权还需要人大的选举、任命等环节，“党管干部”离不开人大的选举等必经程序。不仅如此，人大既可以选举产生干部，又具有罢免干部的职能。人大的选举与罢免，是人大行使国家最高权的重要方面。其中还存在着其他人员法定的提名、提请等制度。因此，“党管干部”的实现形式具有间接性的特点，不能是直接的形式。
因此，目前存在的一些现象值得我们注意，其中之一就是在人代会结束之后未经人代会同意而对重要干部进行跨地区的直接调动。这种党直接管理干部的方式，是不符合宪法精神的。因为按照法定程序，要在任期内把某人调出某地区，需要由其本人向人大常委会提出辞去现职的申请并经批准后，才能调出。调入其他地区同样需要经过该地区的人大予以任命。不经过人大的直接调动就是执政党直接进行“党管干部”做法，这一做法长期下去会形成不良的后果，主要是：一是会降低宪法的权威；二是形成了对人大国家权力机关的不尊重甚至是蔑视，容易强化所谓的“橡皮图章”一说；三是可能会引发对执政党的责任追究制，甚至可能会被要求启用违宪审查机制对执政党的行为予以纠正。我国宪法第5条规定了国家的法制统一原则，其中的第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”该款的后半部分内容已经确立了违法的责任追究制度。因此，上述行为很可能引发对执政党的责任问责制，并很可能由此带动我国的违宪审查制度在实践层面的落实与发展。
事实上，早在建国初期，在人民民主政权刚刚建立时，董必武就指出：“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看着一个东西。”[18]显然，各级人大及其常委会的选举、罢免、提名、提请、决定、任免等制度相互作用，共同促进了“党管干部”的实现，离开了这些环节，“党管干部”将无法实现。因此，如果党推荐的干部顺利进入国家政权，那么，党的意志与人民的意志就实现了统一；相反，党推荐的干部不能顺利进入国家政权，那么，党的意志与人民的意志就产生了不一致。依法执政的实质就是建立党的领导、人民当家作主与依法治国三者的有机统一。
值得一提的是，为什么“党管干部”的实现方式“主要是”间接的形式，而不能认为“全部是”间接的形式？这是因为目前“党管干部”存在着直接的形式，即党对军队的领导是直接的形式。党对军队的领导具有特殊性，是一种绝对领导，这一点不同于党对于其他国家机关的领导。因此，作为特例，“党管干部”在军队中的领导是直接领导，其实现方式是由党组织“直接任免”，而不是“间接的”形式。
总之，“党管干部”在国家的政治生活中具有特别重要的意义，但是“党管干部”存在着特定的语境与内涵，有其特定的管理对象与特殊的实现形式。依法执政的提出，要求界定“党管干部”的内涵。“党管干部”存在着党内与党外之别。在党外，“党管干部”不是“党管一切”，“党管干部”的实现离不开人大的选举、罢免制度以及其他的提名、提请、决定、任免等相关制度。在“党管干部”之外，还存在着其他的管理形式，它们相互作用，共同促进着“党管干部”的最终实现。因此，我们必须走出传统思维，按照依法执政的要求坚持与完善“党管干部”原则。
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