行政治理视野下的行政协商，本文主要内容关键词为：行政论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673－8330(2014)03－0056－09 一、问题之缘起 行政治理模式是指行政主体在进行社会管理、服务的过程中，为达成公共治理目标所采取的一定的行政方式和方法的统合。我国传统的行政管理，“以政府为中心、以行政权力为本位，行政主体主要运用强制手段对社会事务进行全方位的管制，它以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征”。①但是，在现代行政法治环境下，传统行政管理模式已经无法适应现代行政治理理论与实践发展的需要。 就理论而言，“治理理论核心和本质是多元主体”，②因此，现代行政治理更加注重主体间、特别是行政主体与公民间的互动、参与、共治，并且在新公共服务理论的催化下，人们越来越认识到行政主体只是公共治理的“掌舵”人，而不是“划桨”者，现代行政治理应当将“公民置于中心位置”。③而传统行政管理模式却远远难以承载多元主体共治的期待及公民作为治理中心的要求。就实践而言，伴随着我国政治、经济、文化和社会的发展，以及公民主体意识的日益提升，公共管理领域已经发生了深刻的变化，传统行政管理模式不仅难以适应日益繁杂的公共管理事务，而且还在很大程度上加剧了行政主体与公民间的紧张关系，阻滞了现代行政治理的有效推进。是故，实现单方行政向合作行政、强制行政向柔和行政、封闭行政向开放行政的现代转向，不仅是行政治理模式自我发展的需要，也是促进我国行政法治之现代发展的需求——毕竟，现代行政法治已经远非简单的规则控制之治，而逐步朝促进行政主体与公民间良性互动的善治方向发展，④这种“善”显然需要通过开放、合作、人性化的行政治理模式加以表现。 而行政协商，意指行政治理过程中行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而达成合意或者形成谅解、协作的行政方式或手法。行政协商着力强调行政治理过程中公民的主体参与，以及行政主体与公民间的理性交往、对话，其回应了现代行政法治对现代行政治理方式提出的新要求。在一定程度上讲，行政协商就是在现代行政法治环境下，贯穿于现代行政治理过程中，诠释并促进现代行政治理模式深入发展的重要行政方式或手法——如果说现代公共治理应“以服务为导向，以服务为核心”，并要“考虑公众选择”，“建立在与公民对话协商的基础上”，⑤那么，行政协商正是一种通过法治化的途径来确认并保障行政主体与公民间的协商对话，从而推进服务行政之形成与发展的现代行政方式。推进行政协商的法治化与规范化，并让其进一步融入行政治理实践之中，既是促进我国行政治理模式之现代发展的必然抉择，也是推进我国现代行政法治、行政善治发展的重要选择。 二、行政协商彰显合作行政 (一)合作行政乃现代行政法治之诉求 现代行政法治不是简单的规则之治，而是通过规则、制度保障，促进现代行政的科学化、民主化，以实现行政正义的治理过程。行政正义的实现必然需要公民的参与，需要行政法律关系主体间的协作、互动。正是在此意义上讲，中国现代行政治理模式由行政主体的单方面治理转向行政主体与公民间的合作治理是现代行政法治的必然要求。 首先，合作行政是我国行政治理科学化发展的必然选择。伴随着中国改革开放的深化，公共领域治理面临着许多新情况、新问题，单方性的行政治理模式已经很难有效回应现代复杂多变的行政治理现实。当然，现代行政所借助的“专家理性”、“专家智识”，可以化解部分行政治理难题，但是，一方面，在现代行政法治环境下，公民大众才是行政治理的真正主体，过分强调专家、精英的作用会损害行政治理过程的合法性，“由于在价值选择领域，专家往往可能以自己的价值判断代替立法者或大众的集体选择，因而会损害现代行政的民主价值，危害到行政权行使的合法性”。⑥另一方面，“专家智识”不可能解决所有的行政治理问题，公民大众最了解自身在公共实践中的需要，“如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误”。⑦因此，科学的行政治理决策的作出，离不开公众的智慧，离不开行政主体与公民间的合作。倘若说，在博弈关系中，“有效合作可以提高效率，降低成本并提高双方面的竞争力”，⑧那么，可以说在行政治理过程中，唯有合作行政才能消解行政主体单飞的痛楚，实现行政治理关系双方的双赢。 