公民教育的进展研究：发达国家的探索，本文主要内容关键词为：发达国家论文,公民论文,进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G410[文献标识码]A[文章编号]1673—3010(2007)04—0027—14
公民的诞生，是人类文明的一个巨大进步。当代中国正在进入一个公民时代，为未来社会培养合格公民，关系到民族和国家的前途、命运。开辟“公民教育专题”，旨在计划用一年时间对公民教育的目标、内容、方式、途径、评价等展开讨论，从而引导全国公民教育的理论研究方向，推介各地开展公民教育的成功经验。
本研究的主要目的是对发达国家在学校公民教育方面的发展情况进行一个全面的概览，旨在为各国的课堂教学和实践提供参考。
一、为什么要引进和设立公民教育
在20世纪的最后十年和21世纪初，人们对公民教育重新产生兴趣。这种新的兴趣既存在于国家层面又存在于国际范围，如：国际组织、政府机构、非政府组织，其原因错综复杂。
第一，面对世界上持续不断且广泛存在的不公正、不平等问题所带来的挑战，需要通过教育表达对这些问题的认识。2001年“9·11”事件以后，人们不断意识到世界上存在的贫穷、不公正、不平等与恐怖主义之间存在联系，并且这一认识还在被强化着。国际组织和独立的民族—国家已经对此有所反应，并开始重新审视该如何加强和复兴公民教育和人权教育。公民教育与人权教育是两个截然不同的领域，但它们的目标交叠的共同点。本报告认为，人权教育准则构成了多元民主国家的公民教育基础。
联合国人权教育(HRE)十年计划(1995—2004年)的目标，是动员各国政府在这一领域做出具体的规划方案，并在世界范围内建立一个政府—公民社会的人权教育合作框架。这也构成了近十年的基本成就。
人权教育是一个长期和终身过程。在这一进程中，社会中处在不同发展水平和阶层的人们都要学习尊重他人尊严的方式、方法，以确保所有社会中人的尊严的存在。人权教育可以促进平等与可持续发展，防止冲突与违反人权情况的发生，促进参与和推动民主进程，并以尊重所有人的人权价值与尊严为目的。(联合国人权委员会2004年71号决议)
世界规划方案的目标是：(1)培养对人类尊严的尊重；(2)促进平等和可持续发展；(3)预防冲突和违反人权现象的发生；(4)促进参与和推动民主进程。这些目标与国际组织和民族—国家所发展的民主公民教育计划的目标是一致的。在2004年9月联合国教科文组织国际教育局(IBE)组织召开的国际教育大会上，“积极与负责任的公民”被确认为青少年所应完善的、优先推荐的教育行动品质。“在本次会议中，我们特别就与教育政策的制订和强化相关的几个基本问题达成一致：(1)确保所有年轻人获得公民(身份)个人自主、进入工作世界和社会生活所要求的能力，以培养他们的身份认同并向多元的世界、社会和文化开放为目的。(2)通过教育培养积极与负责任的公民，加强他们与人和谐相处以及在一个国与国之间、国内各派别之间充满各种形式的冲突、暴力与战争的世界中增进和平的意愿与能力。”(IBE,2004)
国际教育局(IBE)理事会确认了年轻人应具备的、国际公认的公民技能、态度和要求：个人自治；工作；与人相处；尊重所在社区和全球社会与文化的多样性；构筑和平，理性地解决冲突。
第二，全球化进程及其造成的人口流动正在对全世界的地方性社区产生直接影响。本报告的一个最重要背景是，世界上大多数发达国家对不断增长的多样性、多元化特征正在达成一致和共识。多元文化特征的民主国家内部存在的某些张力，涉及到促进国家统一或团结的需要，以及适应和支持民族—国家内部文化共同体的需要。(泰勒，1994)多元与同一之间的紧张关系需要教育做出回应，并重新思考学校公民教育的目标和过程：基于对不断增长的多样性、多元化的认识，需要对公民教育的目标、途径进行严格的重新审视。多元文化的社会在建立民族—国家过程中面临一系列问题，需要认识并将公民的多样性进行整合，形成一套所有公民都能接受的、可以共享的价值、理想和目标。只有当一个民族—国家统一于一套民主的价值观，诸如人权、公正、平等等理念时，才能确保文化、种族、语言和宗教团体的自由，才能使其公民分享和体验自由、公正和和平。理解这种同一与多元的张力关系，并能照此行动的人才是真正的公民，公民接受教育的目的也体现于此。(班克斯等，2005)
经合组织(OECD)成员国教育部长会议的一个主题是：“为所有人提高教育质量”。这一主题不仅注意到对直接与工作场所相关的能力的需要，而且注意到那些促进民主与社会团结的能力。他们注意到了多元与同一之间的张力，以及体现这两个方面的公民教育的重要意义。
教育不仅关乎如何培养个体与工作场所相联系的好的技能，而且也关乎“民主公民”的培养问题。对我们所期待的民主社会的公民品质进行界定，仍是一个政治学的任务，其中可能包括如：公平、宽容、相互合作、认可社会规范的价值和公民精神等品质。教育与日常学习相分离，是不可能培养出理想公民的，教育只有协同其它因素才能为公民培养做出建构性的贡献。
第三，在许多民主的民族—国家中，存在着对政治参与，尤其是年轻人的参与能力的担忧。公民教育被认为是对此所做的一种回应。例如，韩国的一位教师这样评论到：今天大多数人发现，在他们最大的幸福并不存在于政治生活中。政治参与被认为是偶然的，或经常是负担性的、保证政府尊严的必要活动，以及对个人追求自由的计划及其他方面的支持。政治是保护、促进私人生活的基本方式的一种假设，这构成了最现代的公民教育理念。这种态度可以反映出当前公共生活的匮乏，同时也集中表现了私人生活领域的特点，即想当然地认为浪漫的爱与核心家庭观的重要性在不断加强、经济在持续增长、关于劳动尊严的现代信念在迅速普及等。号召积极的公民身份，就必须与私人生活的强大吸引力相“竞争”。(帕克，2001：124)
这位作者继续论述到，“对于公民教育来说，没有什么比适当的学校教育更重要的了，但学校教育显然已不再是唯一途径”。同时，他号召公民参与社会组织，包括相互间的合作、专业组织、环境保护团体、邻里间以及慈善组织等，并将参与这些团体组织作为公民学习的一种途径。有意思的是，英格兰政府委托的一个报告也支持将公民教育引入学校教育体系，表达了对“公共生活中令人焦虑的、低层次的冷漠、无知和犬儒主义”的担忧。这些现象显然也威胁到了英国民主体制的安全。解决这一问题的建议之一就是，除了在正规学校课程中为公民教育开辟空间外，还要“从根本上最大限度地拓展年轻人社区参与和公共服务的水平，以及培养他们自主、自信和独立创造、寻找新的参与方式与行动形式的能力。”(英国资格与课程局(QCA)，1998：7—8)
