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我国新宪法和新党章明确规定：民主集中制原则是我国国家机构的组织原则和党的组织原则。理论界有许多著作和文章对民主集中制问题作过充分的论述。但少见论及作为政权组织原则和作为党的组织原则的两种民主集中制的区别。多数时候是相提并论或混为一谈或避而不谈。笔者有感于认识上的混乱对实际生活造成的严重危害性，力求在此作些探索性区分并愿与学术界商榷。
一、两种民主集中制原则的历史渊源
从历史发展的角度探索它们的含义有助于问题的明朗。
民主集中原则最早是由列宁作为一种建党理论提出的。列宁在组建俄国布尔什维克党初期，面临着严峻的革命形势和艰巨的革命任务，组建的无产阶级政党必须是强有力的。因此他主张按照民主集中制原则建立工人阶级的先进的有组织、有铁的纪律的部队。民主集中制原则便逐渐作为无产阶级政党的基本组织原则而承袭下来。后来，列宁在国家制度建设中也经常谈及民主集中制。特别主张用此原则来解决地方分权和中央集权问题，在国家结构形式上采用联邦制解决在俄国多民族情况下建立统一的中央政权的矛盾。他在《社会主义革命和民族自决权（提纲）》初稿中又指出：“与其存在民族不平等，不如建立联邦制，国为这是实现充分的民主集中制的唯一道路。”（注：《列宁全集》第22卷，140页。）并且强调民主集中制是既区别于官僚主义集中制，又和无政府主义有着根本区别的国家制度。
以毛泽东为首的中国共产党人在革命实践中继承和发展了党的民主集中制原则。具体表现在：从哲学的高度阐明民主与集中的辩证关系——民主集中制是高度的民主和高度的集中相结合；是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。概括了民主集中制四条纪律原则：个人服从组织；少数服从多数；下级服从上级；全党服从中央。把民主集中制组织原则和党的政治路线和思想路线结合起来，前者为后者的组织保障，后者为前者的思想政治基础。把民主集中制与党的群众路线，与整顿党风的各项方针结合起来，使之具有认识方法和工作方法的意义，并成为党的思想工作和政治工作的原则。这样，民主集中制组织原则在党的政治上、思想上、作风上得到充分体现和贯彻落实，成为可操作的具体规范，是规范党内生活的根本原则。
不仅如此，中国共产党很早就创造性地把民主集中制作为政权的组织原则。1937年，毛泽东同志在一次谈话中第一次比较系统地阐述民主集中制的意义：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必要的，一方面，我们所要求的政府一定要由全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府和有一切机会去影响政府的政策，这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行能顺利无阻。这就是集中制的意义。”（注：《毛泽东选集》1卷本，354页。）1945年《论联合政府》的报告中，他进一步强调以民主集中制来建设新民主主义政权。他讲民主是指人民代表大会决定大政方针，选举政府，使各级人大有较高的权力；讲集中是指政府集中处理被各级人大所委托的一切事务。这些都是在国家制度、政体意义上使用的，用来处理代表机关与人民之间，代表机关与行政机关之间关系的原则。“五四”宪法正式确立民主集中制为我国政权的基本组织原则。
十一届三中全会以来，以邓小平为核心的第二代中央领导集体总结党的历史经验教训，从党和国家前途命运的战略高度着眼，积极探索在执政、改革开放和现代化建设的条件下，坚持和健全民主集中制的新思路。这便是坚定不移地进行政治体制改革，改变权力过分集中，特别是集中于党的领导机关或领导个人的现象。理顺党同人大、政府、司法机关的关系，保持各自的独立性，转变党对国家生活的领导方式，由包办一切、统领一切的直接领导方式转向间接领导的方式。坚持党必须在宪法和法律范围内活动的原则。在中央和地方关系上，实行中央适当放权，增强地方、基层、企业单位的自主权。在党内生活中切实发扬党内民主，建立健康的干群关系，切实实行集体领导和个人分工负责制。目的在于既扩大民主，实现党和国家政治生活的民主化，同时坚决维护党和国家的集中统一，维护社会的安定团结，为经济的发展创设良好的政治环境。因此邓小平说：民主集中制也是我们的优越性。这种制度更有利于团结人民，比西方的民主好得多。党的十四大召开前夕，邓小平再次强调，民主集中制是我们党和国家的根本制度，也是最便利最合理的制度，永远不能丢。
