江苏酝酿“黑匣子”审计改革，本文主要内容关键词为：黑匣子论文,江苏论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“我们现在还不清楚实际情况，也没有收到什么通知。”２００４年１２月２８日上午，南京某学院财务部的一位副处长在接受记者采访时表示，他们学院以前很少受到审计部门“关注”，但听说在江苏的审计改革中，高校也被列入审计对象，而且利用安装财务软件和管理软件收集审计数据，他显得多少有些惴惴不安。
像这位财务主管一样都在忐忑不安中等待审计改革的人，在江苏不在少数。１２月２９日，江苏省１３个地市的４２名一线审计骨干在南京参加了全省首届审计人员计算机技能大比武。就是这场属于审计部门内部人员的技能赛事却传递出一个惊人信息：江苏正在酝酿一场深层次的“审计改革”。改革的内容就是在被审计单位内部安装财务和管理两套软件，根据所采集的数据对审计对象进行审计。
１２月３０日，在“审计改革”的消息刚刚传出的第二天，江苏省经济责任审计工作会议也紧锣密鼓地在南京市拉开帷幕。“这次参会对象全是部门‘一把手’，包括全省１３个地市纪检、监察、组织、人事、审计、国资等部门。”参加会议的一位官员会后在电话中对记者说，会上明确表示：在２００５年的审计改革中，地厅“一把手”都将成为审计对象。
在很多业内人士看来，于１２月２９日和３０日连续举行两次高规格会议，就是审计改革的一个信号：“两次会议都传出改革的信息，这不是偶然的。”
一、９９６亿元违规资金促成变革
“从２０００年到２００４年６月，（江苏）全省通过对６５２８名领导干部的经济责任审计，共查出违法违规金额９９６８１８万元、损失浪费金额３７９１９万元、管理不规范金额２１４０２３４万元。”在２００４年１２月３０日的“一把手”会议之后，一位参加了会议的干部事后回忆说，（江苏省审计厅）厅长朱尧平在会上的这番话讲得掷地有声。
在此前一天的１２月２９日，江苏省１３个地市的４２名一线审计骨干在南京参加了全省首届审计人员计算机技能大比武。但是，这场属于审计部门内部人员的技能赛事却传递出—个重要信息：江苏正在酝酿一场深层次的“审计变革”。
“这次会议突然翻出２０００年的‘老账’，并非没有意义。”在上述不愿公开姓名的干部看来，朱尧平厅长在２００４年的最后一次会议土罗列这一大串数字，证实了一个早就在坊间流传的说法：２００５年江苏将实行大规模的审计改革。
事实上，就在这两次审计厅会议举行之前，—份名为《江苏省２００５年至２０１０年审计信息化发展规划》的文件匆匆出台了。这份由审计厅起草、江苏省政府下发的文件被业内看成是江苏进行审计改革的—个标志，该文件已经下发到江苏辖区的各级审计及相关单位。
“在２００４年６月底全国的‘审计风暴’之后，省厅就在开始起草《发展规划》，但相关工作并不完全是从那个时候开始的，江苏这几年一直都在筹备和探索审计改革。”省厅计算机处处长郑毅对记者表示，现在进行的改革只不过是水到渠成而已。
事实上，江苏痛下审计改革的决心在很大程度上是因为企业或机关高层干部经济犯罪趋势已出现明显变化。从２０００年到２００４年上半年，江苏全省干部降职６２人、撤职６４人，有７１人受到党纪政纪处分、１５２人被移送纪检监察和司法机关处理。
“在查处的９９６８１８万元违法违规案中，由于领导直接经济责任造成的违法违规资金３４５２３万元，占到了３.５％的比例，是管理不规范造成损失的２.４倍。”该审计干部称，这些数字已经引起政府高层的重视，是促成江苏审计改革的一个关键因素。
二、从“纸账审计”到“电子审计”
按照《江苏省２００５年至２０１０年审计信息化发展规划》，江苏将建立“预算跟踪联网核查”的审计模式，实现审计监督的三个“＋”，即从“事后审计”转变为“事后审计＋事中审计”；从“静态审计”转变为“静态审计＋动态审计”；从“现场审计”转变为“现场审计＋远程审计”。
但是，江苏审计改革引人注目的焦点并不在于此。据当地一位审计干部透露，江苏审计的这次“审计变革”被业界给了一个形象的美誉，那就是医疗上常说的“内窥镜”——各级审计部门将利用软件直接“探”入被审计单位的内部管理，而改变传统意义上从“翻老账”中寻找蛛丝马迹的被动局面。
