从1895-1898年的新政看晚清改革的若干趋势，本文主要内容关键词为：晚清论文,新政论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：K256文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2003)01-0054-07
从追求“富国强兵”、学习西方、推行新政的角度看，我们可以把自19世纪60年代直至清末新政清政府所进行的改革作为整体来看待，这其中，以甲午战争为分界，在清政府内部，因战败的刺激，不变法无以自存的观念由少数人的想法转变成了很多人的自觉意识。因此，甲午战败后紧接着进行的革新，其广度和深度都远远超出所谓“洋务”的范围。到1898年以前，改革取得了一些成绩，但也暴露出清政府自身的很多问题，康有为等人提出的维新主张，在许多方面都反映出当时解决这些问题的需要。笔者试图从晚清改革进程的角度梳理1895-1898年清政府改革的背景、历程及其特征，从中窥见其演变的若干趋势，以期对深入研究这一问题有所裨益。
一
清政府在甲午战败后，被迫接受日本极其苛刻的议和条件，朝野上下，无不视之为奇耻大辱。痛定思痛，有识之士希望朝廷能够变法自强，图存雪耻。早在议和甫定之时，钦差大臣李鸿章便沉痛上书：“深盼皇上振励于上，内外臣工齐心协力，及早变法求才，自强克敌。”[1]作为亲政不久便遭此大挫的光绪皇帝，所受刺激更深，改革朝政的决心也相当大。1895年5月8日，在宣告批准《马关条约》的上谕中，光绪表白了自己的心迹：“嗣后我君臣上下，惟期坚苦一心，痛除积弊，于练兵筹饷两大端，尽力研求，详筹兴革。”[2](780-781)此后，又颁布举荐人才等诏。由于光绪的倡导，中外臣工纷纷条陈奏议，议论改革，康有为的《上清帝第三书》也是在此背景下才得以递交光绪的。
应该注意的是，战争的糜费加上日本索求的巨额赔款，使清政府财政亏空严重，不得不通盘筹划集款。6月18日，光绪谕令：“著户部咨行大学士六部九卿暨各直省将军督抚，各抒所见，如有可兴之利，可裁之费，能集巨款以应急需者，即行详晰陈奏，用备朝廷采择。”[3](3617)因此，在甲午战争后的改革中，如何整顿财政，开辟财源，应付危机，也成为其重要内容。
1895年7月19日，光绪皇帝颁布一道上谕，曰：
自来求治之道，必当因时（宜制）［制宜］，况国事艰难，尤应上下一心，图自强而弭祸患。朕宵旰忧勤，惩前毖后，惟以蠲除积习力行实政为先。叠据中外臣工条陈时务，详加披览，采择施行，如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂，大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源，此应及时举办。至整顿厘金，严核关税，稽察荒田，汰除冗员各节，但能除破情面，实力讲求，必于国计民生两有裨益。著各直省将军督抚将以上各条，各就本省情形，与藩臬两司暨各地方官悉心妥筹，酌度办法，限文到一月内分晰复奏。当此创巨痛深之日，正我君臣卧薪尝胆之时。各将军督抚受恩深重，具有天良，谅不致畏准苟安，空言塞贵。[2](837-838)
一般称此为“因时制宜”谕，它拉开了甲午战争后清政府改革的序幕。显而易见，谕旨的内容是此前臣工条陈的综合，连同谕旨一起寄出的有9个重要折片，据考证，其中应该包括：胡燏棻、康有为、张百熙、信恪各一折，陈炽条陈一件，徐桐的两折一片。[4](101-102)上折之人，不仅有主张洋务变法的胡燏棻、张百熙、陈炽等，亦有以顽固著名的协办大学士徐桐，甚至有尚无言事权力的新进举人康有为；他们的思想，相差甚远。可见光绪帝在变法问题上博采众论的态度。
