治理：国家与市民社会关系理论的再出发，本文主要内容关键词为：社会关系论文,再出论文,市民论文,理论论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治理理论的兴起是20世纪90年代以来政治学研究中的重要事件。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，治理概念便被广泛地应用于政治发展研究中，成为了热门话题。根据俞可平的概括，随着公民社会组织的发展壮大，由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。在统治中，国家占据权威地位，它的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的而不是单一的和自上而下的[1](P1-15)。鉴于治理概念使用的广泛性，治理理论的研究必然是多元化的。我们选取国家与市民社会关系的视角进行讨论，也试图通过治理理论来阐明国家与市民社会之间必须而且能够超越自由主义与国家主义的僵硬对立，实现一种正和博弈的新型关系。
一、走出零和博弈的困境
市民社会概念在20世纪70年代复兴以来，不但融入了西方主流派知识话语体系之中，而且形成了一股遍及东西方、为社会科学各学科广泛争论的“市民社会热”。在国家和市场之外，人们重新发现了经济增长、社会进步所不可或缺的力量——市民社会。一个强大的市民社会的存在被看成政治民主化的前提、基础。但什么是国家和市民社会之间的可欲关系？自由主义传统中的论者较多地认为它们之间是一种零和博弈关系，国家力量的强大压制了市民社会的发展，市民社会的发展以国家力量的削减为必要条件。福山指出：“一个社会只有在脱离了大型组织的中央威权之后，才可能产生自发性社团，而非混乱失序的状态。”[2](P33)而自由主义的批判者则怀疑市民社会的自足性，他们认为国家和市民社会之间可以实现“正和博弈”。卡罗瑟斯就认为，“良好的非政府工作，实际上往往会加强而不是削弱国家的能力……没有什么比一个虚弱的、毫无生气的国家对市民社会的发展损害更大了。”[3](P35)
从历史上看，关于国家与市民社会关系的自由主义理论架构是洛克作出的。洛克通过对自然状态的假定以及社会契约论的手段赋予了社会以前国家或政府的生命。他对国家权力充满了怀疑和不信任，认为国家只能维系或完善市民社会，而不能渗透或侵略市民社会，国家之于市民社会只是工具而非目的。作为对自由主义的批判，黑格尔提出了一种“国家高于市民社会”的理论架构。在黑格尔看来，市民社会是个人权利欲望驱动的非理性力量所致的状态，是一个由机械的必然性所支配的王国，撇开国家来看市民社会，它就只能在伦理层面上表现为一种无政府状态，而非由理性人构成的完满状态。而国家体现着而且只有国家才体现着伦理的价值准则。国家是对市民社会的保护和超越。对市民社会种种不自足状况的救济或干预，只能诉诸国家这个社会进程中真正的道义力量。
以上两种理论架构，在历史上都产生了深远影响。但是不管是自由主义传统还是国家主义传统，对国家与市民社会关系的认识都曾陷入零和博弈的困境之中。国家主义在克服自由放任主义所导致的经济危机方面曾经发挥了积极作用，但是它从20世纪70年代起在政治、经济和社会三方面都陷入了深深的危机之中。作为对国家主义传统的批判，20世纪80年代兴起新自由主义也未能逃脱这种困境。就市民社会理论而言，新自由主义出于对市场的信任，对市民社会进行了礼赞，特别是对苏东剧变，它认为这是市民社会对于国家的胜利。但是，1989年以后多个国家的转型经验，尤其是俄罗斯的经验表明，国家力量的衰减并不必然导致或帮助市民社会的健康发展。这两者之间的关系不是零和关系，不是此长彼消的正负关系。市民社会和国家一样，也存在着失效的可能。丁学良先生通过分析“俄罗斯现象”，检讨了“市民社会反对国家”的理论模式。所谓“俄罗斯现象”，就是纯粹从表面上看，今天的俄罗斯即使不是一个稳定的民主制，也是一个西方式的政体架构，它有多党制，有定期选举，有几乎什么话都可以讲的新闻媒体，有了集会、结社的自由，有旅行的自由，等等。但就是这样一个国家，在政治生活、经济生活和社会生活诸方面出现了普遍的犯罪化。丁先生指出，“civil society”除了民间社会、市民社会和公民社会的含义外，不能缺少“法”的维度。与“civil society”密切关联的概念还有civil law——民法、civil court——民事法庭、civilian——文治的或平民的，等等。所有这类文明化了的社会状态或社会制度，都与法律对人类群体的调节和规约有关。他引用一位法学家的话说，“没有一个人类社会可以无法，没有法就没有社会”[4]。
