对中国金融体制改革滞后问题的反思与对策分析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国金融论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前人们普遍认为，中国金融体制改革明显滞后于经济体制其它领域的改革。就各领域改革进展的速度比较而言，这是个不争的事实。主要表现在：（1）从价格形成机制看，目前95%以上的消费品价格和85%的生产资料价格以及相当的劳务价格由价值规律和市场供求关系自主决定；与此相对应，作为货币资金价格的利率却在严格管制下远离均衡点，并带有明显的双轨制特征。（2）从资源配置关系来看，工农业产品、劳务、土地、技术甚至部分产权都相继进入市场，实现竞争性配置；而80%以上的金融资源却仍在国家的信用垄断下实行计划配给，且基本上流向效益低下的国有企业。（3）从市场体系的发育状况来看，商品市场、劳务市场和技术市场已基本做到规范、有序；而金融市场却呈现出明显的地域分割状态和过度的投机性。毋庸讳言，金融体制改革的这种滞后状态将对我国经济实现可持续发展产生巨大的负面影响，它必然给其他领域的进一步改革和发展造成金融瓶颈的约束。但客观地讲，中国金融体制改革滞后并非有些学者认为的那样一无是处，它也曾给改革带来巨大的社会收益。这样就存在着一个对中国金融体制滞后改革事实的客观评价问题。客观的历史评价就有助于我们认清中国金融体制改革的现状及其面临的改革环境，并为进一步改革和摆脱滞后状态提供正确的路径选择。
一、对金融体制改革滞后的原因分析及绩效评价
1、金融体制改革滞后并非金融滞后改革论作用的结果。我国经济改革选择的是一条由易到难的渐进式改革路径。按照这样的改革逻辑，就必然有一个改革的先后顺序。围绕这个问题，经济界展开了改革开始后第一次广泛的大讨论，但归纳起来不外乎三种观点，即金融超前改革论、同步改革论和金融滞后改革论。无论从均衡发展的角度还是大多数人的主观愿望来说，同步改革都是最佳选择，至少在静止的状态下如此。事实上，在改革的初始阶段政府也是倾向于同步改革论的，只是在付诸实践的过程中才出现了较大程度的偏差——金融体制改革逐渐滞后于经济体制其它领域的改革。当然这只是一个表面现象，对改革过程作深层次的剖析，才能使我们抓住问题的实质。但它至少使我们明确这样的事实：金融体制改革滞后并不是金融滞后改革论作用的结果，而是决策者为适应变化而作出的被动调整。
2、金融体制改革滞后的根源：强制性制度变迁中的分配失衡与制度软化。中国经济由集中计划体制向市场经济的转轨属于政府主导型的强制性制度变迁。按照新制度经济学的理论，制度变迁实质上是一个“非帕累托改进”的过程，即每一项改革措施不可能在不减少任何当事人的个人福利的条件下使社会福利最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益损失为代价，以强制性为特征的制度变迁由于违背了一致性同意原则，又使改革进程中的这种“非帕累托状态”更趋明显。鉴于此，为了社会的稳定和保证改革进程的顺利进行，就有必要对利益受损集团进行补偿，而这应由国家财政来完成，事实上也必须由国家财政来完成，因为只有财政才可能实现这种改革收益的再分配。从改革以来中国国民收入最终分配格局的演变过程不难看出，居民部门是改革的最大受益者，其占国民收入的比重已由1978年的49.3%骤升至1995年的67.2%；国有部门（包括国家财政）无疑是改革中的利益受损者，其所占比重由1978年的50.7%下降至1995年的32.8%，并且还有进一步下降的趋势。问题在于国家财政作为一个利益受损者如何对同为国有部门的国有企业进行利益补偿。从理论上讲，这时有两条途径可供选择。一是大幅度地增加财政收入，二是继续由国家垄断信用，通过金融压抑来强制储蓄。第一条途径尽管是一种理论选择，但它受制于国有企业经营状况的不佳和对私人部门税收征管的非制度化而在短期内不会有实质性增加，因此只能依靠次优的选择——金融压抑。也就是说这是不得以而为之的，是财政乏力倒逼出来的。这样以来，改革成本中最大的一部分就由财政转嫁给了国有银行，这在时间上是从1983年的“拨改贷”开始的，从而模糊了财政与金融的概念，造成社会融资关系的极度扭曲、金融体制改革滞后也就不足为怪了。尤其严重的是，这种国有银行对国有企业以供给制形式进行的低息融资补偿并不是暂时的，在制度软约束使国有企业预算软约束依然的情况下，过度的路径依赖反而使其呈现出不应有的刚性。由此而来的一个必然结果就是国有银行大量的不良资产不仅表现在存量上，而且表现在增量上。