其次，合作行政模式是我国行政治理民主化发展的必然诉求。自20世纪以降，伴随着“行政国家”的出现，法律与行政之间的“传送带”已然失灵。⑨特别是在中国，经济社会的发展催生了空前繁盛的积极行政，带来了行政立法与行政裁量在行政治理过程中的无所不在，这使得现代行政已无法在法律的传送过程中获取足够的民主正当性资源。再加之公民民主意识的日益觉醒，公民在行政治理领域的主体权利要求不断增长，强化行政民主的呼声日益高涨。然而，我国传统单方性的行政治理模式因欠缺合意形成要素与行政民主的诉求相去甚远，唯有注重公民在行政治理过程中的参与、合作，公民的主体诉求才能获得表彰，我国行政治理的民主化危机才可能获得消解。此外，现代行政法治以行政权力之有效规制和公民权利之有效保障为核心价值追求，而这一价值的实现必然需要以行政主体与公民间的良性互动为基础依托。而行政治理过程中主体间良性互动关系的形成需要行政主体与公民间的“团结和一定程度的信任和信赖”，⑩这种团结与信赖只有通过行政治理过程中双方的合作才能得以实现。 (二)行政协商在理论上诠释合作行政 首先，行政协商方式的运用和展开实质就是为了寻求合作行政。行政协商的过程表现为行政主体与公民间的理性对话，其目的在于通过对话来寻求行政治理过程中的合作或共同行动。因此，行政协商的运用是行政主体与公民间交往理性的直观反映，(11)即通过对话、合作寻求治理决策的科学化；通过对话、合作追求治理效果的最大化；通过对话、合作找寻治理过程中矛盾化解方式之优化——“当政府与公民存在着利益冲突时，双方只有坐下来进行开诚布公的谈判，才能从根本上解决问题，达到政府与公民之间的双赢，实现二者之间的良性互动”。(12)在此意义上，与其说行政协商是一种行政机关与公民间的对话形式或辩论方式，毋宁说行政协商是一种彰显行政机关与公民间交往理性的合作性行动。 其次，行政协商在手段上有利于达成合作行政。行政协商所注重的“协商”手段，是一种通过行政机关与公民间的对话、论辩、移情、妥协，形成偏好转移，并寻求主体间共识的措施。并且，行政协商所强调的“共识”并非强求公民与行政机关间无歧见的高度一致，而只是追求借助“协商”而实现“一种在公共判断过程中给予每个人他自己的合作动机的分配性共识理想”。(13)换言之，行政协商通过主体间的交往所寻求的共识是一种合作性选择或判断——即便有行政主体或公民本不赞同“共识”的理由或该“共识”本身，但是基于整体利益的权衡或者意识到倘若不达成共识，不一定能取得更好的权利保障或行政权力执行效果，从而作出与对方合作，推行彼此“共识”的抉择。况且，行政协商扭转了传统行政的单向度，强调行政主体间的互动，也在一定程度上使双方主体间形成一种合作性的激励措施。 再次，行政协商在价值上契合合作行政。正如前文所指出，合作行政的基本价值在于扭转传统行政治理模式的单向性，通过主体间的协作、共治实现现代行政治理的民主化。而协商是一种深化的参与方式，行政协商是一种蕴涵现代民主价值的参与模式，其有助于公民在行政治理过程中深度参与的实现——实质上，行政协商乃现代协商民主理念与行政治理实践对接的产物。倘若说，“民主就意味着某种形式的公共协商”，(14)那么，民主行政就意味着某种形式的协商行政。在此意义上不难发现，行政协商与合作行政在价值追求上具有高度的契合性。在很大程度上，行政协商方式的运用能够促进合作行政及其价值诉求的实现，推行行政协商的过程也正是以公民的主体性为核心，积极回应现代行政治理之民主价值诉求，追求现代行政之“善”的过程。 (三)行政协商在实践中推进合作行政 正因为行政协商作为一种推进合作行政的方式与现代行政治理的发展诉求具有高度的契合性，其在发达国家中受到极大的重视。以行政指导、行政合同为代表的行政协商手段已成为现代行政国家弥补传统行政之不足，促进现代行政之合作、共治的重要方式。譬如，德国已经将事前协商中可以看到的交易过程纳入到立法当中，具有典型意义的当推德国的《公害规制法》、《土地法》中的协商条款。在日本，也经常可以看到行政机关在作出行政行为之前，为了使私人能够遵守该命令而同私人进行协商的现象。(15) 在我国，就治理实践而言，行政指导、行政合同以及其他行政协商手段在行政治理实践中已获得大量运用。特别是行政指导，已成为现代行政治理过程中体现行政机关与公民间服务与合作关系的不可或缺的行政手段。而且，近年来，越来越多的地方政府制定了指导行政的规范性文件，以实现协商合作的行政治理方式的规范化。