从民主集中制历史发展的线索中，我们可以看出：它主要在两个层面意义上被运用——作为无产阶级政党的组织和活动的根本原则；作为国家制度的政权组织原则和国家结构组织原则。是两种具有不同含义、内容，不同适用对象，不同表现形式和实现方式，不同作用与功能的原则。我国新党章和新宪法对此作了明晰的规定。
二、党内生活中的民主集中制原则
党的十五大修改通过的新党章，在总纲中规定：党的建设必须坚持民主集中制原则。在第二章第十条中规定：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”并列举了民主集中制的六条基本原则，从党员个人和党组织的关系上，从党的上下级组织的关系上，从党的领袖和群众的关系上，从党的领导体制，领导机关的产生机制，党内监督机制上，具体地阐明了党的民主集中制的基本原则，形成了一个具体可操作的科学的整体。
如果按其内在逻辑划分的话，可把党的民主集中制划分为党的“组织机构”原则和“组织活动”原则。“组织机构”原则所要解决的是党的组织分层、权力划分及各领导机关和领导人员的权力授予问题，即从中央到地方到基层的组织、权力、领导力量的配置问题。在此遵循如下原则：“下级组织服从上级组织”，“全党各个组织服从党的全国代表大会和中央委员会”，“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组织外，都由选举产生”。
作为“组织活动”的原则，主要用来规范党内所有成员的活动和行为。组织活动主要指党的决策活动和执行决策的活动。民主集中制对决策活动的规范主要表现在：党内所有重大问题的决定，必须由全委会或党委会成员集体讨论，按少数服从多数的原则作出。其次还在于：无论哪一级党委会作出决定，都必须遵守“下级服从上级”，“全党服从中央”的原则，而不能违背上级组织和中央组织的决定、决议、决策。民主集中制对执行决策活动的规范主要指：所有党员无例外地在自己的工作实践和社会政治生活中贯彻执行党的路线、方针、政策和决定、决议、决策。做到个人服从组织，全党服从中央。
因此，党内生活中的民主集中制的民主方面主要体现于：全体党员拥有同样的平等的民主权利；党员之间、干群之间是平等的同志式的关系；党的各级领导机关与领导人员由党员民主选举产生；党员有权参与党的大政方针的决策活动；党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的领导制度；党的领导人的活动要受党员和人民群众的监督。集中方面表现在：党内的权力集中，大权集中在于中央，党员个人和党的各级组织必须服从党的全国代表大会和中央委员会；党的意志集中，行动一致，党在组织上、政治上、思想上、行动上保持高度一致，集中统一。
党的民主集中制的民主方面强调党的领导力量的合法性，党的中央组织权威的理性化，决策的民主化。民主方面是党的决策机构的形成制度和决策机制。集中方面强调的是党的力量、意志、战斗力和高效率的统一，主要是决策的执行机制。因此民主和集中是不可分的，民主是集中的基础和前提，集中是民主的体现和归宿。
三、国家生活中的民主集中制原则
我国现行宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”我国的人民代表大会制度就是按民主集中制进行组织的，标明民主集中制是我国政权的组织原则。宪法把这一组织原则具体确定在三个方面：第一，在国家机关与人民的关系上，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”第二，在人民代表机关与其他国家机关的关系上规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第三，在中央和地方国家机构的职权划分上，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
