关键词：项目公司 法人治理 管理方案 规章制度
我国从2014年兴起的PPP热潮，极大限度地调动了我国基础设施和公共服务领域运用PPP模式的积极性和工作热情，PPP项目因投资量大、回报周期长、运营管理要求高等原因备受各行各业的关注。目前我国许多PPP项目已进入执行阶段，但PPP顶层立法尚未完成导致许多问题仍处在模糊地带，同时由于至今尚未有一个项目经历了PPP模式的完整生命周期，所以各行各业在PPP项目实施过程中遇到的问题都没有形成一个相对一致的答案和做法，致使实施中存在诸多风险。所以项目落地后社会资本方如何管理，才是关乎PPP项目高质量实施的核心问题。
1.PPP模式下项目公司
1.1概述
PPP项目公司是为实施PPP项目这一特殊目的而依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，通常作为项目建设的实施者和运营者而存在，因此，也经常被称为“特别目的的载体”。
1.2项目公司设立与否
在国家制度管理层面，2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号文）中第二十三条规定：“社会资本方可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”表面财政部并未强行要求必须设立PPP项目公司。但在操作层面，绝大多数PPP项目建设都是由项目公司作为实施载体进行的。项目公司由社会资本主体根据授权情况设立的具体实施PPP项目的法人主体，在设立过程中，项目公司应当具有完善的公司治理机制，能够独立地做出决策，也能够独立地承担风险及相关的法律责任。因此，项目公司的设立对社会资本方来说起到了有效的风险控制作用，是一种保护机制。
1.3项目公司的特征
单从法人公司治理的层面来讲，项目公司有别于其它经营性公司主要包括以下几个方面的特征：
1.3.1股权结构。现有的PPP文件中对政府在项目公司股权结构中参股比例作了应当不超过50%的限定，并规定政府不得在项目公司管理经营享有控制权。这一规定目的在于转变PPP模式中的政府职能、减少其行政干预，而一般性经营公司对于参与主体的股权比例则未作出限定。
1.3.2融资方式。与一般性经营公司融资方式的多样化相比，PPP项目职能以项目公司作为唯一主体对外融资，项目公司融资的特殊性主要体现在两个方向，一是：通过项目公司独立实体的形式更好的实现项目资产打包，满足PPP项目融资需要；二是：以项目公司为中心的融资模式是项目融资及风险控制的需要。
1.3.3参与主体的利益关系。项目公司的组建通常有以下几种：项目公司由社会资本方组建，政府参股；政府和社会资本方共同出资成立，然后交由社会资本方运营；社会资本方和政府指定机构通过参股设立。项目公司参与PPP项目落地后的各个周期，保障PPP项目的运行。项目公司参与一方主体是作为公共利益代表的政府，另一方是以追求收益为目的的社会资本，项目公司中政府和社会资本方代表的利益相异，因此在股权结构、风险分担、收益分配等方面与其他经营性公司有所不同。
1.3.4治理形式。PPP项目的实施一般包括项目的建设期和运营期，两个阶段的区别较为明显，实施内容区别较大。项目公司在治理这两个阶段的侧重点也不同，公司治理的形式和重点也有重要区别。股东在两个阶段对PPP项目公司治理的具体指导和为维护自身利益所采取的措施也各有不同。而其他经营性公司与之也不同。
2.PPP模式下项目公司法人治理存在的问题
2.1法人治理控制权不平衡
PPP项目公司是为PPP项目的实施成立的有限责任公司，是PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体。根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金（2014）156号）中提出“项目公司可以由社会出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%”在项目公司中，政府的持股比例应低于50%且不具有实际控制力及管理权。但在实践中，政府的一元金股、一票否决、任意扩大公共利益范围、随时混淆民事主体和行政管理主体角色定位，限制社会资本方在项目公司的权力，导致法人治理控制权不平衡。
法人治理控制权的不平衡不仅仅体现在政府方过多干预PPP项目公司的管理，也体现在社会资本方为达到“出表”目的而自动放弃实际控制权等情形。
2.2无清晰完整的管理方案
大多数项目公司根本没有编制控制经营管理的方案，这就和打仗前没有战略、施工之前没有施工组织设计是一个道理，如果没有组织、没有管理、没有目标、团队的人将会非常迷茫，每个人甚至不清楚自己到底需要干什么。导致项目公司组建和运行不顺畅。
2.3经理层管理经营欠缺
项目公司决策主要集中在日常事务，而公司的实际控制力主要集中在经理层。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆基于项目公司的经营范围有限，仅仅是为了PPP项目的建设和运营，项目公司董事会一般无需对公司的经营范围、公司的战略发展负责。而项目建设和经营中很多具体管理事务都由经理层负责，由于项目公司经理层人员大多数为原工程项目管理人员，没有过公司管理经验，在项目公司经营过程中大多局限于建设工程管理本身，对公司治理没有足够的认识，在PPP项目公司实际管理过程中本应由股东会、董事会决策的事项，未经股东会、董事会同意便擅自作决策，导致经理层架空法人治理结构，损害PPP项目公司利益。