第四，在许多国家，强调公民教育总是与这样一种倾向紧密相联，即将社会整体所面临的问题和挑战归咎于年轻人。(格莱芬，1993；奥斯勒与樊尚，2003)公民教育总是被看作表达年轻人缺陷和不足的一种认识方式，(奥斯勒，2000)无论这是否与低投票率(不可避免地被解释为“政治冷漠”)、暴力或反社会行为有关。例如：在法国，政府已经开始重新强调公民教育以回应公众对学校中反社会与暴力行为的担忧。(德巴比尔，1999；奥斯勒与斯塔克，2005)
第五，也是最后一点，始终存在的对不断增长的反民主和种族主义运动的担忧。公民教育被视为对这些反民主的运动、态度的挑战以及发扬反种族主义和巩固民主的方式。这种观点在欧洲影响巨大，因为那里存在着对法西斯主义遗毒的历史性的觉醒意识。欧洲理事会特别留意通过民主途径发挥自己所应担负的防止种族主义意识形态复活的使命。
依照这种精神，欧洲理事会与欧盟一道，在2001年的联合国反种族主义世界会议前夕，发起召开了一系列的准备会议。2000年10月欧洲理事会各成员国政府在斯特拉斯堡举行的欧洲会议上达成正式宣言：《完全的差异、完全的平等：从准则到实践》，宣言强烈建议将反种族主义作为民主的基本要素：“欧洲是一个在过去、现在和将来都拥有共同价值观和多元文化的共同体；……在不附带任何歧视和界限的情况下，充分和有效地实现所有人权，并必须保障这些已经铭记在欧洲和其他国际人权法律文书中的条款得到落实。当今世界，种族主义和种族歧视是严重违反人权并必须通过所有法律途径与之斗争的行为；种族主义、种族歧视、仇外排外及与之相联系的不宽容或褊狭，威胁着民主社会及其基本的价值体系；欧洲和全世界的稳定与和平只能被建立在对多元的宽容和尊重基础上；……应该更加鼓励所有以政治、社会和文化参与为目的的措施，特别是志愿者团体的行动。在推荐的具体措施中，教育被认为是能够发挥主要功能和作用的。政府应给予教育特别关注，在社会各个层面确立相应意识以形成宽容、尊重人权和多元文化的氛围，包括在年轻人中间引入和强化相关措施。”(欧洲理事会，2000)
民族—国家已经通过教育自己的公民和促进民主发展回应了种族主义的挑战。例如：在瑞典1999年颁布的教育法案中就有具体规定，要求中小学校长应该设计、实施、监督和评估一项可预防并与任何形式侵犯或虐待学生、学校员工的行为作斗争的方案。
各成员国政府签署的相关国际组织的政策文书确认了公民教育的要求。1989年《联合国儿童权利公约》(CRC)第29款中就明确了教育的广义目标，这些目标已经通过大多数联合国成员国的官方程序获得批准，并被作为公民教育的正式内容。“国家和政党应该支持的儿童教育目标为：(1)最大限度地培养儿童的品格、智力、精神和身体的各个方面能力；(2)培养儿童对人权与基本自由以及联合国宪章中准则的尊重；(3)培养儿童对父母、自己的文化身份、语言与价值的尊重，尊重自己所生活的国家的价值观，以及对来自不同国家文明的尊重；(4)按照所有人、种族、民族、宗教团体和土著居民之间的理解、和平、宽容、性别平等和友谊等精神，为儿童在自由社会中过负责任的生活做准备；(5)培养对自然环境的尊敬。”(《联合国儿童权利公约》第29款)
在欧洲，欧洲理事会的教育部长委员会对民主公民的教育所提供的建议是理性的：“值得关注的是，不断增长的对政治与公民事务的冷漠、对民主体制缺乏信心以及贪污腐败、种族主义、排外主义、攻击性的民族主义、对少数族裔的不容忍、歧视和社会排斥等，所有这些都是威胁民主社会的安全、稳定和发展的主要因素。值得关注的是，保护公民的权利并使他们意识到自身的责任，可以巩固民主社会。现在和未来数代人都需要意识到维持、捍卫民主社会的责任，需要意识到教育在促进所有个体积极参与政治、公民、社会和文化生活方面的功能与作用。”(欧洲理事会，2002)
其次，欧洲理事会注意到许多成员国的教育改革中民主公民教育所起的作用，同样也意识到民主公民教育与学校教育中其他因素协同所发挥的作用，以及在多样性整合、性别平等和促进课程与教学发展方面可以做出的贡献：“民主公民教育在各成员国正在进行的教育改革中所发挥的核心作用，以及在几个欧洲国家或地区争取和平与稳定的国际合作中所处的重要位置，已经被注意到了。民主公民教育是欧洲理事会促进形成一个自由、宽容和公正的社会的基础，并与各个组织的其他活动一道，为捍卫作为民主基础的自由、多元、人权和法律规则等价值体系做出应有的贡献。民主公民教育应该被视为所有正规、非正规或日常教育活动的体现，包括家庭教育，以培养个体能够在自己生活的方方面面成为一个积极和负责任的公民，并能够做到尊重他人权利；……民主公民教育是促进社会融合、相互之间理解、跨文化和跨宗教间对话以及相互团结的积极因素；民主公民教育对于维护男女之间的性别平等具有促进作用，并鼓励人们之间建立和谐与和平的关系；同样，也可以为捍卫、发展民主社会与文化做出应有的贡献。在最宽泛的意义层面上，民主公民教育也应该是教育政策改革和实践的核心；民主公民教育对于教育制度的整体组织和管理以及课程与教学方法的革新具有积极的影响作用。”(欧洲理事会，2002)
联合国教科文组织在分析了各成员国关于和平、人权、民主、国际理解和宽容等教育主题的调查结果后得出如下结论：“一方面，在对促进国家间和谐发展的教育的重要性的认识方面，已经获得了较大进步；另一方面，需要将这种教育全面整合进公民教育和培训的各个水平和阶段。然而，所做的承诺总是很难与实施的具体方式相匹配(特别是在培训领域以及教材的编制方面)。更多的资源应该被配置在发展这种教育模式的努力之中。”(联合国教科文组织，2001)
二、公民教育对学校意味着什么
这一部分主要涉及将公民教育引入学校课程的过程，以及如何巩固其应有地位等问题。欧洲理事会提供了一个有用也是简明扼要的关于民主公民教育的定义：“民主公民教育(EDC)是一套以培养青少年和成人更好地适应和参与民主生活为目的的实践和准则，并通过遵循和实践自身的社会权利与责任来具体实施。”(波奇，2004：10)在考察一系列发达国家的公民教育实践之前，本部分先以一个由国际学者组成的研究小组的发现或报告开始。这个组织的学者们通过考察公民教育方面的一些研究资料，区分了多元文化体系中公民教育方面的一些原则和重要概念。
1.原则。在2003至2004年间，华盛顿大学多元文化教育中心召集了一个由国际学者组成的研究小组。他们利用学校公民与民主教育方面的国际研究，区分、辨析了多元民主国家中公民教育的一些基础性原则和重要概念。(班克斯等，2005)
