实施“零基预算”，强化财政预算约束力，本文主要内容关键词为：约束力论文,财政预算论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府的财政预算是政府进行有计划地集中和分配资金的重要工具，它反映了政府活动的范围和方向，体现了政府对发展经济和各项社会事业的方针和政策取向。科学合理地制定财政预算直接关系着政府职能的发挥。
实施“零基预算”，是强化预算约束力的必然要求
长期以来，我国财政预算编制方法都是采用“基数增长法”、“比例法”。这种编制方法的最大特点是工作量小，操作简便。以往，这种方式曾对我市经济发展起过积极作用，但随着深圳经济的迅速发展，财政规模的不断扩大，其缺陷也变得越来越明显：财政支出总量呈刚性扩张，增长速度过快，造成供需失衡，同时支出结构不合理以及单位间经费水平悬殊的矛盾也日益突出，各单位为争下一年的“基数”而磨缠不休。在这种状态下，继续延用“基数法”、“比例法”编制预算，只会形成高基数部门经费不断高位攀升，低基数单位发展徘徊滞后，苦乐不均愈加严重，申请追加经费报告连绵不断的局面。这不仅不利于财政部门加强管理，控制支出，而且严重地影响我市各项事业的健康平衡发展，导致重点支出项目无法保证，调整支出结构困难。因此要真正发挥政府的宏观调控职能，强化财政预算约束力，引导我市经济持续、稳定、协调发展，改革传统预算编制方法已势在必行。
与传统方法相比较，诞生于美国的“零基预算”却能有效克服以上不足之处。
所谓“零基预算”，是指对某种计划目标费用进行预算时，不以上期或现有预算为基数，而是从“零”开始，按新的程序标准重新计算预算期的开支水平。从本质上讲，“零基预算”是一种关于组织机构的目标、活动范围以及资源运用的思维方式，是整个项目完成的组成部分。“零基预算”重点着眼于“需要优先”，然后根据资源（即财力）可能进行比较分析，按序筛选安排，它是计划目标超预算申请追加经费的主要依据。
除此之外，“零基预算”还可配合政府职能的转变，满足“公共财政”的理论思路，它通过全面重新确定财政支出内容，把原先属于非公共财政支出部分的单位推向市场，从而使“社会共同需要”部分获得更多资金更快发展。
深圳市在1994年部分试行“零基预算”的基础上，于1995年对行政事业单位的经费预算全面实行“零基预算”，时至今日，已一年有余，其现状如何呢？
我市推行“零基预算”成绩显著
我市财政预算采用“零基预算”编制方法之后，取得了显著成绩，主要表现在：
第一，“零基预算”的实施，优化了我市财政支出结构，保证了重点项目的平衡发展。在部门支出结构方面，与未推行“零基预算”的1993年相比较，1996年教育经费占文教行政经费总支出的比重从11.5%上升为17.4%，增长51.3%；行政管理费从12%上升为13.3%，增长10.8%；公检法支出从18.3%上升为21.6%，增长18%。专项经费支出方面，1993年，设备购置费、修缮费、业务费支出所占比重分别为25.7%，23.7%，50.6%，1996年已调整为29.1%，36.1%，34.8%（以上均是以市本级当年财政拨款数计算）。
第二，实施“零基预算”，打破了“大锅饭”的弊端，实现了财政资源的优化配置。1995年，我市“零基预算”方案确定后，有26%的财政一级单位专项经费比上年预算指标下降，执行一年后，文教行政经费支出结构明显地朝着预定方向调整而日趋合理。实施“零基预算”有效地克服了传统“基数法”、“比例法”分配经费引起的弊端，打破了财政预算经费只能升不能降，吃“大锅饭”的局面，使政府能够把需要发展的事业进行全盘综合的考虑，从而集中财力保重点性、基础性、公益性事业建设，优化了财政资源的配置，充分发挥了政府的财政职能。