另一方面，也可看出甲午战争以后清政府内部对于改革态度的转变。光绪皇帝自不必说，此时遥控朝政的慈禧，亦对改革持宽容态度。在光绪将康有为上清帝第三书抄送后，慈禧曾“留览十日”，并批转“各省督抚会议奏覆”。[5](122)对慈禧而言，战败之后，皇帝要做事，对统治政策做些调整与改变，只要不改变祖宗成法，没有阻止的道理。不过，慈禧对于变法曾经说过：“变法乃素志，同治初即纳曾国藩议，派子弟出洋留学，造船治械，凡以图富强也。”[6](464)说明此时在她眼中，所谓变法仍是前30年洋务派所搞的那一套东西，她对于康有为第三书的改革方案不以为异，大概也因为其中多为练兵筹饷等内容之故。一向顽固的徐桐等人，也不得不正视战争失败带来的练兵、筹饷、解决财政困难等问题，提出自己的主张。此时的洋务派，虽因战争的失败而遭攻击，其代表人物李鸿章在压力之下不得不退出中枢。但在战败的惨痛教训面前，稍有见识者也不能否认学习西法、举办洋务的重要意义。多年来一直指摘洋务的清流派，迭经分化，此时的领袖人物如李鸿藻、翁同龢等人，也成为变法的拥护者。当时朝政的格局，正如费行简所谓：“其时廷臣主变法者为翁同龢、张荫桓；主守旧者为徐桐、刚毅；主变法而专师西人练兵制械通商开矿者为奕訢、李鸿藻、荣禄；余则依违于二者之间。”[2](464)
更重要的是，经过战败后的反思，洋务派的思想已经有所深化，形成了所谓“洋务变法思潮”。有论者归纳其主要内容为：“在反思战前练兵失误的基础上提出了‘西法练兵’的主张；在反思战前官办、官督商办企业弊端的基础上提出‘恤商惠工’的方针；在反思战前洋务教育片面性的基础上提出了‘智以救亡’的命题；同时，在对战前洋务运动做整体反思的基础上，提出了‘政艺兼学’的新课题。而一以贯之的，则是‘变法’。”[2](1048-1063)
可以说，在这场改革中，洋务派有比顽固派更为切实可行的完整主张，比维新派强得多的政治影响力，无疑更为活跃，对改革的实施起着更大的作用。回过头来看光绪的这道自强上谕，“以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源”，正是洋务变法思想的概括。无怪乎时人称当时的形势是“举国竞言洋务”。[9](137)然而，我们不能因此就把这次改革与甲午战前洋务派的改革等量齐观。一方面，如前所引，洋务派的改革思想已经有了较大变化，不只局限于“洋务”一端；另一方面，这次改革的深度和广度也是空前的，不仅囊括了此前洋务派一直想实行的若干仿效西法的举措，而且还试图对已有的弊端进行整顿，尤其“以恤商惠工为本源”一条，更推翻了重农抑商的古老传统，是近代中国思想意识向现代化转变的重要方面。
但我们也应明确这场改革远非维新派所倡导的变法。因为第一，“因时制宜”谕回避了“变法”的提法，代之以“因时制宜”。名义的不同固然有策略上的考虑，但也反映出光绪对于改革并无整体的设想，对各种不同的改革观点，甚至总体上反对改革但希望振兴朝政的主张，采取兼容并包的态度。这与“百日维新”完全采用维新派的改革方案“诏定国是”，有着显著区别。第二，由于光绪与帝党在改革方案上并无成见，推动改革的主要力量仍然是洋务派。第三，从改革的具体内容看，囊括虽广，但未触及根本的政治体制，是变“术”而不变“法”。
