公立中小学转换办学体制的探索——上海市“转制试点”五年调研与思考，本文主要内容关键词为：五年论文,上海市论文,中小学论文,试点论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
选择一部分公立中小学进行“转制试点”，是上海市办学体制改革的重要组成部分。我们对上海市1993年以来公立中小学转制试点工作和部分学校转制后的发展情况作了较为深入的调研，现报告如下。
一、五年沿革
回顾一下办学体制改革的社会背景：
1.1992年中共十四大召开，邓小平“南巡讲话”，确立了在中国建立社会主义市场经济体制的改革目标。办学体制和教育管理体制如何适应并促进市场经济体制的确立和发展？成为教育界内外思考的焦点之一。
2.社会的进步和人民物质文化生活水平的提高，对教育的需求在量和质两方面急剧膨胀，人民群众的择校要求日趋高涨。
3.90年代以来，上海进入了发展的快车道，城区迅速扩大，每年都必须开出十几所乃至几十所新的中小学，而各项基础建设均需大量投资，这对教育财政调配和人员储备，是一个严峻的考验。
4.长期以来，上海国营公有制经济得到了较充分的发展，而私有经济成分则显得较为弱小，企业和个人还没有形成大规模投资基础教育的实力和观念。
在此情况下，对一些公立中小学，实施办学体制与管理体制的改革试验，无疑是启动上海基础教育办学体制改革的力举之一。
1992年，上海开始有了公助的5所民办中小学：新世纪中小学、 扬波中小学和明珠高中等，都是由区教育局利用在本区学校设点布局中调整出来的原公立学校校舍与场地，由几位退休的老资格校长出面，自筹办学经费（学费和社会捐助为主），自聘教职员工（退休教职工为主）。如果说，这种民办学校在一定程度上具有公立中小学转制形式的话；那么1993年世界外国语学校和西南位育中学的举办，则代表了新建公立学校转制的典型形式。两所学校都是新建居民小区的配套学校，开办当年就以民办学校的管理办法运行，同时明确政府负责对学校进行基础配备，提供三年基本办学经费，三年后学校“自立”，但学校的政府所有制性质不变。1995年，普陀区兰田中学代表了“薄弱学校”通过办学体制改革获得新发展的典型。兰田中学是在原普陀区最差的学校之一——勤俭中学的基础上重建的，经过两年运行，基本站住脚根，政府以委托承办形式对学校进行转制，学校参照民办学校管理政策运行。本课题主要调查的对象是后两种公校的转制试点。
1996年6月，上海市召开了民办中小学、幼儿园管理工作研讨会， 提出：公立中小学转制试点工作的核心内容是在国有教育资源所有制不变的前提下，通过教育资源的重组，转变投资体制（从单一的政府教育财政投资转变为政府与社会多渠道投资）、管理体制（从政府直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理）和运行机制（学校在校内管理、经费使用、教育组织、人事分配等方面拥有较大的自主权），调动学校与社会的办学积极性，提高办学质量，办出一批“好”学校。会议指出，“转制”中必须坚持如下基本原则：
1.区县政府对公立中小学转制应有总体规划。
2.公立中小学转制要与改造更新薄弱困难学校相结合，也可在妥善安排区域内学龄儿童就近入学的前提下，选择部分新建学校试行转制。政府投入较大、办学水平较高的学校，原则上不得转制。
3.公立学校转制试点的核心内容是改革现有的管理体制和运行机制。必须切实转换体制和机制，防止出现“翻牌”学校。
表一：1997学年度上海民办中小学
高中完中初中九年制小学总计
民办学校
33 32 198
19 111
其中转制4
8
515
23
百分比12.1 25 26.3 12.526.320.7
表二：1998学年度新申办批准立校的民办中小学
十二年
高中
完中
初中
九年制
小学
总计
民办学校 2 20 8 6
2 10 48
其中转制 1
2 5 5
2
9 24
表三：转制前学校类型
十二年
高中
完中
初中
九年制
小学
总计
新建学校 1
3 6 0