第一个原则是：“学生应该了解本地社区、国家与世界间存在的同一性与多样性的复杂关系。”该报告建议，学生应该了解同一性与多样性在民族—国家中是如何被有限地表达或表现，以及公民教育的地位在自己与其他国家中是如何被得到确认的。报告中有这样一种假设，即多样性与同一性是相互联系的。学生被认为有能力考虑民族—国家中的不平等以及不同民族—国家如何处理个体多元身份认同的问题。这涉及到基本的社会分类特征，如：种族、民族、宗教、性别与性取向等。该报告这样陈述到：“民主、多元的民族—国家中的公民认可诸如人权、公正、平等基本理念，并愿意保持、传承这些理念。民主的公民愿意且能采取行动跨越、弥合理念与实践之间的鸿沟，正是这些鸿沟，如：社会、种族、文化和经济的不平等阻隔了它们之间的联系。因此，在一个民主和多元的社会中，公民教育的一个重要目的就是帮助学生获得应有的知识、态度和技能，并能做出理性的决策和具体的实践行动，以达到使他们的民族—国家更加民主、公正的最终目的。”(班克斯等，2005)
第二个原则是：“学生应该了解自己所在社区、国家和地区中人们的生活方式正越来越多地与世界上其他人产生相互依存的联系，这种联系的密切性正日益被全球范围内正在发生的经济、政治、文化、环境与科技的变革所不断加强。”该原则包括让学生知晓个体与群体的力量，特别是协作与合作产生的群体力量。该原则不仅要求学生了解世界的复杂性特征，而且要让他们意识到自己的作用，并帮助他们获得相应的知识与技能，以便重新建构自己的社会、国家和世界。(奥斯勒和斯塔克，2005)
既然多样性与相互依赖存在于从本土到全球的各个层面，那么，其重要性需要在所有层面得到体现。事实上，不平等与不公正也同样存在于这些层面。存在一种现象，即教师在课堂和本地社区层面上强调合作和相互依赖时，一般不会考虑(或表达)该层面所存在的不平等性。同样，当我们环顾全球时则会出现另一种情况，即强调别国存在问题或缺少人权时，却不去探查全球各地所依赖的权力基础的差异。(奥斯勒和樊尚，2002)真正需要的是世界主义的公民教育，即在当地、国家和国际层面上的表达多元，同时关注年轻人自身的情况。(奥斯勒，2005；奥斯勒和樊尚，2002；奥斯勒和斯塔克，2005)世界公民教育要求发现这些相互联系和复杂的议题，尤其是在后“9·11”时代的世界中，这一要求变得更为紧迫。
第三个原则是：“人权教育应该成为多元文化背景下民族—国家中公民教育课程的基础。”正如报告所陈述的：“多元背景下公民教育显得更为重要，学校推崇的价值观应该具有更大的包容性与合法性，其权威性要高于任何个别政府或特定地区。国际上认可的人权标准为我们提供了一套准则，按照这套准则，学校共同体可以建立一套共享的价值观体系。这些标准跨越了国家层面上的任何一套伦理规范，并与以多元为特色的社会、国家和世界共同体的公民教育目的相一致。”(班克斯等，2005)
在一些具有多元文化的民主国家中，教师在课堂上会遇到许多并不具备本国公民身份的学生。关于公民身份的教学实践不能依赖于学生的地位状况，而应该建立在共享的人性基础上，尊重他人并将他们当作拥有平等权利的人对待。
第四和第五个原则直接表达了教学“应该教给学生关于民主和民主体制的知识。”例如，他们应该学习和了解：民主的历史、导致民主消亡的各种力量(如：占优势地位的专政、冷漠或战争)以及为平等权利和宽容作斗争的人民等。这一原则回应了欧洲理事会(1985)的相关建议：“最好的民主学习处在民主背景中。在此情景中，参与常常是被鼓励的，观点能够被公开地表达和讨论，教师和学生都有自由的表达权，其氛围是公平、公正的。因而，一个适当的氛围是对人权进行有效学习的补充。”(欧洲理事会，1985，转引自奥斯勒和斯塔克，1996：183)因此，该报告强调学生应该在学校阶段就开始民主参与的实践：学校生活决策的制定、学校管理政策的制定等。
2.重要概念。华盛顿大学国际研究小组建议，多元民主体系中的公民教育计划应该有如下10个重要概念：(1)民主。民主是一种相处的方式，同样也是政府管理的方式。民主被认为是一个“脆弱的”概念，因而需要通过教育得以巩固。(2)多元。多元表达了民族—国家内部及其团体之间文化、种族、语言和宗教差异的广泛存在。这种差异性也包含了阶层、性取向及能力等变量因素。国际性的移民是造成21世纪初期以来不断增强的多元或多样性趋势的主要原因。(3)全球化。全球化是一把“双刃剑”。一方面，全球化可以为自由和民主提供新的路径；但另一方面，许多人感受到文化霸权的威胁，全球化进程破坏了地方口头语言。(4)可持续发展。可持续发展要求社会和经济发展在满足当代需要的同时，以不破坏未来世界的发展能力为前提，满足彼时的需要。(5)帝国、帝国主义和权力。对这些概念的认识，可使学生关注国家间的不平等现象，进一步关注国家间的关系如何能够有效、民主和平等地得到处理。(6)偏见、歧视与种族主义。种族主义、偏见和歧视是民主的障碍。为了捍卫民主，学生需要考虑如何能有效地突破这些障碍。(7)移民。历史上，移民是人类行为的既定特征。学生需要理解人类流动或迁移中的自愿移民现象，而难民流动和寻求庇护则是冲突、恐怖或者迫害的结果。(8)身份认同/多样性。学生需要理解身份的流动特征以及它们是如何被证实或确认的。实际上，多元社会需要对所有公民具有包容性。(9)多元观。公民教育的基本使命是使学生能以多元的观点理解发生的各种事件。(10)爱国主义与世界主义。爱国主义表达了个体对祖国的自豪情感。批判的爱国主义则涉及以批判的态度检视国家结构和文化，并愿意对其中的不公正、不平等现象进行揭露。对外国文化的学习是形成批判和反省意识的捷径。世界主义跨越了社区、家乡、宗教、种族和国家界限，呈现出开放的特征。
3.进一步的例证。上一部分已经陈述了学校和教育决策在实施民主公民教育时所应遵守的一些重要原则与概念。在许多比较研究中，包括全球教育(奥斯勒与樊尚，2002)和欧洲的民主学校实践(大卫和克伯屈，2000)等都列举了一些好的例证。但至今还没有证据显示，可以在某个地方找到能够系统概括前面提到的所有原则与概念的一个综合规划或体系。下面，我们将在选择性标题下进一步提供更多的例证。
(1)民主。大多数国家都存在公民教育方面的法定课程，教学资源以教科书形式提供，教科书按照官方学习计划由支持重要概念教学的教师资源来编制。在法国，中学公民教育的学习计划从关注学校规则开始，然后是选举出席学校理事会的班级代表，这一学习过程由教师在课堂学习时间予以指导。这样，学校以参与民主体系的正规形式为学生提供了学习民主概念的机会。(马尔蒂尼，1999)在更高一级学校中，学生将学习法国的民主制度，这些学习被清楚地定位在人权框架内。展现给学生的民主是以国际背景出现的，因而学生还要了解作为民主架构的欧盟和联合国。(奥斯勒和斯塔克，2005)在英格兰，官方的课程机构已经为国家层面的公民课程学习编制了工作框架和范式，学习单元包括：人权、政府、地方民主和民主参与技能的培养。(英国资格与课程局，2001)