然而，就是这样一种政策上的除旧布新，各省督抚的覆议也不同程度的表示反对。所幸的是，大多数的反对意见，均是忧虑改革能否达到目的，或者具体措施缺乏可操作性，以“祖宗成法不可变”，“铁路万不可修”等观点直接反对改革的只是少数；对于“练兵筹饷”两大端，更是无一人表示否定。而且，在坚决支持改革的督抚当中，包括了两江总督刘坤一、直隶总督王文韶，这两大地方要员的支持可以说是决定性的。因此，改革还是在清廷上下基本上一致支持的情况下逐次展开了。
二
1895年“因时制宜”谕旨发布之后，清政府所施行的改革措施，举其大端有：
1.实行“西法练兵”与整理旧军。在中日甲午战争中，作为前30年洋务运动主要成绩的北洋海陆军一败涂地，这结局使清政府认识到练兵非“仿照西法”不可，开始编练新式陆军。最早编练新军的是胡燏棻，他的“定武军”于1894年冬开始屯驻天津马厂进行编练。定武军从组织、训练、技术、武器上力求模仿西式军队，试图改变湘淮和旗绿旧军的腐败状况。1895年10月定武军从马厂转移到小站，开始了小站练兵，不久由袁世凯接办，更名为新建陆军，规模扩大，组织也进一步健全。1895年12月2日，张之洞将自强军开办情形专案具奏，不久得到上谕批准，建成另一支仿照西法的新式军队，自强军的操练多聘请洋员，军制仿照德国，武器装备也是当时最为先进的。此外，培养新式将弁人才的武备学堂也在各省建立了一些，最为著名的为北洋武备学堂。到1898年前后，新建陆军和自强军皆具规模，成为中国最为精锐的军队。贵州、山东、山西、福建、江苏、浙江等省，都有了西法操练、枪械一律的新军，清政府遂“令北方各省营伍，由新建军遣员教习，南方各省营伍，由自强军遣员教习。东三省防练各营伍，由北洋武备学堂遣入教习。”[10]
整顿旧军的工作同时展开，却并不顺利。甲午一役，北洋诸军大部残破，经过整编和各派系的斗争，北洋军队的系统，到戊戌政变之前，大概是淮、毅及新建陆军三足鼎立的局面。
1895年，户部因库款支绌，多次奏请裁汰绿营七成，勇营三成，得到光绪认可，下令各省督抚执行此后尽管又多次强调，效果却非常不如人意，直到1898年正月，裁汰兵勇一事仍无进展。
2.整顿财政。战争的大量糜费加上和议后巨额赔款，使清政府不得不大借外债，外债本息至1900年每年需2490余万两，加上军费（包括新练陆军、绿营、旗兵、练勇）岁糜4000万两，财政支出每年由八九千万两增至11000万两以上，而岁入只有八九千万两，财政陷入空前危机。[11](52-76)面对如此沉重的压力，户部于7月26日上折拟定筹款三条并附四条，为：考核钱粮、整顿厘金、裁改制兵、停放米折、盐斤加价、裁减局员薪费、重抽烟酒税厘。此案由光绪谕令各省一体奉行。另外，户部还提出加增土药税，收取典当铺费，核扣官员廉奉三成等措施。各条中，裁汰制兵一节已如前述，其余除停放官员及八旗兵丁米折和核扣官员廉奉得到较好执行，并略有成效之外，均受到各省或多或少的抵制，据户部的报告称：“今以各省奏咨案牍考之，则茶糖盐烟酒土税、典当、养廉、薪费各条，已经举办者至多不过四五条，少则一二条而已，是其小者已不能尽行。而裁减制兵、考核钱粮、整顿厘金，最大之事，多未举办，近日陕西以空文覆奏，其他未经声覆者，更未知何如也。”[3](3726)由此可见一斑。