1
6 17
一般学校 0
3 5 6
2
7 23
好学校
0
0 0 3
0
1 4
其他 33
（注：一般学校包括薄弱学校，好学校主要指原重点中学和中心小学，其他指师范等非中小学。）
会议还对转制学校的选择、转制的形式与程序、转制学校的管理等方面作出了规定，市教委颁发了相应文件。此后，公立中小学转制与民办中小学一样，得到了蓬勃的发展。
二、利弊得失
我们先后召开了18所转制学校校长和区县教育局民办教育专管员的座谈会，共同分析了这些学校转制的利弊得失。
（一）转制以后，校长们共同的感受是：
1.学校的办学自主权大了。
学校转制以后，一般都有用人的自主权，教师“流”得动，也“留”得住，用多少人，聘多少人，彻底改变了人浮于事的现象。这在新建学校的实行中更顺利。
教育局一般都鼓励学校在遵守国家教育法律法规的前提下，面对社会需求办出个性。几年来，不少学校已建立起“特色课程”和学校文化。转制较早的世界外国语学校、西南位育中学、兰田中学、东格致中学、新才中学等，都已基本站稳脚跟，办学形象较好。
2.学校的管理体制改善了。
大部分转制学校的管理体制得到了很大改善。教育局与学校董事会或校长建立了协议承办的关系，一般都改变了原来管头管脚的做法，对学校的利益主体、发展主体地位都不同程度地给予了尊重，学校可以主动地规划发展，较少受到政府部门的干预与制约。
学校内部管理的最大改善是机构精简，效率提高。通常的做法是减少管理层次，精简管理人员，因事设岗，一人多岗，岗位明确，职责到人。资源管理也很注重效率效益的提高。
3.师生员工和家长的观念变了。
校长、师生员工的观念变了，家长与学校的关系更密切了。这些正是学校发展的原动力之一。
东格致中学是由一所中等师范学校转制而来的，编制庞大，师范类学科教师过多，后勤人员繁冗。转制后学校的生存问题摆在面前，大家的观念发生了变化。校长感慨地说：教师把自己的利益和学校的生存、声誉紧紧联系起来，这在公办体制中是不可想象的！
西延安中学由薄弱学校新泾中学转制而成，市重点延安中学派出一名副校长和五名教师领导和协助办学，师生员工树立了三个观念：学校以教育为本，质量是生命线；学校是为社会提供教育服务的，学生和家长是服务的对象和“上帝”；教师是“我要干”，而不是“要我干”。转制两年，还是原来的校舍，原来的教师，但校风校貌、教育质量却大大改观。
转制学校的学生家长对学校的要求更高了，对学校更关心了，他们要求对学校的教育和发展有知情权、参与权和监督权。这里不排除有期望和要求过高的情况，但家长监督力度的加强无疑有利于学校的健康发展。
4.改善办学条件的能力强了。
不管转制先后和时间长短，转制学校的办学条件都有较大幅度的改善。
西南模范转制当年，就由企业赞助50万元搞了计算机房。东格致中学转制两年已自筹资金350万投入学校改造。逸夫小学转制一年多， 固定资产已增值200多万。娄山中学转制两年，用于添置设备的已有100多万。兰田中学转制两年，筹措资金180多万改善办学条件。 广育小学国有资产314万，转制一年后增值为438万，增幅达39.49%……
5.相比民办学校，教师队伍较稳定。
学校虽然转制，但人事局编制仍然有效，教师的公费医疗、养老保险、职称晋升、住房补贴等各项权益都得到了有效保证。这对解除教师的后顾之忧，保证学校吸引教师十分有利。因此转制学校的教师队伍结构较之一般民办学校明显优越，基本上都能吸收到年轻新教师，形成老中青年龄的梯队结合。
（二）转制试点取得了较好的社会效果：
1.增加了好学校的数量，扩大了教育资源，一定程度上满足了社会的教育需求。
从1997年以前转制的23所学校统计，由薄弱学校转制的是4所， 新建学校转制的是9 所（城乡结合部的新建学校由于管理力量配备的困难与教师队伍配备难以一步到位，加上教育经费拮据，教育设施匮乏，往往刚开张就成为薄弱学校），短短的几年中，薄弱学校就迅速改变了面貌，新建学校也发展成为具有一定社会声誉的学校，客观上增加了“好”学校的数量。可以说，转制试点在一定程度上对“薄弱学校改造工程”作出了贡献。