PPP项目本身由于生命周期较长，建设期仅仅为前奏，漫长的运营期才是主角，如果没有较强的公司经营意识和法律意识，势必会给项目公司带来诸多不可避免的法律风险。另一方面，项目公司经理层人员由于对PPP相关政策不了解、或了解不够透彻、不熟悉，导致无法应对突发状况，陷入迷茫、被动的境地。
3.优化PPP模式下项目公司法人治理的措施
PPP项目公司治理的核心在于提升项目的投资、建设和运营的效率，必须在公司架构设置和治理层面关注多方利益的协调和平衡。
3.1治理模式优化
PPP项目公司法人治理机构权力义务主要指公司章程按照股东会、董事会、监事会、经理层的不同职能赋予其相对应的职权及义务。因存在各股东方不同的利益诉求，或多或少存在法人治理结构权力义务配置不均衡的问题，解决控制权的不平衡就要从股东会、董事会、监事会、经理层着手。
3.1.1合理设计项目公司的初始股权结构。股东会是项目公司的权力机构，掌握着公司存续、经营等重大事项的决策权。所以在设置股权结构时首先要明确政府方是否出资，按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金（2014）156号）的规定，项目公司的控制权及管理权都归属于社会资本方，结合政府的财政支付能力综合考虑是否要出资及出资时的比例。其次明确社会方的出资。由于PPP项目投资规模较大，即使资本金只占总投资额的20%，往往也是数亿元，因此必须考虑专业投资者（施工单位、运营商等）和财务投资者（基金、信托、金融机构等）建立优势互补的投资方组合。
3.1.2优化董事会决策机构。按照《公司法》的规定，董事会的组成原则基本上是按照股东比例来分配席位的，股东自愿部分或完全放弃股东权利的除外。但是在PPP项目公司中为了平衡项目公司各方主体权益，股东协议一般会在董事会的设置上进行特别约定。所以可以根据董事分配数量比例来约定相关事项通过比例。结合项目的具体情况，可适当考虑设置针对性的表决机制，如重大事项要求全体董事一致或者三分之二以上通过方可执行。
3.1.3完善监事会结构及决策机制。项目公司的业务活动应接受监事会的监管、监督和检查，监事会是法定必设和常设机构。监事会成员原则上不得少于三人，其中PPP项目公司职工代表的比例不得低于三分之一。监事会的表决应实行一人一票，这样可以有效防止政府扩大其在监事会的职权，防止政府方监事职权过大而影响公司的正常运行。
3.1.4优化经理层决策机构。PPP项目公司经理层人员主要包括总经理、副总经理、财务负责人等，因政府方在项目公司中不具有实际控制力及管理权，所以经理层人员提名比例应与社会方在PPP项目公司股权比例相匹配，但其他股东同意减少其提名的经理层人员数量的除外。经理层根据董事会的授权相对相关事项进行审核，涉及重大事项需及时上报董事会、股东会。
3.2制定科学的规章制度
PPP项目公司是一个代表各方利益主体参加的多元化组织，而每一个主体都只想自己的利益最大化、义务和风险最小化。那么项目公司董事会、监事会、总经理办公室就成了各方利益斗争的绝对平台，只是在项目公司存续的不同阶段斗争的重点和激烈程度不同而已。所以在以公司章程为前提下制定科学完整的管理制度体系架构是非常有必要的。制定科学完整的管理体系架构需要达到两个要求：一是制定符合项目公司实际的议事规则等基本制度，“三会一层”职权与公司法规定的法定职权基本保持一致；二是各部门按职责制定相应的规章制度和管理流程，对基础管理人员要进行专业培训，提高其管理水平。
3.3提升管理经营能力
经理层人员要充分认识自身的职能定位，切实履行好管理者职责，承担起项目“业主”的责任，熟悉掌握各类PPP相关政策、《PPP项目投资协议》、《股东协议》、《公司章程》、《PPP项目合同》、《融资协议》及《施工总承包协议》，在碰到具体事件时能瞬间作出明确合理、有依据的判断，并指导问题处理解决，对项目公司的具体事务有事半功倍的效果。从根源上规避了项目公司生产经营财务状况及风险隐患等情况。
4结束语
任何发展优良的公司治理都没有一个固定的模式，而是通过在实践中不停地探索、创新，在自然演进中发掘出真正适合自身项目运作的要素，同时还要接受在不同环境变迁中的审视、检验。项目公司如何更加有效的治理是决定PPP项目成败的唯一因素，要在一个尚无“顶层立法”、同时快速变化的各类政策中推动公司治理结构发展，这就需要政府和所有社会资本方的共同努力。
参考文献：
[1]国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）
[2] 财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）
[3] 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）
[4] 朱磊.是否成立PPP项目公司，谁说了算？[J].中国招标，2016，（6）：4
论文作者:杨雪
论文发表刊物:《科学与技术》2019年14期
论文发表时间:2019/12/5
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