1896年6月，为偿还俄法及英德两款，户部上奏向各省摊派，称：“请分饬下各省将军、督抚照臣部单开，分任数目，于各省所收地丁、盐课、盐厘、杂税，及各关所收洋税、洋药、税厘项下，除常年应解京饷、东北边防经费、甘肃新饷、筹备饷需、加放俸饷、旗兵加饷、固本京饷、备荒经费、内务府经费、税务司经费、本关经费、出使经费等项，仍照常分别批解留支外，其余无论何款，俱准酌量划分各照分任数目，按期解交江海关道，汇总付还俄法、英德两款本息。”[12]这种强行摊派的方法颇为有效，基本按户部的预想，筹到1000万两左右，缓解了迫在眉睫的危机。但这只是临时性的措施，而且显而易见，地方财政的独立性因此得到加强。除了这些传统的开源节流之法，也有人提出一些具有近代意义的财政改革措施，这时期亦得到施行。比较有代表性的是盛宣怀的理财建议，包括：(1)“免天下中途厘金，加关税为值百抽十”，“仿行西国印税之法”；(2)亟宜办银行，借国债以代洋债，发行银钞。[3](3673)其中办银行的建议，得到了积极响应，被光绪认为是“回收利权之一法”，谕令盛宣怀“招商集股合力兴办。银行办成，并准其附铸一两重银元十万元，试行南省。如无窒碍，再由户部议定章程办理”。[3](3790)1897年5月，在盛宣怀的努力下，成立了中国第一家银行——通商银行，并正式营业，总行设在上海，后陆续在天津、汉口、广州、汕头、烟台、镇江等地设立分行。通商银行成立后，通过发行银钞，向官办或官督商办企业、商办工矿企业放款，向钱庄放款等方式，对维护中国利权，促进工商业的发展，起到了一定的作用。[13](25)另外，在“昭信股票”的发行中，通商银行也起了重要作用，后者是清政府为解救财政危机所实行的另一项现代金融措施。
“昭信股票”名为股票，实为公债，即所谓“息借华款”。1894年，为应付甲午战争的赔款，清政府便有“息借华款”之举，当时所筹款逾千万。但因“行之过久，恐银价日增，有碍商民生计，且外省办理此事，未必能恪守部章，万一经手官吏不恤民艰，加之抑勒，则流弊更大”。[3](3579)很快就停止了。到1898年春，第四次偿还日本赔款的期限又到，在外借洋款万分为难的情况下，右春坊右中允黄思永提出仿照西方公债发行“昭信股票”以救急，当即得到清政府的认可，令户部速议，是年1月上奏，3月户部便拟出章程，开始发行。此次清政府以上次“息借华款”为训，制定的章程颇为严密，如，专设昭信局经理“股票”事务；收银发票不经官府，由银行票号代理；票据可以买卖等等。[3](4052)可以说，其近代公债的色彩更加明显。但由于官府抑勒、民间穷困等原因，“昭信股票”只筹到不到2000万两的款，远远不够预计的1亿两，当年8月被清政府停止了。
此外，清政府已经认识到财政问题的根本解决，在于扩大税源，因而这时期提出的一系列发展工商的措施，都以“求富”为目的。
3.发展工商。清政府在甲午战前兴办了不少近代企业，但多为官办或官督商办，战后，据前30年的教训，也是迫于财政的压力，这时期清政府的工商矿业，多鼓励商办形式。其主要措施有：
机器改造土货。1895年7月，为对付中日《马关条约》中改造土货一节，清政府预备对丝斤、花布等大宗土产于出产处先抽厘金，“并招商多设织布、织紬等局，广为制造”。[2](830)张之洞等与江浙巡抚奉此劝谕在苏州、无锡、镇江、南通一带开设纱厂，并将息借华款银作为开办商务局之用，建立缫丝厂等。光绪为此特别电寄张之洞、赵翘楚等曰：“……开办机器，仿制洋货，原为抵制外人起见，该厂商人亦需自筹资本，不可全用官款，致外人籍口于宫饬商办，转生枝节。”[2](839)对于这些商办企业，清政府在财政困难的情况下，仍给予了适当的保护，1897年，为解决财政问题，户部奏议加增机器制造土货的税收，在张之洞请求下，总理衙门奏议“暂行缓办”，光绪“从之”。[14](338)此外，还有一些如以机器制造茶叶，在内地江河开行小火轮等建议，事属地方，因各地反应并不积极，难以展开。