“要实现这一‘内窥镜’的转变，只需要在被审计单位内安装两套‘黑匣子’，一套是财务软件，一套是管理软件。审计人员通过对比两套‘黑匣子’的相关数据，会很容易‘切中要害’。这样做的好处是能够实现时刻监控、提高审计工作的审计效率和审计质量。”他举例说，某公司于某日请客户吃饭，财务上也有发票为证，在以往审计中“有凭有据”，查不出有什么问题。而在对照另一套管理软件黑匣子时，就可以清楚地识别出，这一天到底有没有请客户吃饭？为什么请客吃饭？请的是谁？报销人、审核人、签字人分别是谁也都一清二楚。
“这样不但可以确认事件的真实性，而且对这一事件的其他意义也能给以确认，比如是不是该发生、规模是否合理等都能做出评判。”
但由于“被审计对象的情况千差万别”，因此对于不同的审计对象，审计部门将使用不同的审计软件。计算机处处长郑毅又告诉记者，审计厅现在使用的软件主要集中在数据采集、数据分析、数据处理和审计管理这几个层次，“这些软件都是我们自己开发的，基本上属于审计经验的固化，具有一定的适用区域。”
这就意味着同一类型的软件在运行中可能会存在本质的差别。“这样能够有效地避免被审计对象之间的‘穿帮’。到现在为止，我们也还没有开发出来能够‘包冶百病’的像傻瓜相机一样的‘傻瓜软件’。”不过，据说江苏省审计厅已经开发出了类似软件，目前正在试运行。
但是，对于“黑匣子”在２００５年是否会被安装到被审计对象的内部，郑毅非常谨慎地表示：“那只是一个远期规划，改革是一个渐进过程，不可能一蹴而就。但从‘纸账审计’到‘电子审计’，这是一个必然变革的过程。”
不过他表示，审计部门现在已经在借用政府电子平台，通过这个电子平台利用计算机软件对被审计单位进行数据采集和分析，以“发现有价值的东西”。这意味着“黑匣子”审计改革已经进入到实质性的阶段，只不过现在还没有走到“内窥镜”那一步，而是在利用政府的电子平台“试点”。
三、“黑匣子”只对有钱者
“据说，省厅的这次改革主要针对大型企业和有钱的机构、部门，对于普通审计对象没有什么影响。”接近江苏省委的一位人士向记者如是透露。
他分析说，使用“黑匣子”的目的就是为了提高审计质量、让审计工作简单化，但让审计部门头疼的部门往往都是大型企业和有钱的机构，他们的账目都非常复杂，因此在历次审计中这些都是审计工作的“重头戏”。
审计厅的郑毅也表示，“审计部门不会对任何被审计对象都使用软件，”有些单位的数据比较简单，普通审计工作人员就可以处理；而有些单位的数据非常复杂，这就需要专业的（审计）软件和专业计算机人员了。
尽管江苏审计厅目前还没有明确说法，但根据２００４年１２月初国家有关部门发文要求将经济责任审计范围扩大到地厅级的精神，江苏已经明确今后的审计对象已经扩大到地厅级领导，地厅级“一把手”必须过“审计关”，具体做法是：对国有及国有控股企业领导人，在基本做到“逢离必审”的同时，逐步做到“先审后离”；经济责任审计的重点要放在查清有无严重做假账、有无重大决策失误造成严重损失浪费、有无搞“政绩工程”和“形象工程”而造成严重负债、有无严重违法违纪和违反廉洁自律规定、有无管理上的重大漏洞上。
“对政府领导干部而言，着重检查重大经济和社会发展决策事项、政府财政资金管理、财政收支工作目标完成情况，尤其是重要财政支出和工程建设项目管理状况、政府负债等方面的情况；对部门领导干部，着重检查财政资金的管理使用情况，主要是预算执行情况、专项资金使用情况、收支两条线执行情况、政府采购情况，以及为了履行部门职能所采取的有关经济措施及事业发展情况等等，”参加了该会的一位干部表示，这些内容的审计工作很可能将借助电子软件查账进行。
但这些是不是２００５年的工作重点，没有得到相关的权威说法。据权威消息说，江苏２００５年审计工作的重点目前正在紧急磋商讨论中。郑毅透露，２００５年的审计工作，除了一贯作为重点的提高审计工作人员素质外，将首次加强电子审计的审计力度，“将根据不同被审计单位的不同情况，采用不同的审计软件。”