(2)价值(判断)多元。英国政府教育与技能部(DfES)资助了一个经过反复试验的光盘的制作与发行：通过公民教育了解种族主义，(Dadzie,2003)这一光盘被免费派送到所有学校。光盘提供了一些详细的教学资源，包括课程计划以及四个单元(事实真相、差异与同一、人民与政治、国家与社区)的图片与文件。这项教育计划要求学生通过案例研究，探索并试图寻找世界上因种族主义、墨守陈规、宗教敬畏以及文化或种族差异所引起的不同问题的解决方式。教育与技能部通过教师培训机构为参与培训的人员建立了一个名为“多元世界(Multiverse)”的互联网站。该网站试图帮助、促进人们理解英国社会中持续增加的教育的多样性，并为此提供相关资源和材料。
一项针对欧洲跨文化教育的研究在对课程进行的相关分析中，重点提到了三种国际教育方法，这些方法也都涉及到民主公民教育中的一些重要因素，尤其是多样性、可持续发展、权力关系、偏见、种族主义与歧视以及移民。这三种方法是：了解文化的多样性，培养学生对不同价值观的尊重和宽容精神，在一些国家还包括反对种族主义和与排外仇外现象作斗争；国际视野，即通过对构成国际关系基础的经济与社会问题的关注，以及对移民历史与成因的研究，理解当代历史与社会背景下的文化多样性；欧洲视野，即集中关注欧洲人民的文化特征、欧洲联合的历史以及处于欧洲体系中的国家的全部意义，促进和培养学生的欧洲身份认同感。(欧律狄斯，2004：57)
这个报告注意到，许多欧洲国家的跨文化方法也包括了知识与社会理解的课程，例如：公民与政治教育、社会学或伦理道德等课程。报告指出，跨文化问题体现了公民教育的主要关注点。
(3)可持续发展。这是许多国家都有的一个课程领域，尤其是一些西欧国家的学校正与非政府组织一道开展一些有效的合作。
(4)偏见、歧视与种族主义。2001年2月，瑞典政府通过一个“与种族主义、排外主义、对同性恋的憎恶与歧视斗争的国家行动计划”，并且坚持这项行动计划的最高优先权。这表达了反种族主义的声音，也代表了捍卫和促进民主的一股基本力量。(奥斯勒和斯塔克，2002)瑞典要求学校促进种族平等，1985年的教育法案规定，教育活动的开展应该与基本的民主价值观相一致，在学校工作的每个人都必须促进对个体价值的尊重以及对共同环境的尊重。(1985：1100)1998年该教育法案得到修正和强化，要求学校体系中的每个人都必须有效地工作，以便与任何形式的攻击性行为作斗争，如：聚众骚乱和种族主义行为。(瑞典政府，2001：34)
中小学校长在设计、实施、监督和评估一个可预防任何形式的对待学生和学校员工的侵犯性行为或与其作斗争的方案时，国家行动计划文件要求它必须是具体可行的。但文件同时认为，并非所有学校和地方当局都要提供一个评估他们实施反种族主义行动计划的“质量报告”。尽管英国也注意和考虑到可能会遭遇到的反抗，但英国种族关系2000年修订法案还是对学校规定了类似的相关义务。(奥斯勒和莫里森，2000)
瑞典政府的重要措施是宣布1999年为基本价值观年，并启动了一个基本价值观项目。同时，还编制了一本学校手册，强调需要更多地倾听儿童和年轻人的声音。这本手册还为学校所应发挥的作用指明了方向，即学校应该促进共同价值观，并直接同那些与民主相敌对的价值观作斗争：“学校不应该是价值中立的，而应该清楚地阐明基本的价值观和容忍限度。人与人之间相互平等的准则就是一种民主的价值观，这不能被错误地解释。在人际方面，不同群体、观点的价值取向之间不应该有区分，因为这种区分会导致对这一准则的否定，而类似纳粹主义、种族主义、男权主义和对暴力的赞颂等——都应该被积极地公开争论。”(瑞典政府，2001：36)
(5)移民。要找到接近这一主题的例证是困难的。某些论点提醒，当这一内容的教学效果较差时，结果可能不仅无益于学生对移民、难民和避难者形成正确认识，反而会强化偏见。鲁特(2005)对这一领域的课程如何能更为有效提出建议：最有效的教学是从对难民的个人体验开始，如：使用难民演讲或录像等实证材料。她也解释到，时间的安排也是决定难民课程是否成功的一个重要因素。她建议，一个主题的教学至少需要15个小时，如：难民面对的来自社区的敌意。
(6)课程的组织。在实践中，公民教育是通过多样化的不同主题来实施的。国际教育协会在对公民教育的研究中，通过对来自28个国家的调查数据分析得出结论，认为存在四种不同的方法：对历史的强烈关注；将历史与公民教育紧密地联系；不过分重视科目或学科的模式(不是宗教/伦理学)；不过分重视科目或学科的模式(包括宗教/伦理学)。
在大多数国家，公民教育的主题来自许多不同学科。(鲁斯特和米特罗普，2001：160)研究者们注意到，公民教育可以被建构为一门单一的、确定的学科，或被整合进社会学科的课程体系中，或主要作为课外活动。他们也注意到课外活动模式在教师中是最不受欢迎的形式，而将公民教育整合进其他社会学科是最受欢迎的模式。对欧洲理事会各成员国民主公民教育的一项研究确认了类似的模式：课程表中一门具体的学科；整合在所有学科中(特别规划课程和跨学科主题)；将民主公民教育作为一门独立学科的组成部分。(波奇，2004：20)
欧洲理事会各成员国的民主公民教育的教学时间一般安排为每周1—2个小时。在学校课程中，其称谓多样：公民或公民教育；公民文化；公民身份教育；公民与法律教育；社会研究；社会科学；社会学科；社会的科学；人与社会；生活技能；共同生活；社会、个人与健康教育；个人与社会发展；社会知识；公民、社会与政治教育；公民、法律与社会教育；民主与人权；人权与民主公民身份教育；政治教育；政治制度；法律教育；公民社会的准则；宪法研究。
下面这些学科门类的构成也值得关注：历史与公民教育；历史、公民教育与经济学；历史与社会研究；人类学与社会研究；宗教与道德教育；人与伦理学研究；公民教育与伦理学；伦理学、社会科、地理与历史。(波奇，2004：20)
目前，借助学习某门外国语进行公民教育的方式正逐渐引起人们的兴趣。在这种教学中，教师可以充分利用语言学习的课堂中所提供的相对开放的场景及其跨文化学习的条件进行公民教学。在罗马尼亚的一个项目中，学校英语精读课程的教科书的设计就完全建立在人权教育的基础之上。(布朗与波波维奇，2005)
(7)民主的方法。各国在选用教学方法时不可避免地会存在许多差异。瑞典的课程框架为我们提供了一个好的例证：“教育自身仅传递基础性的民主价值知识显然是不充分的，教育还必须实践和使用民主的工作方法为学生积极参与公民生活做准备。让学生参与到针对自己的日常教育的策划和评估中去，在实践中获得体验和承担相应的责任。”(瑞典学校的必修和非必修课程，转引自波奇，2004：61)