3、对中国金融滞后改革制度安排的客观评价。不少学者将中国十余年金融体制改革的绩效归结为，金融增长显著而金融发展不足，并且没能适应国民储蓄格局的变化作出相应的改革，从而丧失了一次绝好的金融发展机遇。单纯地从金融角度看，这种评价是切实无误的。但若从更大的系统范围来考察，我们就会发现这种评价是有关公允的，是受到“制度变迁认知中的视角限制”的结果。新制度经济学的成本收益分析无疑是我们评价中国金融体制滞后改革战略的最佳工具。从整个国民经济来看，金融体制改革的“收益”存在于两个方面：一是提高金融体系的货币配置效率，使货币的配置在总体上流向收益更高的企业、行业和地区，使国民经济产出更大；二是提高金融体系自身的运营效率，以减少货币配置过程中的交易费用。其中第一个方面的收益是主要的。其改革的“成本”表现在：一是体制过渡中体制交替引起的混乱，导致金融体系运营效率下降，货币配置效果更差；二是体制改革的选择出现失误，金融体系运转发生故障，进而危胁到国民经济的整体运行。这里第二种成本是主要的。改革的不同阶段有着不同的目标，在改革之初，由于国内物质极其匮乏，大幅度增加物质产出满足人们需要理所当然地成为改革的首要目标，也是衡量改革收益的最佳尺度。实践证明，改革的前十余年我国GNP年均增长率保持在9%以上，超额完成了预定目标，大大缓解了社会消费品的短缺状况，甚至某些商品还出现供大于求的局面。其间一个不容否认的事实是这一时期物质产品的绝大部分是由国有企业生产供给的，而其生产资金来源的绝大部分则是来自于国有银行的资金供给（尤其是拨改贷后）。与此同时，与其它的发展中国家相比，我国并没有出现持续的高通货膨胀，金融体系也运转正常（尽管蕴藏着深刻的危机），国民经济增长也保持着显著的可持续性。基于上述的分析，我们说改革十余年金融改革的相对滞后这一制度安排是合理的。
二、中国金融体制进一步改革的紧迫性和选择空间分析
但不容乐观的是，随着社会经济结构的急剧变化，金融体制滞后改革获取正的社会净收益的理论前提也随之发生了改变，各种潜在矛盾日益显现并不断激化。
1、自由化了的国有企业没能适应市场环境的变化，开始出现大面积亏损。与此同时，强制性制度变迁的强制性特征却日益弱化，国有银行贷款演变成弥补企业漏洞的手段，在“国有企业资金陷井”中愈陷愈深。由于资金供给的绝大部分用于填补亏损、发放工资等非生产性用途，它能给市场带来的有效供给是极其有限的，反而会增加社会的消费需求，从而成为诱发通货膨胀的原因之一。加之国有银行资金主要来自于私人部门的储蓄，这样一个必然结果就是导致财政、银行和企业三维债危机的形成，并几近国力难以为继、金融业难以自立的地步。
2、改革以来，我国社会经济结构最引人注目也是最深刻的一个变化就是民营经济的崛起。目前GNP总量的60%和增量80%都来自于民营经济。必须承认，民营经济的发展基本上是靠自我融资来完成的，这固然与其单个规模较小的特点相联系，但更主要的是因为它们在外部资金（尤其是银行贷款）可得性上长期处于被歧视的地位。如果说民营经济在改革前十几年里由于规模小尚可以满足于自我融资的话，那么随着其总体规模和单个规模的扩张，自我融资显然是不够的，因此就必须借助于外部融资。在以国有银行为基础的国内资本市场，外部融资的主要途径就是向国有银行借款。但现实是，国有银行信贷仍然严格按照计划配置，而且只用于满足国有企业的资金需求，民营企业的资金需求只能从只占金融资源总量20%的非规范的市场金融中得到部分满足。这种社会资金供给与有效需求之间关系的错位也从另一个侧面说明现存金融制度的非均衡性和潜在利润的巨大。