关于行政协商方式的研究和运用在理论与实务之间的对接也开始强化，譬如，中国人民大学曾为某市《行政指导实施办法》的制定提供了专家建议稿。(16)可以说，协商内在化的合作行政是我国行政治理模式发展的必然趋势。但是，当下行政协商在我国尚未作为一种正式的行政方式加以确认，其法治程度相当低，理论研究也远远不够。因此，我们应当通过对行政协商的研究为其现实运作提供一种规范化和类型化的制度安排，发挥行政协商在强化行政治理过程中当事人双方的良性互动与促进当事人双方之利益平衡功能，(17)从而实现由观念上合作行政向制度化合作行政的转向，进而推进行政治理的深化与发展。 三、行政协商阐释柔和行政 (一)柔和行政乃现代行政治理之要求 倘若称行政治理模式实现由单一行政向合作行政之转向体现的是现代行政治理模式在主体构成上的发展，那么，行政治理模式从强制行政向柔和行政的转向体现的则是行政治理模式在治理手段、措施偏向上的转变。传统行政管理片面强调行政的国家性，并将行政机关与公民置于对立的地位——行政机关以强制和命令的形式进行行政管理，行政相对人只能选择遵守和服从，否则，“就会导致强制”。(18)而伴随着现代公法与私法因素的相互渗透，人们开始意识到，无论是在宪法、行政法、刑法等公法领域中，抑或是在侵权、家庭、财产等私法领域中，都应当毫不例外地体现对个人自治、个人尊严的尊重。(19)也就是说，即便是作为公法的行政法也应当具有一定的私法权利关切和人文关怀，而不能片面倚重于手段和方法上的暴力性、强制性。尤其是在现代民主行政理念、服务行政理念日渐发展的背景下，行政主体更应当树立人本情怀，尊重人、关怀人、服务人，认真对待公民的权利和尊严。 在我国，受“官本位”思想的长期影响，大量行政机关及其工作人员在行政治理过程中依旧固执坚守着他们对以威权性、强制性为主要特性的传统行政模式的痴恋。而这种对威权行政的依赖，在很大程度上正是催化我国当下官民矛盾的一个重要原因，因此，更有必要回应现代治理的发展要求，促进现代行政治理的人性化发展，即逐步实现由传统强制、命令性行政管理模式向现代柔和化行政治理模式的转向。而行政协商这种行政方式，强调在行政治理过程中行政主体与公民间平等交往以平等对话为本、理性对话为先，很大程度上正是现代行政人性化、柔和化发展的一种体现。因此，推进行政协商的过程也是阐释并促进我国柔和行政治理模式发展的过程。 (二)行政协商契合柔和行政之要求 从方法论角度上讲，运用行政协商方式的治理过程本身就是追求善治意义上柔和行政的过程。行政主体是推进宪法法律实施、推行公共治理的重要力量。但是，法律的实施过程，并不必然表现为国家强制力的运用过程。实质上，伴随着“国家—控制”、“命令—服从”模式在公共治理过程中不断暴露其日渐严重的弊病，人们逐渐认识到“对法的义务规则的遵从依靠内心认可而非外在强制”。(20)行政主体公信力的提升、行政治理效果的增强，所依赖的并非其强制手段，而是公民对行政的认同。行政协商显然是增强行政手段的人性化和可接受性、提升行政认同度的重要方式。 从现实效果上讲，行政协商有利于促成现代行政治理模式的柔和化、人性化发展。现代行政治理并非简单的管理，而是强调“将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段”，(21)而行政协商所注重的正是公民与行政机关在行政治理过程中的偏好转换和手段选择。其强调在不违反法律原则和规则的前提下，行政主体与公民之间能够就达成行政目标的方式、途径等问题进行磋商、交换意见，以及彼此妥协。行政机关不再表现为片面的强制、命令，公民也并非只能是无条件的服从，双方通过协商过程中的偏好转换，都可以拥有一定范围内的选择权。实质上，行政协商作为一种柔性行政方式还与现代“软法治理”的发展趋势具有契合性，如果说，软法作为一种新兴行政法学范式，“是对新时期法治资源的深层次挖掘”，(22)那么在一定程度上讲，行政协商是在“软法治理”理念催化下对现代行政方式的一种深层次挖掘。因此，强化行政协商的过程，实际上也是促进我国行政治理模式在现代法治的框架下实现自身的柔和化与人性化发展的过程。 (三)行政协商能促进柔和行政之实践 就实践而言，行政协商在我国行政治理过程中已经获得运用，“协商、妥协和讨论等非强制手段在行政行为中获得了充分的运用；秩序是通过协商确定的，而非通过服从赢得的。强制不是实现行政目标的主要手段，行政意图的推行转而大量依靠新兴的非强制行政行为”。(23)这种非强制的柔和行政模式不仅表现为典型意义上的行政指导、行政合同、行政奖励和行政给付，实际上在行政许可、行政确认等其他行政行为当中也有渗透。