在波黑、利比亚和卢旺达，联合国、双边援助机构和非政府开发组织所面对的更是极端的社会解体情形：邻里相互残杀，家庭骨肉分离，国家的政治和行政职能几乎荡然无存，权威与合法性都必须从上而下彻底重建。不建立国家便不可能建立“市民社会”，这一点在那里表现得再清楚不过[5](P24)。可以看出，摆脱了国家的社会不一定是文明的，很可能是庸俗的、暴力的、无法无天的。邓正来和景跃进在那篇开启我国市民社会理论研究的重要论文《建构中国的市民社会》中，明确主张国家与市民社会关系的“良性互动说”，他们还进一步认为，“市民社会内部存在着各种矛盾和冲突，这不但可以引出国家干预的必要性，而且值得指出的是，这种矛盾和冲突如果处理不当还很可能导致市民社会本身的分崩离析”[6]。联系以上分析，可以看出，对新的治理方式的分析具有特别重要的意义。失去控制的社会与干预过度的国家一样会导致发展的失败，民主的市民社会需要一个民主的国家，一个强大的市民社会同样需要一个强大的国家。从国家的角度看，它对市民社会的功用主要表现在两个方面：一是国家承认市民社会的独立性，并为市民社会提供制度性的法律保障；二是国家对市民社会进行必要的干预和调节：为市民社会活动确立人人适用的普遍法律规则、对市民社会自身无力解决的矛盾或冲突进行协调。
国家和市民社会的发展互为条件，两者缺一不可，治愈“国家主义”带来的种种病症和防止“国家主义”的出现需要市民社会；克服市民社会的不自主性和防止社会分崩离析需要国家，二者之间是一个相互型塑的过程。甘阳将这样的关系表述为一个双向的过程，即一方面是“社会型塑国家”(society-making-state)的过程；另一方面则是“国家型塑社会”(state-making-society)的过程。这两个过程乃是缺一不可的，不然就一定会出现以下两类非良性的以至恶性的相互关系：其一，如果只有“国家型塑社会”的过程，没有“社会型塑国家”的过程，其结果必然导致所谓“有国家无社会”(a state without society)，即所谓“全面专政的国家”无所不包地控制一切社会生活领域；其二，如果只有“社会型塑国家”，而无“国家型塑社会”的过程，那就会导致所谓“有社会无国家”(a society without state)之状况，就会出现全民干政治的社会，社会的各行各业似乎都成了“政治专业户”，其本身的自主功能亦即社会分工属性反降至其次[7](P28-29)。不管是哪一种恶性关系，都会导致国家和社会发展的失败，只有“社会型塑国家”和“国家型塑社会”两者相结合，一种正和博弈的国家与市民社会关系才是可欲的。
从上可见，国家失效和市民社会的失效是可能同时发生的。因此，无论从国家的角度还是从市民社会的角度对二者关系作单向度的强调都是不恰当的。国家和市民社会之间彼此需要，并且能够并行不悖地发展，而不是以对方作为发展的代价。要走出零和博弈的困境，这二者之间必须建立起一种合作互补的关系。国家由“统治”向“治理”转变的过程正是国家与市民社会实现良性互动的正和博弈关系的客观要求。只有国家和市民社会实现合作和互动层面上的治理，相互协调、相互促进，才使得经济增长和社会进步成为可能。
二、治理：一种国家与市民社会的新型关系
市民社会组织的发展壮大是治理理论兴起的一个原因，它改变了传统的“强国家、弱社会”状况，使得国家与市民社会的相互型塑成为可能。但不管是国家还是市民社会，其治理能力都是有限的。库伊曼指出：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”[8](P4)，它们之间不存在简单的相互替代关系。而在这种情况下，治理除了政府机关和各种机构外，还包括市民社会的参与，各种利益集团、网络以及部门间的协商。它有助于克服国家和市民社会各自能力的有限性，并试图建立国家与市民社会之间的互动网络，这种治理模式比传统的统治方式更能适应社会环境，既强调了公共政策制订中的纵横协调，也强调多元和不统一。
治理理论兴起的另一个重要原因在于经济、政治、社会状况发生了深远的变化，使得自组织在进行经济、政治和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等级制。作为一种相对有效的管理机制，自组织治理网络几乎成了治理的“代名词”，“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”[9](P21-22)。由于国家的失效和市民社会的不自主性同时存在，一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决，而国家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如著名政治学家汉斯·科曼(Hans Keman)所指出的：“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决。”[10](Pxvi)自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论。
自组织治理网络是个人和机构、公家和私人治理其共同事务的诸多方式的总和。博弈、共同行动、多中心以及网络化是自组织治理网络的特征，它模糊了公私界限，可以使对立的或各异的利益彼此适应，从而采取合作的行动。它促进各个领域的自组织治理，而且还能使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或以为符合其利益的非正式安排[11](P130)。它取得成功的关键在于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息；在于通过鼓励有关方面的团结，以此建立相互依赖的关系。由此可见，自组织借助谈判达成共识，建立互信，从而弥补市民社会的不自主性和政府自上而下调控之不足。库伊曼认为，“它并非依靠等级或市场，其目标是创建一种活动模式，在其中，传统的等级官僚制管理与社会自组织相互补充，所有的公共与私人行动者都要承担干预的责任并为干预负责”[12](P252)。国家和市民社会是治理网络的重要组成部分，在其中，它们相互合作并承担各自的责任，同时也排除了社会中心论和国家中心论。