转原有官办企业为商办。1895年8月，光绪谕军机大臣：“制造船械，实为自强要图，中国原有各局厂，经营累岁，所费不赀，办理并无大效。亟应从速变计。招商承办，方不致有名无实……一切仿照西例，商总其事，官为保护，若商力稍有不足，亦可借官款维持，其办理章程应如何斟酌尽善以杜流弊之处，即著该督抚等悉心妥筹，详晰具奏。”[3](3637)此后，汉阳铁厂等原有官办企业先后改组为商办或官商合办企业。
大开各矿。在甲午战争以前，清政府就比较重视矿产开发，并有部分商办，战后，更是把矿务当成保护利权，增加收入的重要大事。1896年3月13日谕令称：“嗣据陆续复奏，安徽太湖之大石等各保废煤矿，业已准商试办。江西袁州、吉安、广信、饶州等处均有煤矿，萍乡煤质尤佳，亦已集款劝办。湖南永顺、永州二府属矿苗甚旺。新疆和阗旧有金矿，均已派员往勘。至四川雅州各属矿产，叠据给事中吴光奎奏请招商开采，业经谕令鹿传霖设法举办。山东宁海矿务，亦经谕令李秉衡未可停止，即派道员李兴锐择要兴办，以上各该省有矿处，均系确凿可指，即著责成各该督抚，认真督办，务臻实效，毋得辄行中止。此外，各省复奏折件，谓矿不宜开，固属拘泥之见；谓矿无可开，亦属臆断之词。……”[14](20)虽然矿务开采在各项措施中是各地实行的比较好的，但皇帝仍然不满意，没过几天，又谕令重申了开矿之必要，根据西方人的记述和大臣奏折历数各处矿产，并指专人勘查议办；还特别指出了“官办不如商办。”[14](28)在这样的严令下，关涉各省纷纷覆奏并开始举办。可以说，矿务是改革当中各省举办最多的项目。
设商务局，消除官商隔膜。1895年，张之洞《吁请修备储才折》中，便奏请设立商务局、工政局，同年11月，御史王鹏运奏请讲求商务一折，也着重提出在沿海各省会各设商务局一所，此折交总理衙门议奏。1896年2月，总理衙门奏复：“……拟请饬下各省督抚，于省会设立商务局，由各商公举一殷实稳练素有声望之绅商，派充局董，驻局办事。”[3](3723)此后，江南、山西等省反响较为积极，都开办了省会或部分州府的商务局。但除此之外，多数省份并未采取行动。
4.修铁路、创邮政。对于修建铁路的必要性，清政府内部在甲午战争之前就取得了较为一致的意见。战后，更以其为自强切要之图，但由于经费短缺，究竟以何种方式修建铁路，仍有商办、洋商垫款包办等议。1895年11月奕訢等奏办理芦汉铁路一事，欲先建津芦铁路，以胡燏棻为督办大臣，经费由北洋及户部各认一半，上谕著办。并谕令：“至由芦沟桥南抵汉口铁路一条，道路较长，经费亦巨，各省富商如有能集资千万两以上者，著准其设立公司，实力兴筑，事归商办，一切赢绌，官不与闻。如有成效可观，必当以奖励。”[3](3687)初步表明了中枢的态度似在商办。但铁路耗资巨大，当时并无商人有能力举办。1896年3月，曾有商人称能集资承办，但最后发现皆为洋款。这样，借洋款官督商办的主张又由张之洞等人再次提出，9月，张之洞、王文韶联合上奏设芦汉铁路公司，并保盛宣怀为督办，11月，得到上谕批准。[14](156)此后筹办的铁路多以此种方式进行。
1896年初张之洞上奏称：“泰西各国邮政，重同铁路，特设大臣综理，取资甚微，获利甚巨，权有统一，商民并和。”[3](3749)得光绪允准。实际上，光绪二年以来，清政府就陆续由赫德在各地官办了一些信局，但由于“体制不同，推广每虞窒碍”，[3](3750)此次议办邮政，不再是试办性质，也不附设于各海关之下，而是专设邮政局，订立章程，收支由户部“汇核奏报”，成为清政府一项单独的重要事业。