但就整体而言，柔和行政的推行和实现状况并不理想。在实践中，行政机关及其工作人员仍旧偏好于传统的强制行政，以致当下行政治理领域的暴力执法、恣意执法等恶性现象依旧频繁涌现，以湖北石首事件、贵州瓮安“6·28”事件为代表的官民群体性对抗事件，正是行政治理过程中行政主体与公民间矛盾激化的典型体现。 因此，有必要大力推进行政协商，通过促进行政协商这种商谈、对话性的行政方式的规范化与制度化发展来强化行政治理模式的柔和化、人性化及可接受性，促进和彰显现代行政法治之“善”的价值与效果。行政协商既是行政“善念”的表露，又是行政“善为”的落实，这种融入主体间对话理性与交往“善”性的柔性行政模式因更容易形成认同，所以一定程度上也有助于我们走出“规范越多、秩序越少”、“强制越多、效果越差”的行政治理困境。 四、行政协商凸显开放行政 (一)开放行政乃现代法治行政的基本要求 开放行政与封闭行政相对应，侧重于从行政的表现形式和倾向上描述行政治理模式，该种行政治理模式强调行政主体在行政治理过程中应当向公民、社会公开与公共治理有关的资讯。也就是说，在行政治理过程中，行政主体应当依据法定的程序与方式，将其行使职权的依据、职权行使的过程，以及依法作出的治理决策等向公民、社会公示、公布。在当前的行政治理过程中，政府是行政权的最主要掌握者，因此，开放行政以政府信息公开为核心。而无论是政府的信息，抑或是其他行政主体所掌握的公共资讯，都构成现代行政治理的基础。只有及时有效地公开这些公共资讯，公民在行政治理过程中的主体知情权才能获得保障，公民参与、行政主体与公民间的合作才成其为可能，行政治理的实体正义与程序正义才能得以实现。(24)在此意义上讲，注重行政资讯公开，推进现代行政治理的公开化既是行政实体法治的需要，也是行政程序法治的诉求。 然而，传统的行政管理在全能政府观的主导下，政府牢牢把控着各种公共资源，各种管理要素都处于政府的垄断之下，公共行政在形式上表现为一种内倾的封闭式管理模式。在这种管理模式下，公共治理与民众绝然隔离，公民不能也无法参与到行政治理活动当中。这种不对社会公众开放的行政治理模式不仅助长了潜规则的滋生，侵蚀了法治的根基，而且还导致漠视公民主体权利的权力行为大行其道。而符合现代行政法治要求的公共治理，“就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成——‘公共治理＝开放的公共管理＋广泛的公众参与’”。(25)在此意义上讲，开放行政治理模式与合作行政治理模式相辅相成，合作行政是开放行政的实质要求，而开放行政是合作行政的基础和保障。在行政法治越来越强调其善治意念的环境下，深入推进传统全能政府观下的封闭行政转向有限政府观下的开放行政之转向与发展极具重要性。毕竟，“阳光是最好的防腐剂”，“政府管理要达到‘善治’的标准就必须使政府的活动置于‘阳光’之下”，(26)如此，行政权力才可能得到监督、公民权利才可能获得表彰，行政治理过程中主体间的合作才会成为可能，社会资源才可能得到公正而有效的分配。 (二)行政协商回应了开放行政之诉求 行政协商从形式与实质两个层面有力回应了现代开放行政之内在诉求。 就形式意义而言，行政协商表现为行政主体与公民间一种平等的商谈、对话过程。这种平等对话的顺利开展，必然要求行政主体与公民之间拥有确保双方对话目的之实现的足够的信息共享。这意味着，不仅公民需要向行政机关公开与协商主题有关的信息，行政机关也需要向公民提供确保对话有效进行的资讯。并且，由于行政机关往往比公民掌握更多的资源，拥有更加优势的地位和有利的条件，为了保证行政治理过程中主体间平等对话的真正实现，行政主体应当依职责或依公民申请向公民提供与协商事务有关的不涉及国家利益、公共利益以及个人隐私的信息。可以说，行政主体为开展协商的需要向公民提供公共资讯的过程，就是推进开放行政的过程，正是在此过程中，公民获得了享有、把握和消费公共治理信息与资源之可能。而这种资讯共享的可能，为开放行政的发展奠定了现实基础、准备了条件。 就实质意义而言，行政协商并非只是简单地让公民掌握一定政府信息或拥有与行政主体进行对话的资格，而是能够通过这种对政府信息的知晓，在对话中获取实质性的主体权利，并能够在此基础上作出一定的权利行动。一方面，通过公开性协商，行政治理的计划、方案在一定程度上得以公开。