欧洲理事会也支持这种方式。他们考虑到，在民主环境中，如果没有多样的教育方法和途径，公民教育中的知识、态度、价值和重要的能力是不能被真实而有效地获得的。例如：学生的积极参与，尤其是教育体系中学生、教职员工和家长参与学习场所中的民主管理；在教育方法和学习上要求促进民主关系的形成；采用以学习者为中心的教学方法，包括以合作、共享的目标和集中的方式进行的课题教学，无论这些课题属于一个班级、学校、地方、地区、国家、欧洲或国际社会，还是参与民主公民教育的公民社会组织(非政府组织、企业、专业团体等)；促进科研、个体研究和行动；采用理论与实践相结合的方式；学习者参与到对自身培训的个体或集体评估中；鼓励来自不同学校学生和教师之间的交流、会议和伙伴协作关系，以便促进个体间的相互理解；在整个社会中推广和普及教育与唤起意识的方法与途径，特别是在学生中营造一种有益的、宽容的和尊重多元文化与宗教的氛围；将正规、非正规和日常教育形式紧密联系起来；在学校、家庭、社区、工作场所和媒体间建立公民伙伴关系。(欧洲理事会，2002)
国际教育协会的研究同样确认了民主的方法是最有效的途径：公民教育应该是跨学科的、参与式的、交互式的、与生活相关联的，是在非权威环境中进行的，并且要与家长、社区和学校(以及非政府组织)共同构建。(托尼-伯塔等，2001：30)
欧里德姆(Euridem)项目(大卫和克伯屈，2000)研究了丹麦、德国、荷兰和瑞典的正规民主制度。该研究注意到，这些国家都拥有完善的立法保证学生能够参与学校的决策制定。这些法律规定学校不仅应该有诸如学生理事会这样的组织，而且学校、地方、地区和国家中的主要理事会、委员会也都应该有学生代表。该研究发现，学生理事会在学校经常拥有带计算机与电话的办公场所，在这个办公室里，学生可以通过互联网与校内外相互联系，拟定报告和新闻通讯稿。同时，学校中非常积极的学生联合会还可以获得来自政府、地方当局和学校的资金帮助，他们提供提高学生参与能力的培训与指导。欧洲学校学生联合会办公室就是一个协调活动和提供建议的机构。
这些学生联合会和有学生代表参与的地区与国家体制的存在，意味着当他们有教育变革的建议时，学生自己的协会或教育委员会无论何时都可以与政府例行协商，也可以为教育改革进行游说。
研究者们发现，与这种允许学生发出声音的文化相联系，学校中的师生关系是温和的、相互尊敬的和非对抗性的。学生感到他们能够表达自己的观点，教师也能够倾听他们的意见。教师和校长可以感受到学术绩效鼓励下的学生民主的发展。接受调查的学生们都能够清晰和自信地、甚至用英语——他们的第二语言表达自己的观点。他们都能够界定民主，了解人权，并知道必要时怎样推动变革。
三、公民教育如何促进学校课程
公民教育能够结合社会背景为学习者提供反映自身价值观和身份认同的机会，而其他课程在这方面的可能性就相对较少。奥斯勒和斯塔克总结了公民教育的方法及其构成的四种重要特征(见表1)。(奥斯勒和斯塔克，1996，1999，2005)表1由两个垂直和两个水平维度构成。在垂直维度内，公民教育代表结构/政治维度和文化/个人维度。结构/政治栏与公民地位相对应，它包括制度因素，强调认知的技能和理解，如：获得有关社会和政治结构的知识；文化/个人的维度主要与文化选择相联系。这两个维度是相互补充的。公民教育方式中有关个人发展和学生自我身份认同，这是公民教育计划的一个重要特征。这种教育模式，建议公民掌握关于责任、权利和不同(多元)身份认同的最低水平上的知识。这意味着发展和培育进行人权教育以及关于身份认同的情感和选择的学习环境。
然而，这是最低限度的权利。除非社会的确具有包容性，否则权利是无法获得的，这包括基本的收入、安全和积极的参与。如果想要获得结构与政治维度上得权利，公民教育就必须要求学校和其他学习机构被作为好的社会模式来建设。在文化和个人层面上，多元身份认同需要通过发展不同能力得到补充，包括政治素养和有效改善的技能。(奥斯勒和斯塔克，1996)
公民教育为学习者提供了情感和身份认同的机会，同时还向学生提供了重要的、在社会中生活所需要的知识。研究显示，学习者与教师认识到这是一个学校完成民主使命的重要维度。例如，国际教育协会通过对28个国家的公民教育的研究指出：“各国的情况一致显示，教师给学生所灌输的观念是，学校是有效地开展公民教育的场所……大部分回答者都认为公民教育更多地牵涉到促进学生发展为一名公民，因此，教师为他们的国家发挥了重要作用……他们认同学生应该学习相互理解、相互合作、解决问题、保护环境、培养对国家的关注以及了解投票的意义。”(鲁斯特和米特罗普，2001：169)
另一个了解加入课程体系的公民教育的方式，是考察政策制定者加强公民教育的价值。
欧洲理事会的研究发现，公民教育的独特性，在于帮助年轻人和成人更好地实践国家宪法所规定的权利与责任；帮助他们获得必要的参与公共领域的技能，成为一个负责任和批判的公民以及(公民社会中)有组织的公民；增强对教育变革的兴趣，促进自下而上的革新和草根式的创新行动；鼓励全面的教育方法，包括非正规的、日常学习的教育政策的制定。(波奇，2004：13)
按照奥兹(2001)的观点，在像日本这样的国家中，公民教育趋向于以建议性的知识为重，而非积极的参与，因而也就与学生当前的生活相去较远。在日本，国家开始特别强调教育的发展和全球责任，非政府组织在促进学校中的全球和世界发展观方面的教育发挥了积极作用，许多教师已经开始从事课程国际化的工作，并将此作为引进更加积极的学习方法的机遇。在台湾，经过非政府组织的游说和斗争，2004年已正式将人权教育引入学校的正规课程体系中。
对公民教育模式的不断增长的兴趣能促进语言教学，特别是外国语言的教学同样可以推动公民教育。这已经被许多组织包括欧洲理事会和英国议会所确认。这种教学在课程管理计划和长期促进英语教学的目的之间建立了联系。(布朗和波波维奇，2005；格林，2005)公民身份是基本的归属感、安全感以及个人履行自身权利与义务的实践。因此，民主公民教育需要表达学习者的身份认同，促进、发展交流与参与的技能。这些教育要素同样也是语言学习的核心，语言教师处于一个特别的、可以为民主公民教育做出显著贡献的地位。在全球化世界中，语言学习和民主公民的学习都表达了向他人开放的姿态以及尊重多元、发展等一系列批判能力，包括跨文化评价的技能。(斯塔克和奥斯勒，2003；奥斯勒，2005；斯塔克，2005；奥斯勒和斯塔克，2005)
四、成功实践的标志是什么
成功的公民教育的第一个要求是，必须拥有地位和明确的课程时间。对美国基本公民知识的掌握情况的研究总结指出，“中学生的公民知识……是通过直接的教学获得的”“公民知识与所开设的课程相关……”(帕特立克和郝金，1990：432，转引自伍拉戈和里布特施，2000：11)
公民教育能够获得地位提升的一种方式是通过将其设立为一门考试课程。一项国际研究指出：“在一些国家，只有当公民教育成为一门考试科目时，才会被意识到是有价值的课程的一部分，这是发生在荷兰的案例。在那里，这门课程使用国家水平的年度书面考试形式进行评价，同时还对实践或体验(通常是课题形式)的部分进行评估。为了提高公民教育在课程中的地位，可能需要将更加正规、书面形式的考试作为评价的一部分。”(科尔，1999：25)
