城乡财政待遇应平等化——论农民综合能力的提升，本文主要内容关键词为：城乡论文,综合能力论文,平等论文,待遇论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国工业化的推进是离不开广大农民参与的，就像过去的中国革命离不开农民一样。两亿多农民工的形成，事实上已经说明农民已经深度参与工业化进程。倘若离开了农民，中国工业化就不可能达到今天这个水平，尽管在我们的观念中时不时、有意或无意地把农民当成了中国社会的一大“包袱”。可以预见，包含着工业化、城市化的现代化进程愈来愈受到来自于农民的约束，这种约束不是农民的数量，而是农民的能力。无论是作为劳动力，还是作为国家公民，农民能力不足将对中国构成全面约束，包括经济、社会、政治、环境等各个方面。经济的脆弱性以及整个社会的脆弱性都来自于此。庞大农民群体的能力弱小，是我国公共风险的最大来源，而解除这个约束，化解这种风险，离不开财政。因为长期形成的农民能力不足恰恰是长期的财政待遇不平等造成的。解铃还需系铃人。如何提升农民能力应是财政的长期战略目标。
一、我国经济的可持续发展：人力资本是关键
有句话非常通俗，但表明了一个非常深刻的道理，就是“什么事情都是人干出来的”。离开了人一切都是空谈。
从经济学的角度来说，经济发展进入了一个新阶段，经济增长的主要动力已经从传统的物质资本转移到了人力资本、知识资本。所谓知识经济的说法，实际上就是对人自身，即对劳动者技能、知识在经济增长中重要性的另一种表述。在发达国家，这一点已经非常明显。在发展中国家，尤其像中国这样的人口众多的发展中大国，要实现跨越式的发展，已经不能再走西方发达国家的老路——主要依靠物质资本的积累，而应更多地发挥人力资本、知识资本的作用。
现代人力资本理论的代表人物舒尔茨认为，传统经济理论仅仅把生产资料和货币作为资本，而忽视了重要的生产要素——人的能力。实际上，从马克思开始就对人的因素给予了高度关注，直到现在西方经济学家也认为，“人”是最重要的生产要素。通过分析国际国内的一些案例，我们可以明显地看到这一点。国际上，比如日本，它是一个自然资源贫乏的国家，但是发展很快，原因是人力资本支撑了日本的快速发展。从国内来看，发展较快的地方都不是自然资源很丰富的地方，而是人这个因素得到了更充分发挥的地方，也就是人力资本发挥了更大的作用。
结合理论与实践考察，人力资本主要通过下列五个途径进行积累：
·医疗和保健。它决定了人的寿命、体能和精力，决定了劳动者的基本能力。
·在职培训。不论是企业办的在职培训，还是针对农民办的在职培训，都应该是人力资本积累的一种方式。
·正规的初等、中等和高等教育。这是最重要的，也是人力资本积累的最主要途径。
·非企业组织的为成年人举办的各种学习项目（如科技知识讲座、文化知识讲座，也包括农业的技术推广项目）。
·劳动力的迁移。对于流入地来说，这也是人力资本积累的一个重要途径。平时我们关注引进人才，而忽略了劳动力迁移的积极作用。
舒尔茨把教育投入看作是整个人力资本积累最主要的一部分，认为人们自我投入以增加生产能力与消费能力，而学校教育乃是人力资本的最大投入。教育的作用远远超过被看作是实际价值的建筑、设施、库存物资等物力的资本，并对国家来说，能获得更高的回报。也正是在这个意义上，用于劳动能力提升的各种投入，都被视为一种回报率更高的“投资”，而不是当作传统意义上的与生产对立的“消费”。
二、农民能力不足导致我国经济抗击外部风险的能力不强