那么围绕该方案、计划所进行的商谈，不仅或多或少可以融入公民的意见，使得方案更加理性，而且公民通过商谈中的信息掌握还能够对行政权的运行、行政治理的推进进行监督和制约。另一方面，行政协商过程可以推进实施行政治理方案的方法和手段的公开。公开后的行政治理方法在一定程度上可以通过主体间的商谈进行合理的选择，公民可以对相关的治理方式、方法提出创见。“通过政府的开诚布公与行政的持续开放、公众对行政信息的了解与对行政活动的参与，以及双方积极的协商、交流与对话，实现政府与社会之间的信息对流，达成彼此信任与合作的目标”。(27)因此，推进行政协商的过程实质上也是促进开放行政之发展的过程。 (三)行政协商能推进开放行政之实践 就现实意义而言，自20世纪中期开始，一些发达国家不断在公共治理过程中探索和推进开放行政，如美国构建起了以1966年《信息自由法》、1972年《联邦咨询委员会法》、1974年《联邦隐私权法》和1976年《阳光下的联邦政府法》为核心的、世界上最健全、运行最有效的、开放的行政治理体系。(28)在我国，开放行政也取得了较大成效，但是还存在较多局限和不足：一方面，单一的《政府信息公开条例》难以支撑其开放行政的主要制度框架；另一方面，行政治理的现实开放程度已经难以满足公民不断增长的民主诉求和不断提升的参与能力。此外，政府对垄断性行政治理权的留恋，阻挠了开放行政的步伐，也阻滞了行政权的社会转化。在诸种因素的作用下，可以说，我国当下的行政治理是一种开放性不足的治理，而“一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而进一步引发公众的不满，瓦解决策的正当性基础”。(29)特别是在现代网络技术高速发展的情势下，政府“犹抱琵琶半遮面”的开放行政方式，会加剧民众的不满，从而引发新的行政治理危机。因此，有必要从多层面人手回应我国开放行政的现实需要。其中，通过法律法规来鼓励、支持和导向行政治理过程中协商手法的运用，从而促进公民与行政主体间的公开对话、良性互动将成为推进开放行政的重要措施。制度化的良好的行政协商，既有利于公共治理资源的公开，也有利于社会利益的整合。因此，我们可以通过行政商谈会、论证会、听证会等多种行政协商形式或机制的建立健全，来加强开放行政的深度和广度，从而促进公民与行政机关间的信任，强化公民与行政机关间的信息共享和治理合作，进而开创我国开放行政治理模式的新局面。 五、行政协商的困境与超越 行政协商方式在我国行政治理实践中的大量运用还面临着诸多困境，尤其表现为行政治理法律关系主体协商意识薄弱、协商能力欠缺、保障和促进行政协商的法律制度不健全等。因此，正视行政协商困境，寻求行政协商实现、强化之道，对推进我国行政治理模式的现代发展，以及我国行政法治、善治的发展、深化都具有重要意义。 (一)弘扬法治文化，引领行政协商 一般而言，法治文化意指一种“以市场经济为基础，以法治为核心，以民主为实质的社会文化体系”，(30)它以尊崇宪法法律、尊重他人权利与自由、恪守自身义务与信诺、懂得宽容与理解的理性意识为核心，实质是一种现代理性文化，而行政协商的过程是一个寻求行政主体与公民间“偏好”转变的过程，但是，偏好是蛰伏在人们内心深处的一种情感和思想倾向，其表现为个体直观的、感性的、自我的目标诉求，不可能轻而易举地就能获得转变。也就是说，行政协商必须在具有一定理性意识的参与者之间展开。然而，当前我国行政治理关系主体法治观念淡薄、理性意识薄弱，“官”不愿与“民”协商，“民”不知如何与“官”协商，双方缺乏进行商谈、对话的心理基础和价值预期，因此，只有弘扬法治文化，促进行政主体及其工作人员尊崇宪法法律，尊重人、关怀人、服务人的现代法治意识的长成，促进公民尊崇宪法法律、懂得宽容与理解、知晓捍卫自己及他人的权利与自由的公民意识的形成，行政治理过程中的参与主体才能够进行合理的表达、论证，合理的协商行事，(31)行政协商作为一种现代行政方式或手段才能确实发挥其在行政治理过程中的价值与功能。 当然，法治文化的弘扬是一个需要全社会共同努力的复杂工程。其中，最为基础的就是要加强法治教育，通过现代教育的力量让人们克制“兽性”张扬“理性”、抛弃“野蛮”趋向“文明”、消解“狭隘”表彰“宽容”、弃“偏见”走向恕道和理性论事。不过，法治文化的弘扬，人们理性意识的形成、行政公务人员及公民协商能力的长成不能只依赖于传统的学校教育，更需要借助于行政协商实践的推动，“实践乃教育的真实，因而也是公民教育的精髓”。