针对伦敦学校中公民教育设立情况的一个个案研究显示，教师是通过引入公民考试课程的方式，才确认了公民教育地位的重要性。(哈德森，2005)该研究注意到，不仅要将公民教育发展为一门考试课程，还要与学生的生活相联系，例如：将课题或项目计划工作作为一项重要的评价内容就是这种联系性的体现，允许学生对他们自己所选择的问题进行研究。通过集中关注一些地方性问题，如：街道犯罪，通过寻找问题解决的方案来向学生展现处于不同权力中的人，这样可以培养学生研究、评估、应变行动和表达等技能。这种研究可以使他们与具有相关影响的人进行接触，如：议员、其他政治代表和警察。这些工作不仅促进了他们的自尊，而且帮助他们对那些以前抱有怀疑的机构建立信任。因而，一些学生就发展出了更为政治化的身份认同，也愿意在学校中承担代表职能。
国际教育协会通过连续三十多年的研究，确认成功的民主课堂的氛围对于实现公民教育目的具有促进作用：“教育实践在为学生成为一个公民的准备过程中起着非常重要的作用。通过创设一个开放的讨论问题的氛围，以及邀请学生参与讨论等，这些做法不仅构成了民主价值的楷模，而且也形成了学校生活，从而可以有效地促进学生公民知识与公民参与的共同增长。在3/4被调查的国家中，凡是有过这种课堂体验的学生都表现出了更多的公民知识，而且比其他同学更愿意像成人一样参与投票。”(托尼-波塔，等，2001：8)
开放和民主的氛围在创造正面的工作关系和提供令人愉悦的学习体验方面具有一定优势。在教师眼里，公民教育的课堂要远比他们国家中某些专家所描述的更为轻松和快乐。几乎所有国家的教师都认为，对于冲突问题的讨论频度要远远高于正式的讲授。在大多数国家中，积极的口头参与支持了公民教育作为一个实用性强与高度对话性的教学领域的观点。(密特罗普，2003：450—451)
公民身份的学习也依赖于参与式和积极的教学方法。只有当课堂教学达到一定的开放度和信任度，这些方式才能被保证实施。对北爱尔兰学校《权利法案》的实施项目(BORIS)情况的评估(莱利等，2005)显示，许多教师对学生关于与宪法、人权相联系的复杂概念的掌握程度持怀疑态度。但在BORIS项目中，采用了更为民主、积极的学习方式之后，学生明显表现出了学习热情，并乐于展现他们能够超越教师期待的方面。
在关于英格兰学校将公民教育成功引入实践的研究中，维尔斯和克拉克(2005)确认和列举了以下一些积极的学习方法：讨论；正式辩论；调查和项目；角色扮演；团体工作；表达或陈述；模仿；用科技手段进行学习和交流；参与和承担责任。
纳菲尔德中学公民教育项目同样向我们展示了团队该如何实施一项调查研究的过程。在这一过程中，每项工作都需要一种不同的学习风格。这种做法在提供多样性、鼓励合作和促进包容性方面具有优势。例如，针对一项建筑发展计划的调查需要完成五个不同的学习任务：视觉/空间——包括在研究中使用地图；逻辑演绎——准备一个清晰的、带有例证的论述；人际关系——与其它团队工作以理解他们的关注点，准备一个联合的陈述；语言——准备一个案例以说服他人，使用Powerpoint或其他视觉辅助方式；动觉——扮演记者的角色，在室内来回采访。(维尔斯和克拉克，2005：9)
在一堂课中，对当前问题进行讨论实际上在学习和民主态度方面总是导向较好的结果。公民教育的国际比较研究支持这样一种结论，即那些参与过这种讨论的人会对政治更加感兴趣，会拥有较好的批判思维和交流技能、更多的公民知识以及对讨论校外公共事务更加感兴趣。(哈恩，1998；派特森，2004)
学生在面对和关注真实的政治问题进行讨论时往往表现更为活跃。这意味着，教师应该自信于他们讨论有关政治冲突问题的能力。对此，欧盟建议：“人权不可避免地涉及到政治领域。因此，人权教学应该准备一些国际协议和法案等方面的参考资料，尽量避免将个人的信念强加于学生，从而使他们陷入意识形态的纷争中。”(欧洲理事会，1985，转引自奥斯勒和斯塔克，1996：182)
奥库纳钦(2005)指出，在政治、经济与社会迅速变革的背景中，参照一定的国际人权标准就显得尤为重要，例如：爱尔兰共和国最近的经验。在这种背景下，公民教育显示出特定的价值与意义，因为它具备了为更加开放的社会和鼓励尊重人权做出贡献的潜力，尤其是对于那些最容易受到攻击和伤害的人，包括移民和少数族裔。
在多数情况下，教师应该意识到国家宪法明确地保护言论表达和政治多元的自由。在推动对现实政治问题进行讨论时，教师所持的立场既来自一些国际协议，也来自自己国家的宪法所正式表达的目的和立场。避开政治敏感话题可能反而会削弱公民教育的影响。一项美国的研究这样指出：“诸如政党和利益群体之类的话题的相对缺失是对美国政治的扭曲，而非精确传达。这一问题的原因可能是为了避免冲突……我们相信，让学生认为政府是在没有冲突的情况下运作的观点实际上是对学生的伤害……教学模式同样是重要的。我们建议，交互式的、拓展性的教学策略可进一步维持学生的兴趣和培养他们的批判分析的能力……因此，引入或增加讨论和对当前事件的分析是改善当前公民教学的另一种方式。”(尼米和约尼，1998：150—2)该研究的作者同样建议，美国的学校应该在政治上更努力地改善少数民族和妇女的作用和地位。他们建议“改变公民课程以便它能更直接地代表更为多样的学生的声音和体验，这样才能更好地减少学生在公民知识水平上的差异”。(尼米和约尼，1998：156)
项目工作尤其适合公民教育，因为它使学习者可以自己设计问题、研究答案和向他人展现自己的发现。澳大利亚(普伦特等，1999)、芬兰(本帝拉，2005)、法国和瑞典(奥斯勒和斯塔克，1996：142—150)等在项目工作方面已经取得了成功的经验。
成功的公民教育要比墨守陈规的公民课堂走得更远。在传统课堂里，教师只关注一些立法程序或选举法的细枝末节。好的公民教育鼓励学习者参与到更大范围的公共议题、根本准则和参与方式中去。事实上，不存在一种包打天下的方法，成功的教学将更多地依赖于“教师的准备、热情、资源的供应情况(特别是课堂时间和资金)、为特定群体的学生准备课程与教学的适切性、社区支持的水平、与其他课程的相互协作力度以及其他类似的因素”。(卡耐基集团，2003：20)
一项美国的研究提出了有效的公民教育方法的四个共同特征：(1)对公民教育的结果有准备且关注重点明确，如：学生的投票倾向、解决本地问题、参与志愿者组织和接受新事物等。(2)明确支持公民的政治参与。在公民教育的教学过程中，尽管不会明确坚持某一特定立场或支持某一党派，但教育者应鼓励学生参与政治与公民社会中，包括地方的政治生活。(3)积极的学习活动为学生提供参与问题讨论的机会，以及参与到有助于将课堂中学到的观点应用于“真实生活”中去的活动。这些活动既包括群体的或独立的研究项目，也包括模仿性的演讲、模拟法庭和选举活动、服务学习计划以及参与学生自治机构等。(4)强调宪政民主的基本理念和准则，如：独立宣言和美国宪法，以及它们对学校、宗教团体、工作场所及地方、州和国家政府的影响。学生应掌握这些文件与问题、机遇、冲突、权利和责任之间的关系，这些都与当前的生活密切相关。(卡耐基集团，2003：21)