从前面简要的论述中可以看到，人力资本对经济发展是非常重要的。农民在我国依然占大多数，其就业的领域除了农业之外，还有大量非农产业，而且从变化趋势上看，越来越多地分布在第二产业和第三产业。依靠农民而发展起来的各个产业、行业、企业在数量比例上已经相当高，但大都相当脆弱。其原因在于这些产业、行业和企业都是依据农民能力“量身打造”的，农民能力普遍不足，也就决定了诸多产业、行业和企业的脆弱性。特别是我国许多外向型的产业和企业，和农民工是直接联系在一起的。沿海大量的出口加工企业，就是靠廉价农民工支撑起来的。不难想象，这些企业的脆弱程度会有多大。当整个国民经济中这类脆弱性企业不断扩大时，或者说，当经济增长主要来自于这类脆弱性企业时，整个国民经济的脆弱性也就加大了，抗击外部风险的能力随之下降。从我国现实看，大量农民转移到非农产业就业，促进经济快速增长，国民经济总量不断扩大，现在已经居于世界第三位；但在农民能力的约束下，整个经济的脆弱性也在同时加大。农民能力是整个国民经济大厦的基础，农民能力不足，也就使得国民经济大厦变得脆弱。
我国已经形成了一个开放型经济体系，进一步扩大开放，就必须进一步增强抗击外部风险的能力。而我们面对的根本问题，恰恰在于农民能力不足，使得我国经济抗击外部风险的能力不强。现在所遇到的诸多障碍，千条万条，最大的障碍就是农民能力不足。
当前农民能力严重不足，主要体现在以下几个方面：
·体能能力。随着贫困人口的大大减少，农民在吃的方面基本达到温饱，但是还有相当一部分人营养不足。在农村大部分残疾都不是天生的，而是各种后天原因导致的，因病致残、因孕致残、因分娩致残的比例很高。这些对农民的体能能力都造成了严重的不利后果。
·认知能力。平均受教育年限短，初中以下水平大概占了80%。仅仅获得这么一点教育，其认知能力是很弱的。
·劳动能力。农民主要靠的是原始体能，普遍缺乏劳动技能，同时缺乏文化知识，很难适应新技术、新工艺的发展。
·就业能力。许多农民不知道如何转移就业和寻找新的就业岗位，这与前述能力的缺乏是相关联的。文化水平很低，只有小学水平甚至是文盲，自然而然使得劳动能力不足，从而就业能力也不足。
·创业能力。多数农民难以发现新的商业机会，不会创业，只会等待、依赖，等待有人雇佣他，等待政府帮助他、安置他。
·维权能力。农民大多对自己的权益缺乏清晰认识，也不知道如何去维护自己的权益。
面对大量低素质的农村劳动力，农业现代化和工业现代化都受到了巨大的约束。资金我们现在不缺了，一些高端的技术我们可以引进了，高端的人才也可以去引进，但是大量产业所依赖的这些劳动大军却不能靠引进。其他的都可以引进，唯独高素质的劳动力不能引进。传统农业更多的是靠经验。但如果仅仅是靠经验，怎么变成现代农业？工业靠低端。我们有一些“现代”工业，但多数处于产业链的低端，技工严重短缺，难以生产出高附加价值的产品。这进一步约束了企业转型升级，因为技术工人缺乏，或者受过培训的工人缺乏，技术含量较高的工厂就没法开办。
农民的能力弱，造就了大量脆弱的产业和企业，缺乏竞争力。我国许多产业已经深深依赖于农民工，特别是建筑业、制造业。我国名为“世界工厂”，实际上是相当脆弱的。受国际金融危机的影响，外需萎缩，首当其冲的就是依赖出口的大量中小企业。为什么它们受到的冲击最大？因为它们是最脆弱的，它们的劳动力基本上都是农民工，生产的都是低附加价值的产品，一般都是处在盈亏的边缘，靠政策扶持一下就有点利润，政策不扶持了就变成亏损。比如出口退税、劳动力成本、环境成本、汇率等这些因素，只要有一个因素变化，许多企业就可能难以承受，甚至破产。同样，农民的能力弱，使得农民群体的就业极不稳定，变成“候鸟式”就业，进而难以向市民转化，城市化也因此而受阻。
三、强化农民能力建设：规避公共风险的战略途径
发展的实质是发展人的能力。我国与发达国家在GDP上的差距越来越小，许多产品的产量已经居于世界第一位，但劳动者素质普遍不高，尤其作为最大群体的农民，拥有一定劳动技能、具备一定就业能力的仍是少数。农民能力弱小，这不是农民自己造成的，而是长期以来的不平等财政待遇造成的。