5.改革学制、科举。学校、科举关系人才，是改革当中清政府一直非常强调的方面，所采用的方案是李端棻《请推广学校折》[15](292-296)所主张，自京师以及各直省府州县皆设学堂，讲授中西有用之学，同时推广讲求“与学校有益相须而成者”。此折由总理衙门议奏，认为：“兴学诚自强本计，请由各省督抚酌拟办法，或既就原有书院量加课程，或另建书院肆习专门，果使业有可观，三年后由督抚奏明再行议定章程，请旨考试录用。”[14](82)基本上采用了李端棻的方案。光绪谕批“从之”，原折一同下发各省督抚。此后，各地官绅创办了不少新式学堂，如张之洞在南京办储才学堂，浙江巡抚在杭州办蚕学院，陕西巡抚在省城开办格致书院，各地书院中加教新学者更是极为普遍，民间学堂、学会、报馆、书局等也层出不穷。可以说，开办学校是各地奉行最为积极的。
科举也是议“变法”者所请求变通的一个重要方面，但因为关系较大，经过反复议论，1898年初，清政府才开始对文武科举进行较大调整。按贵州学政严修的建议，总理各国事务衙门奏议开设经济特科和岁举专科。特科分内政、外交、理财、经武、格物、考工六门，岁举则是各省各算学艺学堂学生均可在乡试、会试中考经济科，中式者可参加上一级考试。1月27日，光绪谕批，令各大臣速举人才，凑至百人即开经济特科，其余各条也谕令各地切实讲求。[14](411)基本上与此同时，对武举也进行了某些变通，谕令自1900年起，“一律改试枪驳，其默写武经一场，著即行裁去。”并令各地开办武备学堂。[3](4044-4045)
三
自“因时制宜”上谕发布到1898年“昭定国是”上谕发布前，清政府所进行的改革，比起甲午战前的洋务活动，可以说颇有成效：新军编练略有小成；创办了银行、邮政；芦汉铁路津芦段已经修成，余下者正积极筹备；国内兴办了不少的近代厂矿，据统计，1895-1898年新办厂矿总计61家，资本总量1700多万元，而自1872-1894年十余年新办厂矿总共才有72家，资本总量不到2100万元，[16](93)各项鼓励工商的措施，如设商务局，改善官商关系等，也逐渐在推行；学制、科举等等也开始朝着鼓励学习“西法”的方向调整。但从整体而言，清政府并未走出困境，而且随着各项改革措施的施行，亦有新的问题需要解决：
如何克服财政困难是当务之急。且不论练兵、修路等需要花钱，仅是每年各种赔款本息的偿付，就难以应付。如前所述，清政府为此几乎想尽办法，仍然一筹莫展，暴露了其在经济管理方面的无能。这几乎成了影响清末所有重大历史变迁的一个不可缺少的背景。另外，清政府虽然认识到“开利源”的根本在于发展工商业，也看到西方在财政金融方面的一些办法值得借鉴，并采取了不少实际措施，如修铁路、开矿产、鼓励民间工商业、创邮政、办银行、发行债券，等等。但是，如何让这些新的事务顺利运行，相互促进，并确实收到富国强兵的效果，则成了需要进一步解决的问题。例如，银行成立之后，如何与国家财政相配合，真正成为盛宣怀所谓“户部之外府”，起到稳定金融秩序、融资投资等作用；铁路和矿产总公司成立之后，如何管理，如何在收回投资的同时逐步发展。但旧有的政府管理体制根本无法完成这些事情影响改革效果。所以，清政府若想使改革继续下去，真正解决它所面临的种种问题，改革原有管理体制似乎是题中应有之义。用时人的话来说，即，“西艺非要，西政为要”，“大抵救时之计，谋国之方，政尤急于艺”。[17]所谓“政”，就是政府的政策与管理体制。