“伦敦学校公民教育的个案研究认为，如果通过在社会中展现高水准的公民与政治参与的话，这对于期望在学生数量上能够显著地响应公民教育的人来说，可能有点太过野心勃勃。因此研究建议，如果学生被引入到如公平贸易等话题领域的话，那么能够使他们看到自己作为消费者的行为是如何影响到世界上其他地方人们的生活质量的。这样，他们的意识就会被激活，自然也就会有许多人进而采取行动影响其他更多人的行为。“(哈德森，2005)
这种方法要求一种积极的学校环境，学校的领导者需要确保学校的使命表达和政策能反映重视公民教育的意愿。这类学校需要明确鼓励所有学生参与公民生活，并特别留意那些可能会被排斥的学生；给予学生为学校管理做贡献的机会，不仅通过学生自治机构，还可以通过全体学生或较小规模的论坛对学校重要问题表达观点；帮助学生理解自己的学校和学校制度的运作方式，以及学校所制定的政策是如何影响到他们、什么样的问题是当地教育管理者和社区争论的焦点；与社区和当地政府合作，为公民学习提供机遇；为教师提供开展公民教育的专业发展机会，促进合作；通过课程鼓励公民使命的完成：提供课外活动体系，构建学校环境与氛围，以便学生“体验他们所学到的”关于公民参与和民主的内容。(卡耐基集团，2003：21)
欧洲的一个委员会对公民教育计划的评估提出了自己的观点(见表2)，(奥斯勒，1997：27)成功的计划能对大多数问题做出正面回答。
公民教育计划的评价是保证成功与批判的实践的重要因素之一，尤其是对于这一正处于发展阶段的学校课程而言。可采纳的一个模型是，美洲国家人权研究所已在19个拉丁美洲国家实施的课程与教科书研究，并且已被美洲人权大会的经济、社会与文化权利附加协议(《圣萨尔瓦多协议》)所批准。他们设计了一个检查中小学课程计划与研究项目的管理要素中人权被实践程度的工具。关于这一模型的解释文本的英语与西班牙语版本，为我们提供了一个可用来评估当前学校课程和教科书中对公民教育的表述水平的有用范例。
五、已经确认的困难是什么
为学校课程体系引入一门新的学科——公民教育是一项重要使命。一旦公民教育被引入，就需要认真准备和持续地在教师培训、专业发展以及资源方面加大投入。(奥库纳钦，2005)从其他国家“进口”教育计划显然是不可能成功的，地方与国家的因素总是教育改革与课程发展中的重要因素。这意味着公民教育的实施要求仔细规划，以及与众多伙伴包括教师联合会等协商。同样，家长也必须参与到公民教育的引入过程中，而他们优先考虑的问题则更具有工具性和以考试为取向。
“在大多数国家，公民教育在学科和课程目标中处在一个较低的地位和状态。公民的教育目的被认为是重要的，但很少会比像科学那样的学科更重要。很少有学生会将与公民有关的课程和一次重要的毕业或入学考试联系起来。许多观察者相信，除非公民能够处于一个较高的学科地位，它才会受到类似于国家给予传统学科那样的支持力度，尤其是家长一直以这样的标准来评判学校。”(托尼-波塔，1999：31)
许多国家都已经开始关注提升公民教育地位的问题。加拿大的一个研究报告指出，数学和科学学科拥有较高的优先地位，而社会学科包括公民教育被认为是边缘性的。(奥斯伯，1996；西尔斯等，1999)在整个欧洲，也有同样的忧虑。尽管所有的国家都声称民主公民教育是一个优先发展的目标，但实践中却存在许多弱化其地位的因素。这些因素包括：不是重要的考试(如：入学或毕业证书考试)所要求的科目；周教学分配时间太短(1～2个小时)；作为选修而非必修课的公民教育；在采用整合和跨学科方式中缺乏一定的明确性。(波奇，2004：21)
如同有些证据所显示的那样，一个缺乏系统的检查、评价或实施的决策就有可能导致公民教育被进一步边缘化。加拿大的报告中所描述的情况与许多国家具有相似性。“尽管官方规定所有加拿大的省份都应该设立积极和包容的公民概念的课程和政策，但在实践领域中，人们并没有遵守这一规定。有关加拿大课堂中实际进展情况的证据很少，特别是有效的计划或学生所要了解的和能够做的。仅有的证据显示，在官方政策和现实实践之间经常存在着明显的鸿沟，实践比政策指导表现得还要保守和传统。”(西尔斯等，1999：128)
当教师在教公民课时感到不安全，他们在没有被适当地培训或准备好时，往往采取保守和传统的教学方法。中国台湾的一项研究报告指出，尽管教师相信公民教育应该处理有争议的议题，但在实践中则尽力避免这样做。匈牙利也有同样的情形。(科尔，1999：18)教师缺乏适当的支持就容易导致促进公民教育的政策与课堂现实之间产生鸿沟。如IEA对28个国家的研究就这样指出：“尽管文献中记述了一个有效地促进公民知识与参与的开放氛围，但这绝不代表大多数国家的实践模式。大约有1/4的学生说，教师会经常鼓励他们在课堂上发表见解，而同样比例的学生却说这种现象很少或从来都没有发生过。许多国家的教师的回答也确认了学生所提到的问题。虽然会有一些问题讨论的机会，但像使用教科书、背诵和做作业始终是许多国家的公民课堂中的主导方法。”(托尼-波塔等，2001：8-10)
教师不仅对有争议问题进行教学感到不安，而且对项目工作的教学方法也有同样的感受，这种方法要求有充分的实践以获得满意的答案。有时这两方面的担忧是掺和在一起的。有报告显示，许多学校都感到他们没有资源投入到需要占用学生主要学科时间的活动中去，或者他们担心这些活动可能会带来党派或其他无法接受的政治暗示。(托尼-波塔等，1999：33)但是，公民教育不可避免地要牵涉到冲突议题的教学。尽管教师教育和培训可以在这个领域更多地为教师提供支持，但仅仅培训是不够的。教师需要知道他们在表达这些议题时，是否得到了学校当局和国家、政府的支持，教师更需要这样的帮助，尤其是在多元文化的社会中；教师需要理解国际上所认可的标准和参照系或人权准则。
许多困难可能来自没有明确或错误地表达了公民教育的概念和所期望获得的内容。加拿大的例子再一次代表了许多国家的情况：“公民教育对学校的需求总是缺少确切的关注；缺乏关于学习公民知识、技能和倾向的专业知识，甚至缺乏关于如何教的知识；如前所述，缺乏关于如何推进公民教育的指导……所有这些都使教师不了解对公民教育的普遍期待，因此也容易因为没有完成使命而受到批评。而实际上，社会也在很大程度上不能传达和不愿提供适当的资源。”(西尔斯等，1999：130)