由此可见，前面提到的“黑匣子”式审计改革２００５年将在江苏正式拉开帷幕。
四、“黑匣子”是否越权
众所周知，“黑匣子”是安装在飞机上的一种全天候监控仪器，当类似的软件被安装在企业或单位内部时，这又是一种怎样的感受？
“如针芒在背。”前面提到的某学院财务部副处长这样形容审计厅的“黑匣子”。事实上，也有多位干部私下里对省厅的“黑匣子”改革表示了忧虑：“被审计单位肯定是不乐意的，但这种在事实上已经形成监控的做法似乎在一定程度上超越了审计权限。”
一位干部透露说，正因为如此，现在大家都不愿意谈论“黑匣子”改革，省厅改革也一直在低调进行。顾树生副厅长就表示：“自己不好（对改革）说什么，你去找办公室。”
那么，江苏省审计厅“黑匣子”式的审计改革是否正如很多人所担心的那样存在越权行为呢？为此，记者采访了北京大学法学院资深专家甘超英教授。
记者：江苏省审计厅利用在被审计单位安装财务软件和管理软件两套“黑匣子”来实现跟踪，这种改革具有很大的创新性，但很多人对此举是否越权表示了质疑。
甘超英：《审计法实施条例》第３０条规定：“审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。”
但按照事后审计的原理，上述规定不应指审计机关时刻监督企业的财政过程，而是指定时监督财政结果。再者，《审计法》第３４条规定：“审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项。已经拨付的，暂停使用。采取该项措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。”
因此，关键是审计机关在发现企业“正在进行”违法活动时才能采取一定措施，而且不得影响企业的合法活动。这里也没有说审计机关可以随时监控企业财政。所以，如何正确理解“有权检查”、“正在进行”、“影响企业的合法活动”，是一个技术性很强的工作。
记者：这是不是意味着江苏审计厅的此番改革存在着法律依据不足的问题？
甘超英：还不能简单这么说，因为还有法律细节尚待推敲。因此，江苏省审计厅的做法是否符合法律规定、是否在依法行政，这些还难以定论。
退一步讲，即使可以把《审计法》和《审计法实施条例》的规定解释为这项措施（“黑匣子”改革）的法律依据，这种措施可能也与其他法律有冲突。我国《企业法》规定，企业是独立经营的法人，其中包括财政独立，而在企业安装监控软件就有可能会影响到企业的独立财政运作。
这个道理显而易见，现代商业要求迅速反应，审计机关的时刻监督一是会影响反应速度，因为如果一项财政活动被审计机关认为违法违规，就可能停顿下来，影响到企业履行经济责任，企业的诚信可能要受到影响；二是一次财政活动可能有持续性，一个环节可能看似违法，但整个，活动却可能是正当的。不知各级审计部门是否有足够的专业人员做出正确认定。
记者：根据您的分析，在被审计单位安装“黑匣子”，审计部门是为了更好地实现审计监督。但对被审计单位而言，这可能就影响到了他们的正常经营活动。
甘超英：影响不仅仅限于此，更大的隐患在于，审计部门这样做可能有泄密的可能。企业的财政状况往往是企业的核心机密，审计机关可能由于疏忽大意，也可能由于别的企业在审计机关中的“内鬼”而使另一家企业的财政状况被人知晓。这就产生了如何监督审计机关计算机终端操作人员和如何建立严格的保密制度的问题，这个问题不解决就不宜实行软件监督制度。
另一方面，被安装软件的企业也有可能用更高的电脑技术规避软件。
记者：这似乎已经超越了单纯的审计问题，如何解决这一矛盾？
甘超英：出于上述考虑，我认为江苏省有两个选择：一是先进行试点，对于较大的、经济活动常规性较强的企业（如石油企业，其买卖额较为固定，所以财政收支不怕泄密），可以安装软件试一试，如果不影响企业经济活动，就可以推广到其他企业；二是选择违规企业实行软件监督，所谓“非常事以非常之法治之，”而不必对所有企业都安装软件。如果一刀切地推行，企业群起反对，政府反倒被动、不好收场了。