治理强调国家和市民社会之间的良好合作，治理离不开国家，更离不开市民社会，没有公民的积极参与和合作，就不可能实现治理，所以说治理的基础建立在市民社会，没有一个健全和发达的市民社会，就不可能有真正的治理。市民社会对个人的制约有时比国家对个人的强制管理更有效，社会资本是市民社会的黏合剂，个人作为市民社会中的一员，要受其中的社会资本（包括他人、组织、习俗等）对他的约束，这种约束是潜在的、无形的但又是强有力和有效的。美国学者普特南通过对意大利不同地区政府绩效考评的研究得出：市民社会中的社会资本的强大能够促进政府绩效的提高，促进经济的发展。他还从中得出了“强社会、强经济；强社会、强国家”的结论[13]。但是，正如卡罗瑟斯一再强调的，任何地方的市民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成份组成的令人眼花缭乱的纵队[3](P33)。一味强调社会中心论都可能助长一些邪恶势力的增长，从而使得市民社会的不自主性发挥至极致。自组织治理网络正是通过国家与市民社会的合作来排除社会中心论。
在治理网络中，国家不再是最高权威，它变成了多中心治理系统中许多成员之一。作为一个制度性子系统的国家不过是更广泛更复杂的社会的一部分，但它同时又按常规承担着保证该社会的机构制度完整和社会的凝聚力的责任。国家必须停止把自己放在统治权威的位置上，而应在与发展相关的行动网络中占有重要地位的调停者身份行事。在这里，国家发挥着多方面的重要作用，作为政策主张不同的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度的团结的总体机构，作为规章制度的制订者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的，以及在其他子系统（如市场、工会等）失败的情况下作为最高权力机关负责采取“最后一着”补救措施[14](P79)。治理网络也排除了国家中心论，成为一个拥有多中心的网络体系。虽然政府在自组织网络中起着重要的协调和裁判的作用，但是治理又排除了任何中央集权的组织和控制的思想，它主张的是具有多种组织、多个层次和决策当局的模式，国家机构只是与社会组织群体置于同等的位置和分析中心。但国家在治理网络中所起的作用却又能在一定程度上克服了市民社会的不自主性。
治理网络在国内层面和国际层面有着不同的模式。在国内层面上，彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。其中的参与式政府模式相比其他政府治理模式来说，更注意到国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。其倡导者认为层级节制是最直接的罪恶，传统官僚体制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与。政府在制定政策时，必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见作出决定。政府要强调发展第三部门，即有别于公共部门的非营利组织，用来解决当代社会的许多问题。同时也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与[15]。
随着全球化的推进，在政治、经济、文化领域中凸现了三种诉求，其中政治诉求是全球市民社会，经济诉求是全球统一市场，文化诉求则是多元文化。这三种诉求强烈要求实现某种全球治理。罗西瑙认为通过多国之间、多种行为体之间的协调、沟通与达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为世界政治的主流。在全球层次上，治理反映的就是这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权利，政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。“没有政府的治理”指任何社会系统都应承担而政府却没有管起来的那些职能。它专门用于描述那些政府管理职能不能触及的领域，指涉那些非正式的惯例、共识、冲突形成的自然状态。由于在全球层面明显缺乏某种中央权威，只有通过各国政府、跨国组织、各国的社会组织等各方面、各层次的协商和谈判，寻求解决问题的方案，才能实现全球层面的无政府治理[16]。