五年来，这些学校通过转制扩大的教育资源最保守的估计也在2000万元以上，这对于承担着如此庞大、沉重教育负担的发展中国家，无疑是一种积极的贡献。同时，教育作为一种个人的投资行为正在被越来越多的人所接受，这对于转变长期形成的教育只是政府责任的观念无疑具有更深刻的意义。
新学校转制后发展的高速度、高效率、高质量，缓解了政府投入不足和新村居民就学困难之间的矛盾，一定程度上配合了区域教育的改革，例如1996年静安区率先推出小学升初中就近、免试入学的重大改革措施，同时推出了一所转制试点学校，以满足一部分学生、家长选择学校的需要，确实对静安区初中招生制度的改革发挥了一定的辅助作用。
2.启动了上海基础教育办学体制改革，为探索公立学校改革跨出了重要一步。
在上海，基础教育进行办学体制改革，举办民办中小学，客观上形成了一种局面，即政府能否在校址校舍上予以支持成了关键所在。同时现行的经济、税收政策也没有向民办中小学倾斜，促使政府在基础教育办学体制改革的初期拿出一部分国有教育资产，通过管理体制、运行机制的转换，促进教育资源的构成从单一化向多元化发展。
同时，占基础教育绝大部分的公立学校，长期形成的运行模式带来的诸多弊端，如封闭办学，经费短缺，缺乏活力，没有个性，过于集中，千校一面等等，旧体制的惯性极大。改革又不可能超越现实社会，在这种背景下，公立学校的转制试点实际上为教育改革和发展提供了一种空间：即在不改变国有教育资源的前提下，允许学校在管理体制、投资体制、分配体制、人事制度等方面积极探索。从这个角度讲，转制试点是对公立学校改革跨出的重要一步。
3.一定程度上调节了社会择校的供需矛盾，保持了民办中小学的稳定有序发展。
近年来，强烈的普通高中热，使基础教育形成了持续的阶段性供方市场，虽然采取了各种措施，但是社会择校的供需矛盾仍然相当大。公立学校的转制试点，在一定程度上调节了供需矛盾，平抑了“物价”，保持了上海民办中小学教育市场稳定有序的发展。
（三）转制试点，也出现了一些不和谐：
1.少数社会声誉较好的学校也进入了转制行列，引起了不良反响。
1998学年度，申请转制的公立中小学出现了新情况：一是申请转制的学校数量大增，超过了前五年转制学校的总数。二是有少数“好”学校转制，刺激了老百姓的择校愿望，在基础教育界造成了一定的思想混乱。
各级政府理应从根本上疏导和治理社会的“择校行为”，为实施素质教育创设良好的氛围和环境，但是“好”学校的转制和变相转制，却从相反方向刺激了社会的择校行为。而且好学校转制很容易“名利双收”，后果必将进一步拉大学校间的差距。这种情况蔓延开来，各级政府与学校前一阶段为缩小校际差距的各种努力必将东流，办学体制改革几年来的成功实践也会因个别学校的不规范转制行为而受到社会舆论的怀疑。民办学校则忿忿不平，认为这样做不利于公平竞争。
2.部分学校并没有真正转制。
部分学校并没有真正地在转变体制与机制上下功夫，只是多了一重“集资窗口”的角色，校长和某些区县政府管理部门认识不足，缺乏在改革的宏观全局上把握办学体制改革的思考，甚至把筹集教育经费作为唯一目的。
3.转制学校高收费，加剧了社会反响。
试点学校获准可按民办标准收费，同时可以接受社会捐赠。但是有的转制试点学校收费已超出了办学成本和学生对学校发展应承担的责任，引起不良反响。公立中小学的转制试点是政府推动的改革行为，收费问题就带上了更多的政府形象问题，应该予以高度重视。
4.部分转制学校教育资产多元化的管理问题尚未解决。
实现公立学校转制试点的方向、目标和意义，规范操作与管理必不可少，学校转制试点后，事实上就出现了学校教育资产多元化的问题，国有教育资产、承办者投入资产和学校资产三大类型必须分类建帐，并探索科学管理的有效途径。遗憾的是，部分转制学校教育资产多元化的管理处于放任自流的状态，有的甚至还没有进行必要的评估和登记。
三、基本结论
——五年来，通过一部分公立中小学的转制试点促进上海办学体制改革的初始目的基本达到，已经触及基础教育改革中的各种问题，还取得了某些突破，同时转制学校在一定程度上满足了社会的教育需求，产生了积极的社会效益，应给这项尝试充分肯定。