上述三层意思，是作为政权组织原则的准确含义。它概括地反映了人民代表大会制度的基本内容，体现了我国一切权力属于人民，人民当家作主的社会主义民主的实质。这里，民主集中制的民主方面体现在：我国国家政权必须建立在坚实的人民民主基础上；国家机关通过民主渠道产生并置于广泛的民主监督之下；反映在中央和地方的国家机构的关系上，便是以中央的集中统一为前提，在少数民族聚居地区和特区设自治机构，行使自治权。集中方面主要体现在：国家权力集中于代表机关——人民代表大会，由它集中代表全国人民的共同意志，统一行使国家权力，其他国家机关从属于代表机关。在中央和地方机关关系上坚决维护中央的统一领导。
如果按“国家权力分解定律”（注：见《国家结构形式论》，武汉大学出版。）把国家权力划分为国家权力所有权和国家权力行使权，那么国家权力所有权属于人民，而国家权力行使权则属于各级各类国家机关。民主集中制是国家权力行使权在国家机关中的横向和纵向的配置原则，以便实现行使权的最优化配置，达到既能充分发扬民主，调动各方面积极性、创造力，防止专制、专权；又能保持这种权力集中统一高效行使，防止分散主义和无政府主义倾向。
有人认为，民主集中制不仅是我国政权的组织原则，而且是一种活动原则，贯穿于整个国家机关的决策过程中。对这种观点应作具体分析。从我国的代表机关——人民代表大会看人大的组织体制中，纵向大致有五级，上下级之间没有也不允许有领导和被领导的关系，而只存在法律监督、业务指导和工作上的联系。横向上，人大的内部组织结构中，县级以上的人大设有常委会，作为闭会期间的权力机关；全国人大设有专门委员会作为工作机构，受代表大会和常委会的领导，不存在民主集中制关系。从议事过程看，人大内部分代表团讨论国家大事，按少数服从多数的原则投票决定大政方针，是一种民主的方式，而不是什么民主集中制方式。从领导体制看，是一种合议制。
在我国的行政机关内部，实行行政首长负责制的行政领导体制，一切重大问题首先进行充分的民主讨论，行政首长采纳正确意见，作出最后决定，执掌最后决策权。这是民主集中制原则在行政领导体制中的实现形式。在我国的审判机关、检察机关的领导体制中，一般采用委员会制，具有合议制性质，不具有民主集中制性质。
四、区分两种民主集中制原则的意义
从上述的论述中，我们可以看出：两种民主集中制原则的区别是非常明确的；民主集中制原则不是用来处理党和国家机关之间关系的原则，也不是用来处理行政机关与司法机关、经济组织、社会团体、事业单位的关系的原则，更不是用来处理党和国家组织中领导与群众人身关系的原则。明确这些问题有着如下重要的意义：
一是有利于正确处理党同国家机关之间的关系。党和国家机关之间是领导与被领导的关系，不是什么民主与集中的关系。在新时期，要坚持和加强党的领导，必须按党政分开的原则。
二是有利于正确处理政府同其他国家机关和组织的关系。行政机关同司法机关的关系是分工、协作关系，共同从属和服务于国家权力机关。各级各类经济组织、社会组织、事业单位是政府的职能部门，政府与它们之间的关系是领导与被领导的关系，管理与被管理的关系，但由于行政机关和这些组织性质不同，各自的运行机制和原则不同，不能以政府内部的管理方式来实现政府对它们的管理，必须按政企、政事分开的原则，做到各司其职，既使政府能正确地发挥管理职能，又能使其他组织，特别是经济组织充满活力。
三是有利于正确处理干群关系。党和各级组织和国家机关内部，干部和群众在人身上是平等的同志式的关系，而不是什么民主和集中的关系。如果按民主集中制原则处理干部和群众之间的关系，把群众看成是民主的体现，把干部看成是集中的体现，势必造成他们之间的人身依附和服从关系，或如邓小平所说的“猫鼠”关系、“君臣父子”关系。
我国正处于向市场经济体制转变的社会转型时期，党和国家要实现对社会主体政治上、经济上、文化上的全局利益关系的宏观调节与控制，必须坚持运用和不断完善发展党和国家生活中的民主集中制。而正确地区分两种不同内涵的原则则是有利于正确地坚持和不断地完善民主集中制原则的。
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