我国现代化的关键是切实提高农民的能力。这不是说农民能力提高了，现代化就可以顺利实现了，而是说，农民能力不提高，我国的现代化将会遇到巨大的公共风险。事实上，这种巨大的公共风险现在已经开始显现。我们常说，要科教兴国，实施人才战略，但若是广大农民没有被纳入其中，则都是空中楼阁，缺乏现实基础。当前，农民能力不足已经成为我国现代化进程中的最大约束，是比资源、环境约束更深层次的约束，对发展方式的转换、工业化和城市化的推进、产业结构的升级、国际竞争力的提升都构成深层的硬约束。因此，当前以及今后相当长一个时期的公共政策应以围绕提高农民能力建设而展开，大力持久地改善农村公共服务。只有这样，公共风险才不会演变为公共危机。相应的，农村公共服务应以农民能力提升的程度作为绩效考核指标，而不能只局限于物质的指标，诸如道路、校舍、卫生室、文化馆等看得见的硬件设施的改善。
在政策导向上笔者提出如下建议：
·大力发展农村9年制义务教育，省市政府应更多承担农村义务教育的财政保障责任，并根据条件逐步把高中纳入义务教育的范围。
·大力发展各种形式的农村职业教育和技术培训，提高农民就业能力，并对省以下各级政府给予相应的激励政策和措施。
·以更大力度解决农民工及其子女等流动人口的教育、培训问题，可考虑采取类似“教育券”的办法，实现农民工及其子女等能够就近接受教育、培训。
·建立健全“全覆盖”的农村公共卫生和医疗服务体系，不断减少各种致病因素以及因病致贫、因病致残现象，增强农民的体能素质。
·积极建立与农民“进城”相适应的城乡社会保障身份转换机制，并由此逐步推进城乡社会保障一体化。
·大力发展农村政策性金融服务等。
四、当前形势下的几点建议
当前，美国金融危机所引发的全球性经济萧条已经在冲击中国，大量出口型中小企业面临严重困难，许多农民工失业，提前返乡。危机并不可怕，应对得力，则可能转“危”为“机”。实施积极的财政政策要避免“见物不见人”，应更多地向人力资本投入倾斜，尤其是农民能力建设。
（一）大规模培训农民
在扩大公共投资的同时，以更大力度来培训农民工。尽管有的地方已经在做，但力度不够，没有提升到人力资本积累的高度来认识这个问题。目前不少农民工由于失业返乡，在总的工作岗位减少的情况下，大规模培训农民工正是时机。因为，在经济高涨时，农民忙于打工赚钱，政府就是有心对其进行培训也难。
在当前情况下，这项工作可一举多得：
一是转移当前的就业压力，有利于社会稳定，减少社会的不安定因素。
二是扩大消费需求。用于培训的投入，本身构成即期消费需求的一部分，扩大这方面的投入，同时意味着消费需求的扩大。
三是提高农民劳动技能，提升农民就业能力。一方面有利于转移农民，扩大非农产业就业，为农民收入的稳定增长奠定更扎实的基础；另一方面，随着农民就业能力的提高，有利于增强农民工就业的稳定性，进一步为农民向市民转化创造条件。
四是为产业、企业，特别是中小企业的转型、转向、升级提供合格的劳动力，减少因找不到合格劳动力而对产业、企业升级带来的阻碍。
五是利用培训农民的机会，加强对农民的知识教育，如卫生知识、法律知识、科学知识，提高农民素质，同时也是政府与广大农民进行沟通，做群众工作的好机会。
综合起来看，大规模培训农民既有利于当前，又有利于长远；既有利于扩大内需，也有利于民生和社会稳定，是化解国际金融危机冲击的重要政策选择。
（二）加强对农民的就业指导，大力提供公共就业服务
在农民普遍缺乏劳动技能和就业能力普遍低下的情况下，加强对农民的就业指导就显得极其重要。比如在就业介绍、就业信息、就业辅导等方面，政府可以发挥不可替代的作用。
（三）深化改革，进一步扫除农民就业、创业的各种体制性、政策性障碍
对农民而言，我国就业环境是不平等的，尽管在不断改善，但依然存在各种体制性、政策性和习惯性的歧视，这对农民就业、农民转移和农民创业都是很不利的。如何改善农民就业和创业的体制政策环境，仍需要改革的深化，在制度建设上下功夫。
在就业和创业方面平等地对待农民，为农民提供相应的公共服务，是农民得到“国民待遇”的基础，也是改善多数人的民生问题的根本。也许当前的危机是农民得到平等财政待遇的一个契机。