由统治向治理的转变和各种治理模式的兴起，意味着政府必须要进行相应的改革，从传统的无限且低效率的权威政府中走出来，还权于社会、还权于人民，建立有限且有效的政府，就像奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所指出的：“政府要在公共治理中扮演催化剂和促进者的角色，是掌舵而不是划桨。”[17](P1-3)由于市民社会具有自我调节、自己管理自己事务的能力，这样，国家对其内部事务的直接干预就成为不必要的了，政府只是起协调和补救的作用。同时国家作为社会网络中的一个支点，需要与市民社会协作获得发展，政府要同外部的利益相关者——工商界和市民社会——形成伙伴关系并让他们参与国家事务，这样有助于建立起国家的信誉和达成共识，并且弥补国家能力之不足。通过相互依存境况中的行动者之间源源不断而且愈来愈多的互动，国家有可能终而成为“由政府和社会上的人员参与组成，而没有某个行为者掌握主动权充当领导这样的一种组织网络”[18](P289)。治理作为一种新型的国家与市民社会关系，它凸显了国家与市民社会正和博弈关系建立的可行性，使得国家和市民社会之间形成了相互协作的良性互动关系，在相互监督、相互协调、相互合作中克服了国家干预的失效和市民社会的不自足性。
三、治理失灵与国家——市民社会关系的未来
治理理论让我们看到了走出国家与市民社会零和博弈的困境，达致正和博弈关系的希望，但是治理的实现也必然是一个艰难的过程，而且治理本身也存在治理失范和失效的可能。
1.治理的实现离不开国家，更离不开市民社会，只有扩大市民社会组织得以活动的有限的“政治空间”才能使治理发展成为可能。一个强大的市民社会是治理成为可欲的基础。英国首相布莱尔认为：“只有在一个繁荣的市民社会里，有强有力的国家和得到明智政府支持的公开结构，我们才能够实现个人价值。大多数的个人要成功，社会就必须是强有力的社会，如果软弱无力，权力和收益就会流向少数人而不是大多数人。”[19](P7)在治理网络中，政府要从很多领域中撤出，还权于社会、还权于人民，充分发挥市民社会的自发调节作用，从而实现“强国家、强社会”。而在我国历来有“强国家、弱社会”的传统，所以要实现治理必须要扶持和培育强大的市民社会，包括培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，等等。在这里，无论是政府从众多领域中退出，转变职能，还是政府培育市民社会并引导它健康地发展，都不是容易的事。
2.在全球层面上，治理首先成了大国之间的协议与惯例的产物，某些西方国家利用治理理论，强调治理的跨国性和全球性，削弱主权政府在国内和国际治理中的重要作用，为其干涉各国内政，推行国际霸权政策寻找借口。而一些国际组织，世界银行以教导的口吻用它来指称那些从理论上说应是非洲发展所必须的规章制度和政治惯例，而且凭借良好治理的观念把它们一个个加以界定[20](P240)。世界银行为这些尔发达国家和发展中国家所设计的一整套良好治理的框架，实际上反映了发达国家的治国理念，与欠发达国家以及发展中国家的社会、历史、文化情景并不相容。特别是“9·11事件”之后，大国的全球霸权主义进一步发展，要实现全球治理的理想，必须要防止治理成为大国干涉他国的工具。
3.治理虽然削弱了国家的一些传统的能力，使得政府不再成为控制社会的中心，但是在“大政府”趋于衰落的同时，大公司却占据历史舞台的中心。卡尔·博格斯认为，在美国，大公司基本上“控制着”共和党和民主党，不管在什么情况下，两党实行基本上相同的政策。像共和党一样，民主党也听命于华尔街——即使他们在竞选中承诺提高穷人和劳工阶层生活水平时，也是如此。公司大型化倾向强化了公共领域的衰落趋势，导致了民众参与的降低，以及随之而来的普遍的反政治情绪[21]。大公司特别是跨国大公司利用其经济利益来达到控制政府的目的，从而破坏了治理理论寻求公共利益最大化的目的，导致它的失败。当我们在欢呼“大政府”时代结束的时候，却发现“大公司”时代已经来临，这是我们不得不警惕的。
4.治理通过社群的自发调节和国家机构的权威相结合来解决市民社会各种组织之间的矛盾，从而在一定程度上克服了市民社会的不自主性。但是政府和市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，应该由谁来协调和裁决呢？当然，传统的统治方式所实行的让政府充当自己的法官显然有失公允，但治理也不能给我们以答案，同时连接公、私、志愿部门的组织未尽完善也都可能导致治理的失败。
5.治理着重国家、市民社会和各利益集团间的谈判和协商，从而达致共识与合作。在其中，它们处于同等地位，并无权威的机构和组织，那么在牵扯到利益分配的时候，如何实现公共利益和局部利益的良好界分？因为每一个社会组织都有其独特的部门利益，要达成共识就需要它们之间进行反复的博弈，其成本是巨大的，所以在这时，治理就有可能失效，使得公共利益和局部利益无法协调。正如有学者所指出的：治理长于横向协调及伙伴关系、协商和规范，但却陋于通盘权衡以及局部政策管辖范围之外的问题作决断[11](P132)。
我们指出治理的失范和失效，并不是否定治理之于建构国家与市民社会正和博弈关系的积极意义，而是为了强调在国家与市民社会的关系问题上，除了必须反对非此即彼的取向外，我们还要反对种种“终极解决”的幻想。超越国家主义与自由主义的抽象对立，在某种程度上也是对一种宏大叙事方式的消解。作为传统统治方式替代物的治理，必然是具体的，体现了当今社会的复杂性、多元性、分散性；它在解决旧问题的同时，又带来了许多新问题。所有这些，都需要治理理论和实践的进一步发展。