(32)更重要的是，行政协商方式融入行政治理实践是一个渐进的过程，而不能等法治文化完全发育成熟，行政公务人员与公民的理性意识完全长成之后再来推行。因此，应当将法治意识的培养和协商能力的提升寓于行政协商实践当中，通过广泛展开的行政协商实践为公民理性意识的成长、法治文化的弘扬提供现实沃土；通过法治文化的弘扬进一步导向行政协商实践的理性发展。 (二)建构实体规则，落实行政协商 在实践中推进行政协商是行政协商方式走向成熟的必然选择。然而，行政协商实践的推进首先需要相应实体法律制度的确认，通过建构起有效的实体规则，明确行政协商的适用范围、适用条件、适用模式、适用效果等，行政协商才能切实从理论走向实践。 就范围而言，行政协商方式在行政治理过程中的适用应当存在一定的限度。传统意义上，奉行实践理性的行政治理，由于过于注重结果，已暴露出了越来越多的弊病。因此，在理论上，行政协商作为一种凸显交往理性，寻求行政治理过程中当事人之间的合作，促进公共信息共享，彰显现代行政之柔和化、人性化的行政方式应尽可能广泛地运用于行政治理过程中。但是，在现实意义上，在当前快速发展的社会情势下，以追求公共福祉为目的的现代行政必然需要注重公共治理过程中的效率以及行政本身的权威性，倘若事事协商，可能会无一落实，从而会影响公共行政的价值。因此，笔者以为，从公共行政的价值和现实要求上讲，应急性行政、即时强制性行政、确定性的行政执行，以及采协商方式会不利于国家、集体或个人权利之保护的行政事项应排除在行政协商方式的适用范围之外，这并非意味着除此之外的行政治理活动都会当然地运用行政协商方式，其运用还应当遵循一定的原则。一般而言，行政协商既可以是行政主体及其公务员主动采用，也可是应公民、法人或其他组织的申请而采用。因此，针对不同的情形，行政协商的适用条件也应当有所区别。不过，这种条件应当是开放式的，或者说只要不违背禁止性规定，都可以适用行政协商。 就模式而言，行政协商应当采用直接协商与间接协商相结合、正式协商与非正式协商相结合的模式。所谓直接行政协商，是指在行政治理过程中，行政主体与公共行政活动所指向或涉及的具体当事人所进行的对话和磋商。而间接协商，是指当公共行政涉及面较广，或者不适宜直接协商，则公民、法人或其他组织可以通过推选代表人参与行政治理活动来实现与行政主体的间接协商。正如美国学者詹姆斯·博曼所指出的：“公众和官僚以及行政机构之间的互动不足构成了对公共协商的最大挑战”，(33)规范化的直接协商与间接协商相结合的模式可以促使行政主体与公民间在行政治理过程中的互动更加充分，从而推进行政治理的民主化和科学化。此外，法律不仅应当规范行政主体与公民间就公共事务的正式对话，而且还应当倡导主体双方非正式的商谈，甚至，每个行政机关都可以围绕自身发展出一个非正式的对话领域。毕竟，以“情感”为中心的非正式协商领域在一定程度上可以对以“制度”为中心的正式协商领域具有促进和强化作用。 (三)完善程序机制，保障行政协商 哈贝马斯曾指出，“话语政治必须依赖相应程序的制度化”。(34)行政协商作为一种广泛融入现代行政治理实践当中推动行政治理模式之现代发展的话语行政，同样有赖于相应程序的保障，我们将其称为行政协商程序——一种促进行政治理过程中主体间平等对话、彰显公民主体性的程序参与机制。 就理论而言，我国《行政处罚法》、《行政许可法》等行政法律规范中所规定的行政听证程序，关注公民的参与以及行政主体与公民间的程序交互性，可视之为行政协商程序的表达方式之一。然而，听证只是一种“初级阶段”的行政协商程序，在听证过程中，公民所获得的只是一种消极意义上的辩护性的程序性权利，而严格意义上的行政协商程序所推进的是一种建立在公民主体地位基础上的具有一定积极意义的博弈性权利。也就是说，公民可以凭借其在行政协商程序中所拥有的权利，最终对决策结果产生实质性影响。换言之，行政协商程序是一种以公民的程序性权利为核心所构建的程序机制。 毕竟，行政协商以平等为前提，且这种协商性的平等“必须强到足以保证所有公民包容在协商之内，并将外在的或内生的影响，如权力、财富和已有的社会不平等排除在外的地步”。(35)行政机关与公民间在资源享有上的不平等乃现实中不可扭转的事实，因此，要想实现主体间真正的平等协商、对话，就必然要通过一系列程序性权利的设计和安排来促成公民在程序中的“对话力”。只有赋予公民相对于行政机关的影响决策结果的实质对话力，促进公民之“弱势”对话向“强势”对话转向，行政程序的正义价值才能得以体现，行政治理的“善”才能获得保障。