3、居民储蓄的高幅稳定增长是改革设计者所始料未及的，并且成为改革过程中不可或缺的重要变量。在国内的金融压制下，储蓄的绝大部分都以存款的方式转化为银行负债，这为改革初期大规模的物质生产和公共产品建设提供了稳定的资金来源，同时也为三维债危机的形成埋下了种子。“对银行来说最有意义的始终是存款”是马克思关于银行存款意义的经典论断，其暗含前提是存款通过银行中介促成有效的资本生成，并以本息的形式返还给银行。在我国国有银行的资金供给制下，这种存款发生作用的机制无疑是不健全的，甚至是无效的。据此不难发现，存款对之于国有银行只是维系了它的存在，并没能促进其发展。但改革至今，银行存款的作用却是万万不可低估的，它已成为维系财政、银行和企业三维债危机的支点所在，是牵一发而动全身的部分。可以想象如果没有如此庞大的银行存款，在“国有企业的资金陷井”中，国有银行的流动性将受到极大的破坏，支付危机在所难免；国有企业也会因为资金供给制的中断和自我融资机能的欠缺而面临生存危机；由此造成的巨大经济紊乱也是日益窘迫的国家财政所难以应付的。这个问题的实质在于存款功能的扭曲。
由以上的分析可知，随着经济体制改革的不断深化，自由化了的国有企业的机会主义行为倾向也日益明显，同时金融体制改革的滞后也为它们的“搭便车”行为提供了可乘之机。计划金融制度的“准公共物品”性质导致了国有企业过度的非生产性资金需求。新制度经济学的经验性研究表明，“搭便车”的现象越普遍，那么整个社会的经济效率也就越低。因为搭便车者将最终扼杀社会的创新者和强化自身的改革惰性及对旧有制度的路径依赖。减少搭便车现象的根本举措在于制度创新。社会经济结构的变化也使得金融体制创新蕴藏着巨大的外在利润，如何使外在利益内在化，关键在于改革路径的选择。
就目前而言，尽管中央银行的地位已经以法律的形式予以确认、金融机构的多元化正在形成，金融市场也初具规模，但其实质内容与实际运行效率仍与改革目标相去甚远。那么，我国金融体制进一步改革还面临哪些约束条件和成本限制呢？
1、国家财政收入的约束。金融体制改革作为一个利益调整的过程，它必然要受到财政收入的约束。而中国十余年改革的实践证明，其最大的失误却在于政府放弃对商业活动的直接控制或直接所有制以后，并没有迅速建立起一个常规结构的税收制度以便追回因放弃生产资料所有制而失去的利润。从而使国有银行过多地承担了改革的社会成本（实际上是改变了国有企业资金的商品性质，使其更多地具有公共物品的性质），这对国有银行是不公平的，对于居民（资金盈余部门）也是一种不负责任的行为。众所周知，银行和财政配置资金机制的根本区别在于，前者遵循的是经济原则，而后者所遵循的政治原则。若上述对银行融资原则的扭曲不能从根本上纠正，那么金融体制的进一步改革也只能是原有制度框架内的“修修补补”，根本不会取得实质性进展。
2、国有企业改革的约束。金融体制改革之所以停滞不前，直接原因在于国有企业改革的步履维艰。财政的退出和经营的低效益，使国有企业的市场适应能力非常脆弱，资本金严重缺位和自我融资机能的丧失，又使其只能在高负债率下“苟延残喘”。在企业的流动性差或通货膨胀高且不稳定时，就不可能进行银行以外的金融深化。中国金融改革的渐进特征要求金融体系的资金配置必须保持一定程度的流动性，因此，一次性从国有企业资金供给中退出是不切实际的。同时决策层在国有企业改革问题上所表现出的举棋不定，很可能使这一过程延长。
3、既定经济发展目标的约束。经济发展是以公平和效率来衡量的。经济发展目标的现实与否关系到决策层的声誉和社会的稳定。而公平的取得往往是以牺牲效率为代价的。以区域经济的协调发展来说，这是一个公平问题，财政支出中有限的转移支付是不足以使东西部差距摆脱落后状态的。在我国必须借助于资金体系似乎是情理之中的事。政策性银行由于受自身可贷资金数量和运作机制中某些缺陷的制约，难以顺理成章的承担起这一重任，牺牲国有商业银行的运营效率成为势所必然。专业银行长期以来承担的各种专项贷款和扶贫贴息贷款就深刻地说明了这一点。区域经济发展不平衡问题如何缓解，能否缓解，都直接影响着金融体制改革的进一步深化。况且在经济增长仍以粗放为主的情况下，既定的经济高增长目标仍然要靠货币的过量投放来支撑，这不可能不与中央银行货币政策的单一目标相矛盾。
种种约束条件表明，中国的金融体制改革也必然是一个渐进的过程，其进展速度和时间的长短依赖于上述约束条件的放松程度和银行业自身的改革。
三、现阶段金融体制改革的着力点
（一）放松外部约束条件