——目前的转制试点既带有传统教育体制的浓重痕迹，又在探索中形成新的学校发展机制与教育管理体制。它既享受了公办教育的优越性，承担的社会风险相对较小；又得到了改革的实惠。但也出现了一些指导思想并不一致的仿效行为。由于转制试点还不具备相对成熟的制度形态，加上操作过程尚不规范，管理行为尚不到位，产生一些问题也是必然的。但必须予以重视，以使办学体制改革顺利进行下去。
——办学体制改革的深化和健康发展，关键还在于端正指导思想，在办学体制改革和学校发展的法规、制度层面上进行创造性的实践。公立中小学转制试点不应该也不可能永远停留在过渡状态。倒退是没有出路的。
四、几点建议
（一）缓解择校矛盾应治本
义务教育阶段择校矛盾的根本原因还在于现有学校的办学水平参差不齐，高中阶段教育的择校矛盾根源在社会对普通高中教育的需求与政府的供应能力有差距。缓解择校矛盾必须对症下药，表本兼治，治本为主。课题组认为迅速提高薄弱学校的办学水平，切实缩小校间差距，在正确导向下，提供更多的普通高中教育的机会，都是治本之策。
通过转制试点增加好学校、好教育，扩大高中教育能力无疑是有效的办法。同时，必须坚决制止对好学校的转制行为，如果以为基础教育，特别是义务教育可以通过优质教育资源的相对集中，办好少数几所学校来缓解供求矛盾，甚至作为筹集教育资金的机会，结果必然是饮鸩止渴，引发新的矛盾。
（二）政府应加大办学体制改革中数量发展规模的宏观调控，严格审批权限与程序，提高办学体制改革的质量与效益
深化办学体制改革的主要任务不在数量，而在“质量”，即应严格控制转制规模，并将精力放在深入探索学校体制、机制转换的内涵，寻找转制条件下的发展规律，为公立学校的进一步深化改革创造经验。
（三）积极引导有基础的转制学校向办学体制改革的更高层次发展，在办学体制、政校关系和学校发展的制度层面作出创造性探索
有必要对试点学校专项检查与清理：
1.按照设校条件和转制原则对转制试点学校进行清理，对不符合转制条件和违背转制原则的试点学校要坚决退“民”还“公”。
2.积极引导转制试点时间较长、基础较好的学校向办学体制改革的新形式发展。
在产权问题上，可以采取学校租用、购买国有教育资源，或者国有教育资源和学校教育资源按份额计算使用成本、保值增值等形式，使学校资源的产权清晰。
在学校的运行过程中真正做到政校分离，要点是：①政府坚决退出学校管理系统，教育行政部门应该是办学体制改革中的管理者，而不是直接参与者，既是操作者又是管理者的双重身份绝对不应该长期存在。②让学校董事会成为能够承担民事责任的法人实体，即有自主权，承担经济责任，而不仅仅是一个咨议性的参谋团体。③政府主要通过科学的审计、督导、评估对学校实施管理，有必要也可派员参加董事会。
（四）成本收费，不搞乱集资
民办学校、公立中小学转制试点学校一直是按统一标准收取学费，标准是小学每学期1000元，初中每学期1200元，高中每学期1700元。这一收费标准显然并不合理。其一，没有计算办学的所有成本，也没有区分民办学校与转制试点学校办学初始条件和办学者投入的不同；其二，学校办学条件有差异，办学质量有高低，收费标准却是划一的。于是民办学校就另行收取赞助，转制试点学校也仿而效之。虽然国家教委和市教委三令五申，不得收取与入学挂钩的赞助费，但无法根本扭转。这一问题的治本办法是提供合理的收费范围——成本性收费。要点是：①区分不同类型民办学校，包括转制试点学校；②既要计算经常性成本，也要计算发展性成本；③在对民办学校评估分等基础上，实行差异性收费，以形成有效的评估监督和激励机制；④健全必要的财会审计和财物管理制度，不得以营利为目的；⑤一方面继续积极鼓励社会向学校捐资助学，一方面坚决制止乱集资现象。
1997年7月，国务院颁发了《社会力量办学条例》， 这对促进中小学办学体制改革的健康发展具有十分重要意义。当前亟需的是针对中小学办学体制改革中的突出矛盾，加强理论和政策研究，将《条例》的实施具体化、地方化。