当公民课教师在学校被孤立时，一个更大的困难也就产生了。整个学校给予公民课教师以有力支持就显得尤为重要。如果没有这种支持，整个公民教育的事业就会面临危机。美国的教师指出，“当整个学校的工作氛围是反对公民教育时，去教民主或自由地表达观点是困难的。他们说，尽管他们鼓励学生说出自己的观点，但他们的同事们却告诉学生要安静、倾听和记笔记或者坐在他们的座位上写练习簿。而且，学生还被要求在大厅里保持安静，一个‘安静午餐’的政策被强制执行着”。(哈恩，1999：593)这是一个明显的学校实际氛围与所阐明的民主参与目标相违背的例子。
许多国家存在一个明显的困难是，教师教育计划与学校课程发展并不同步，这使得教师无法充分为公民教育做准备(例证参见奥斯勒和樊尚，2002)。在爱尔兰的个案中，奥库纳钦也已经确认那里同样缺乏适当的教师教育，这也成为有效地实施公民教育的巨大障碍。
当实施公民教育计划时面临的主要挑战是：清楚地表达公民教育的概念和目标；确保公民教育在课程中的地位；保证整个学校团体包括家长支持公民教育；创造一个国家、地方和学校鼓励公民教育的政治氛围；培训和支持教师以便他们能帮助年轻人发现政治议题；为检查或自我评价留有空间，以确保实践能够与政策期待相匹配。
六、成功的公民教育需要什么样的资源和支持
成功的公民教育的首要和基本的要求是一个清晰的政策框架，且需要在各个层面上制定相关的规划或政策。在国际组织的层面上，如：联合国、美洲国家组织(OAS)、欧洲理事会和各国政府都承诺实施公民教育计划。这些承诺需要被解释和转化为国家、地区和地方的术语，同样也需要转化为学校政策。在各个层面上，这一政策及其意义需要被部长们、负责选举的官员、教育部门的官员以及校长们重申。这种呼吁可以是多种形式的，包括演讲、参与诸如“国际人权日”这样的活动、目的声明、报纸文章和致家长的信等。重要的是，政治支持需要明确和持续。“在许多国家的教师眼里，来自社会的不同主张容易使公民教育无法坚守住本该坚持的学习内容，从而也成为一个现实的难点。但是，官方的课程和标准却可以集中多数人的意见。这样，除了教师的判断和自治外，政策在指导教师和创造该领域的坚实基础方面可以发挥重要作用。”(卢斯特和米特罗普，2001：173)
1999年，澳大利亚提出了一个“发现民主的计划”。当时，联邦政府将其60％的资金直接投入学校，而且还将1/3的资金投入到教师的专业发展方面，通过股份参与的方式将一笔约10％的数额巨大的资金用于提高公民教育意识。(普伦特等，1999：44)鼓励纳税人参与资金分配，主要是考虑到这个新举措需要得到整个社会的支持。
欧洲也签署了同样的计划：“为了保证民主公民教育能够促进社会融合和民主文化的发展，这种方式是有用的：所有的公众与私人都参与了进来，官方与非政府机构、专业人员和志愿者们都参与设计、实施和管理民主公民教育政策。例如：这种伙伴关系能够以一种咨询和协商团体的形式为政策实施的权威责任起到补充和支持作用。”(欧洲理事会，2002)
即使当一个清晰的政策到位时，它的实施也是掌握在教师手里，他们要求获得相应的支持。教师们提出了三方面的考虑：更好的资料、更多主题的培训、更多的教学时间(托尼-波塔等，2001：14)充裕的课程时间是政策需要优先考虑的条件。现实中，许多国家似乎都愿意采用当前欧洲的每周1—2个小时的标准，而将更多的时间留给其他迫切需要时间的课程。然而，在这种“谦逊的”时间安排范围中，灵活处理时间则成为公民教育中一个重要的和有帮助的方式。例如：组织一个关于公民身份主题的全校性活动，就要求一整段时间，如：半个学校日，参观一个博物馆或公民设施可能也会要求一整天。
对于那些准备开始自己职业生涯或在岗需要继续教育者，则要求其接受教师专业培训。在英格兰，2002年公民教育被正式引入课程体系，公民方面的专业教师已经培训到位。公民教育的教师专业培训要求在国际规范、标准和期望方面有一个坚实的基础，特别是对人权、积极的合作学习的强调。(奥斯勒和斯塔克，1996)这种促进普遍价值观的、正面的方式，似乎比持否定现实的、冲突的观点更为成功。如同IEA的研究者指出的：“如果对于必须回避的事情太确定，而对应该要做的事情却不确定，就无法形成清晰的教师培训模式。”(托尼-波塔等，1999：33)这种观点已得到联合国的认同。“教育学院必须帮助教师与管理者们理解学校民主和公民使命，以及我们框架文件中的第一条准则……如果不了解它们是什么，也不可能树立民主自由和宪法准则的楷模。在公民教育的教学中，教师与管理者同样需要理解方法和问题。”(卡耐基集团，2003：34)
教师培训还需要有将民主价值付诸实践的机会。这种经验的一个背景就在于帮助学生与种族主义作斗争，并同时促进同一性与多样性的发展。在欧洲的研究中，荷兰的研究得出了如下结论：“跨文化方法要求教师和其他学校员工对学生墨守陈规的种族或种族主义倾向要有一定的应对能力。这预示教师首先要能够使自己的行为摆脱保守文化的影响，以便可以掌握学生讨论时的各种情况。简言之，在新教师培训阶段，他们需要掌握一套应该获得的复杂技能。这不仅牵涉到获得一套知识理论体系，而且首要的还需要拥有面对实践的经验。”(欧律狄斯，2004：62)
政府、非政府组织(NGOs)、教师和出版商已经创造和传播了相当数量的资料和教学资源来支持公民教育。
七、建议
对政府、国家和地区教育当局的建议：(1)为普通公民制定一套清楚表达公民教育的意义、学校教育的目的、具体实践和促进措施的政策；(2)保证学校课程表达学习者多元与平等的诉求，并将全球价值观整合进课程；(3)保证适当的资金分配，支持独立学校、教师教育和纳税人的参与；(4)促进教师、家长和更多的社会成员对政策的理解；(5)在编制教材时，与教师联合会和一系列文化团体合作；(6)专业培训公民课教师以便能储备一定数量的视野开阔和充满热情的专业师资；(7)支持其他学科教师的持续的专业发展，也可以向他们提出从事公民教育的要求；(8)保证教学和学习方法的实施，在民主和人权基础上进行公民身份的教师教育，并以国际上普遍的人权宣言、《联合国儿童权利公约》等标准为核心设计和实施课程。
对学校领导和管理者的建议：(1)领导和促进学校里的人权和民主；(2)确保学校教育目的和其他学校政策的阐述能与国际准则，如：《联合国儿童权利公约》等相一致；(3)建立一个尊重权利与学生尊严的行为管理体系；(4)与地方选举委员会和志愿者组织保持联系，将他们作为学校有价值的合作者；(5)鼓励家长参与，并与他们协同工作以确保来自他们的对公民教育的支持和理解；(6)为教师提供协同完善新教材和方法的机会；(7)鼓励教师的专业发展；(8)促进民主的和建立在人性原则基础上的课堂实践；(9)发展促进教师、非教学员工和学生参与的决策制定体系；(10)对学校的公民计划进行评价。
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