在此意义上讲，完善我国行政协商的程序保障机制的关键在于探索以公民程序性权利为核心的程序规则的建构。换言之，行政协商程序应能够让公民的积极性和博弈力从行政协商的启动、展开到最终决定或决策的作出都能得以保障。 此外，公民个体的力量相对弱小，其在复杂的行政治理过程中很难始终确保与行政主体进行平等协商、对话的效力，而我国日渐兴起的公民社会在聚合公民主体意志、表达公民主体诉求、维护公民主体权利、监督政府权力合法行使等方面发挥着越来越大的作用。(36)因此，有必要进一步推进我国公民社会组织的培育和发展，“使其成为行政对话的中介和桥梁，通过有组织的表达和参与来优化行政对话的过程和效果”。(37) 总之，现代行政法治已远非简单的规则之治，而是一种善治、一种正义之治。倘若说，正义是“以善报友，以恶报敌”，(38)那么，在行政法治实践中只有实现行政主体与公民间的良性对话与互动，才能促成现代行政之善，既彰显了行政治理过程中公民的主体地位，又凸显了行政机关与公民间的交往理性的行政协商，浸润着人们对传统单方面行政、封闭行政、暴力执法等方式所带来的弊病和挫败的深层次反思，蕴涵着主体间共治和善治的新思路，是促进我国合作行政、柔和行政和开放行政等现代行政治理模式发展的不可或缺的方式或手法。正视行政协商运用的困境，推进其法治化发展，并将其融入行政治理全过程，将有益于促进我国行政治理之深入发展。然而，社会主义法治文化的弘扬、行政机关与公民的协商意识和协商能力的提升，以及推进和保障行政协商的实体和程序机制的建立健全必将是一个长期而复杂的过程。在此过程中，既需要制度与制度之间的对接，更需要社会各层面间，特别是行政主体与公民、法人与其他组织的正式或非正式的商谈与合作。唯有如此，行政协商才能内化为促进我国现代行政治理模式发展的增量，并对我国行政法治、行政善治的发展发挥有益作用。 注释： ①石佑启：《论法治视野下行政管理方式的创新》，载《广东社会科学》2009年第6期，第171页。 ②魏崇辉：《当代中国政治语境下的治理理论研究——一个分析框架构建的尝试》，载《政治与法律》2009年第4期，第44页。 ③Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt,The New Public Service,Serving,not Steering,M.E.Sharpe,(2003) New York:Chapter 1-2. ④尽管人们对善治有着多维解读，并且在社会发展过程中其内涵也并非永恒不变，但应当肯定的是，善治本质上包含着民主，其要义在于公民参与、精髓在于“以民众为中心”。参见［印］曼德、阿斯夫：《善治：以民众为中心的治理》，国际行动援助中国办公室编译，知识产权出版社2007年版，第126—127页。 ⑤顾丽梅：《启示与迷失：新公共服务理论之思考》，载《复旦公共行政评论》(第六辑)，上海人民出版社2010年版，第2页。 ⑥王锡锌：《行政法治的逻辑及其当代命题》，载《法学论坛》2011年第2期，第55页。 ⑦［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第60页。 ⑧宿春礼、邢群麟编著：《全世界成功人士都在用的100个博弈智慧》，中国华侨出版社2008年版，第115页。 ⑨参见［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6—9页。 ⑩杨解君：《论行政法理念的塑造——契约理念与权力理念的整合》，载《法学评论》2003年第1期，第36页。 (11)交往理性以参与者相互间的沟通、交往行为为核心；其弱化了参与者行为过程的“自我”，而是强调彼此间的理性沟通，强调“言语者和听众同时从他们的生活世界出发，与客观世界、社会世界以及主观世界发生联系，以求进入一个共同的语境”。参见［德］哈贝马斯：《交往行为理论》(第一卷)，曹卫东译，上海出版集团、上海人民出版社2004年版，第95页。 (12)赵充：《政府与公民合作理念的深层思考》，载《广东行政学院学报》2004年第4期，第41页。 (13)［美］詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第47页。 (14)William Rehg and James Bohman,Discourse and Democracy:The Formal and Informal Bases of Legitimacy,Journal of Political Philosophy 4(1996),p.80. (15)参见［日］大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第7页。 (16)参见莫于川：《建设服务型政府的一种制度创新努力——某市政府规章〈行政指导实施办法〉专家建议稿》，载《宪政与行政法治评论》(第四卷)，中国人民大学出版社2010年版，第209—216页。 (17)在一定意义上，“行政法的基本目标在于法律正义的实现和利益的均衡配置”。参见戴建华：《行政法上的利益冲突与平衡——通过行政法价值的利益衡量》，载《法学杂志》2011年第7期，第125页。行政协商的一个重要功能就是实现行政主体与公民间利益的博弈与平衡，而只有这种平衡获得实现，二者间的合作才成为现实可能。 (18)姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第177页。 (19)Dawn Oliver,The Underlying Values of Public and Private Law,in Michael Taggert ed,The Province of Administrative(1997),Oxford:Hart Publishing,p.225. (20)罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第37页。 (21)俞可平主编：《法理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。 (22)徐婧：《软法的道德维度——兼论道德软法化》，载《法律科学》2011年第1期，第33页。 (23)崔卓兰、蔡立东：《从压制型行政模式到回应型行政模式》，载《法学研究》2002年第4期，第63页。 (24)一如英国法谚所宣示：“正义不但要被伸张，而且必须眼见着被伸张。”换言之，“无公开即无正义”。参见［美］伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第48页。 (25)前引(20)，第37页。 (26)胡建淼、马良骥：《政府管理与信息公开之法理基础》，载《法学论坛》2005年第4期，第13页。 (27)江国华：《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2012年版，第402页。 (28)参见石富覃：《从立法看美国的行政公开制度及其对我国的启示》，载《兰州学刊》2006年第10期，第117页。 (29)王锡锌、章永乐：《从“管理主义模式”到“参与式治理模式”——两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析》，载《行政规制论丛》(第1卷)，法律出版社2009年版，第32页。 (30)李德顺：《法治文化论纲》，载《中国政法大学学报》2007年第1期，第13页。 (31)哈贝马斯说：“只有有能力的人才能合理行事。”前引(11)哈贝马斯书，第14页。这种合理行事的能力既是一种客观能力，也是一种主观能力。在主观上，其源自现代法治文化的确认，人们理性认知、理性意识的形成。 (32)江国华：《宪法与公民教育——公民教育与中国宪政的未来》，武汉大学出版社2010年版，第7页。 (33)前引(13)，第154页。 (34)［德］尤尔根·哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第288页。 (35)前引(13)，第32—33页。 (36)参见周叶中、蔡武进：《论公民民主的协商秉性》，载《珞珈法学论坛》(第11卷)，武汉大学出版社2012年版，第7页。 (37)韩志明：《言说的短路与表达的困境——公共行政的话语危机分析》，载《中国行政管理》2012年第2期，第63页。 (38)［古希腊］柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第22页。标签：行政主体论文; 政府信息公开论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 法治政府论文; 信息公开论文; 行政强制法论文; 政府治理论文; 法治国家论文; 行政法论文; 时政论文;