相对中央体制的改革，改革中涉及的中央与地方关系的调整无疑更加棘手。自太平天国起义以来，地方勇练的组建和厘金的征收，使各省在政治上、经济上的权力逐步扩大，割据倾向初现端倪。在地方独立性逐渐增强的格局下，清政府甲午战后的改革，还想以旧有高度集权统治下的中央地方关系为参照，一纸号令，全国通行，已经被事实证明难以见效。相反，由于改革中一系列措施的施行，使得各省的独立性进一步加强了，表现为：(1)新式陆军中虽然新建陆军直属北洋，有较多中央军队的性质，但自强军以及此后各省建立的新军，基本都是地方军队；(2)中央在原有田赋税收之外责成地方筹款上解，同时也就赋予地方以开征新捐税的权限，使原来隶属中央的各地税关（除北京崇文门外）和在各地的财政机关归属各省督抚管辖，允许地方在完成解京款项的前提下（实际上在未完成情况下同样可以）支配包括库款、税款在内的各种款项。(3)原有一些官办和官督商办企业经过改组，演变为由地方管理或地方官僚参股经营的企业，例如上海机器织布局、汉冶萍公司等。一些商办企业的创办，也总要由各省督抚倡导，或得到他们的资助、支持，如南通大生纱厂、天津启新洋灰公司等。整个经济运行的重心由中央向地方偏移。”[18](903-917)在高度的封建专制集权体制下，由于顽固势力的强大，很多改革事业从某个地方开始实施无疑比一下推行全国更为容易。洋务运动的各项事业当时多为地方督抚举办，而甲午战后的改革当中，张之洞、刘坤一等重要的地方大员对兴办铁路、邮政、银行、商务局、机器改造土货、鼓励商办企业等措施的积极支持，也是其取得较大成果的重要因素。但另一方面，中央财力相对于地方的削弱，长远看来不利于统一市场的形成，短期而言也使得很多投资巨大的改革措施，如铁路干线的兴修，难以有效地进行。更为重要的是，在对待“变法”的态度上，大多数的地方督抚都持观望态度，地方割据倾向的加强，整体而言增加了自上而下推进改革的阻力。在地方独立性不可避免地增长的局面下，如何保证”上下相维”，或者说，动员更多的力量支持改革，也成了此时清政府必须处理的问题。
最后，但并非最不重要的一个问题，在甲午战后暂时取得的各种政治力量之间微妙的平衡如何保持。光绪虽然亲政，但仍往返宫中与颐和园之间，秉承慈禧谕旨行事；慈禧虽大权在握，也不反对光绪的改革，但对于改革的紧迫性并无亲身体会，不可能主动去推动改革。在这种情况下，必须有既能够平衡帝后之间关系，又能切实推进改革的大臣主持，改革才能顺利进行。而甲午战后掌握朝政的，一为翁同龢，一为奕訢。前者身为帝师，得慈禧和光绪的信任，在平衡帝后关系方面较为持重，但于学习西方，改革新政并不内行，对挽救时局并无切实办法；[19](77-148)而后者在权位上显然不及翁，也只能于一些具体的改革措施有所推动，加之年纪老迈，无法成为维新改革的实际主持者。所以，甲午战后三年的改革，在清廷内部，上自慈禧、光绪，下至掌握朝政的大臣，并无一人能够在复杂的内外形势中切实主持并推动之。可以说，保证改革进行的政治平衡是相当脆弱的，如果要进行更深入的改革，现存的政治平衡能否经得住考验，是一个很大的问题。实际上，在1898年初奕訢去世之后，翁同龢遭罢斥，这种平衡就遭到破坏。在某种意义上，政局不稳定对于新政的深入，是相当不利的。
如果把康梁等的改革主张放在上述背景下进行评论，在很多方面，例如“昭定国是”、“先立堂构”，改革官制，开议会以求上下相维，甚至于要求光绪独断乾纲等等，都有其现实针对性，对于急于改革又屡遭挫折的光绪帝而言，康有为颇成系统的改革方案更有振聋发聩之效。然而，在当时内外交困的情况下，改革的难度超出了他们的预想，以激烈的方式贸然向整个旧秩序挑战或许也不是正确的策略，“百日维新”的失败，不仅是康梁改革方案的失败，在很大程度上亦打断了当时较为平稳的改革路线，使得局势更为复杂化了。但无论如何，清政府如果要进一步地深入改革，上述问题仍是绕不过去的。
收稿日期：2001-12-13
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