1、稳定税收基础。目前国内税收的80%来源于国有企业，而国有企业平均的资产盈利率只有6—9%，尚低于10%左右的平均贷款利率水平。依此看来，税基是极不稳定的。而且不容忽视的是，国有企业上缴税收中有相当一部分是由银行贷款直接转化而来。这在社会经济结构发生根本性改变的情况下是极不正常的，也成为财政连年赤字的根源之一。政府要进行成功的改革，其必要条件是要在一种分权式的市场经济环境下具备征收国内税的能力。为此必须改变目前税收基础过于狭窄的状况，建立起广泛的税收基础并使之制度化。税收的征收不应只局限于国有企业，要将税基扩展到越来越多的利益企业和家庭部门，但税率不应过高，同时要以法律形式禁止财政以外的其它部门对这些纳税单位和个人的乱收费和乱摊派行为，以保障其正当利益和防止其承担额外的社会负担。
2、加大国有企业改革的力度。政府在国有企业“是破是立”问题上表现出的优柔寡断和举棋不定，是国有企业改革难有实质性进展的一个重要原因。这主要是为巨大的改革成本所困扰，但体制复归代价更大，维持现状又有心无力，唯一可选择的只有加大改革力度。近期确定的“抓大放小”的改革思路似乎给步履难艰的国有企业改革注入了一缕曙光，成功与否的关键在于“放小”及如何“放小”，若不能借机将国有中小型企业真正推向市场，则无异于原地打转。
（二）开放国内资本市场
放松上述约束条件的艰巨性决定了金融体制进一步改革的渐进性。伴随着国内税收体制完善和税基的日益广泛，当政府有能力以非通货膨胀的方式来弥补财政赤字时，开放国内资本市场就成为金融体制改革的当务之急。开放国内资本市场对我国经济和金融体制改革意义深远。它不仅可以打破国有银行对金融资源的垄断，实现金融资源竞争配置，更重要的在于它将使民营企业逐渐地获得与国有企业平等的外部融资条件，使其不再因为外部融资限制而畏手畏脚，这将是保持我国经济增长持续性的关键点所在。按照金融发展理论和我国的改革要求，开放国内资本的顺序应该是这样的：在资金价格不变的前提下，逐渐减少对国有企业的非生产性融资，并将分流出的可贷资金安排给民营企业有偿还能力的生产性需求。当分流达到一定规模和比例之后，适当放开贷款利率并使之逐渐向市场均衡利率靠拢。与此同时需要同步进行的是扩大直接融资的规模，主要包括放松上市条件和所有制限制。这样同步展开的两种融资方式竞争将有助于改善国有企业的公司治理结构和实现经济的可持续发展。不难看出，这也是一个利率逐渐市场化的过程。
（三）银行业改革
金融机构作为社会融资机制的栽体，在以交易为特征的市场融资关系的塑造过程中是必不可少的。在我国目前以银行为基础的国内资本市场上，银行内的改革甚至是至关重要的。这主要包括三个方面的内容：
1、重新赋予国有商业银行以经营理性。理性经营是企业部门在市场经济条件下得以生存发展的首要前提。也许是制度上的原因，国有专业银行理性程度很低，以至于其经营行为往往与市场原则相悖，产生了许多不必要的经营风险。市场经济崮中制度的缺陷在一定程度上是通过经营主体的理性行为来弥补的，事实上在我国国有银行业并没有做到这一点，而是依从了计划金融制度本身的缺陷。银行行为的社会效益固然重要，但自身的经济效益也同等重要，否则将面临生存危机。国有商业银行的经营理性主要体现在其在今后的业务拓展中是否是根据收益——成本比较来进行决策的。
2、完善政策性银行的功能。政策性金融是为减轻国有专业银行的经营负担而分离出来的，若功能残缺，业务范围狭窄，势必会影响到国有商业银行的商业化经营，有悖于改革的初衷。完善政策性银行的功能必须首先明确其资金来源的筹集方式并使之制度化；其次，扩展其业务范围，以尽可能履盖所有的政策性金融领域；再者改革目前的代理经营方式，以减少不必要的代理成本。
3、发展和规范非银行金融机构。非银行金融机构对一国金融发展起着拾遗补缺的作用，并且其地位越来越重要。在我国，非银行金融机构和新兴的商业银行一起成为金融业中最活跃的部分，发展非银行金融机构对我国经济和金融发展意义重大。但扩张往往伴随不规范的行为，造成自身风险和对客户利益的损害，因此需要以立法的形式加强监管并促使其形成良好的自律机制。
4、加强金融监管。市场环境的不确定性加大了金融业风险，金融机构的趋利特征又使金融风险有增无减。这种情况下适度的金融监管显得必要而又紧迫。加强金融监管的重点应放在金融立法的完善、监管技术的改进上，而不应对金融机构施加过多的行政干预。
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