第三，实施“零基预算”，增强了预算单位“计划”观念，加大了财政监管力度。“零基预算”要求预算单位对全年的经费开支有一个明确的全盘计划，要求财政部门从预算年度一开始便较全面了解掌握各单位的工作动向和具体项目资金需求，从而进行对比计划、制定优先重点和总体平衡，这就避免了单位在资金使用上的无目的性和随意性，也减少了财政追加经费的重复性和盲目性，在一定程度上克服了预算单位以前运用传统预算编制方法时年度工作目标不明确、无计划性、事到临头赶写报告的混乱局面，使财政部门对经费的各项支出一目了然，可以及时发现和解决经费使用过程中存在的问题，保证经费规定用途合理有效地使用，有力地控制源头，变“事后反映”为“事前监控、事后跟踪”管理。
实施“零基预算”，我市目前还存在的问题
从我市“零基预算”实施一年多的情况分析，总的情况良好，但仍存在不少问题。
其一：分级切块管理，收支情况难以掌握，目前我市经费管理体制相当部分是采取切块归口主管部门管理，主管部门在制定年度预算计划时不能提供较详细的收支计划，财政部门安排经费时缺乏依据，难以确定。一部分主管部门在财政切块资金中留下较大的“机动款”，使经费分配变成了“过滤池”。
其二：上报计划不严，漏报项目较多，由于长期习惯于“基数法”和“比例法”计算经费，许多单位没有形成制订周密年度财政各收支计划习惯，财政经费“逐项”下达后，执行时才发现缺这缺那。
其三：目标任务不明确，上报计划资金需求随意性较大。对单位经费实行“零基”计算，不等于全面满足，而是根据需要与可能进行“择优”安排。财政只能参照类似机构相同或相关业务水平给予安排，由此引发出预算“到位率”低争议。
其四、预算单位自我约束意识淡薄，执行监督干扰大。
以上种种情况，不仅使财政部门经常陷入处理请款报告的日常事务中，而且软化了财政预算的约束力，迫使财政部门不得不经常留有较大“余地”以应付“二次支出”临时性批款，造成财政预算方案与执行结果出现较大偏差，“零基预算”的效果不能真正充分发挥。并且影响了财政预算的严肃性和权威性。
坚定不移地实施“零基预算”，逐步提高财政预算的科学性，强化财政预算约束力
我市要建立和完善社会主义市场经济体制，要进行第二次创业，实现跨世纪宏伟目标的需要，必须有信心打破传统观念的束缚，坚定不移地推行“零基预算”，逐步建立充满生机和活力的财务管理体系，促使单位自我发展，形成良好的运行机制和自我约束机制。从目前来看，主要从如下方面来保证“零基预算”的实施效果，以加强财政预算约束力。
（一）、加强人员培训，提高预算编制的科学性。“零基预算”的编制要求上报计划单位对本单位的工作任务有非常清楚的了解，要求计划的编制与项目执行人员有一定程度的信息交流，对经费的使用能够做到心中有数。同时必须制定一套科学合理的支出定额标准，减少人为主观决定因素，使财政预算更具客观性和科学性。
（二）、加强法制意识，强化财政预算约束力，“零基预算”是一种极有逻辑性的思维运用，其编制过程需要参与者收集大量的市场信息加以综合、比较、分析，然后才进行“一揽子决策”，但比较困难和尤其需要引起注意的乃是它的执行过程，需要多方面的紧密配合和相互制约。这里面包括了预算单位，财政部门和各级领导层，归根到底，就是如何看待财政预算制度问题。编制预算草率应付，遗漏项目过多，财务收支无计划性，动辄打请款报告，送条子等等，都是对财政预算约束观念的淡化。“零基预算”法实施后，条子满天飞状况有所改变，但无计划或临时性支出仍占经费支出一定比例。必须清楚，“零基预算”的编制是不以上年“基数”为基础，在特区各项事业突飞猛进的今天，资金需求量较大，某些单位经费虽然受到了削减，而另一些部门经费得到了增加，财政已将削减下来的经费安排到了重点项目，如果经费使用不受预算约束，财政反过来再要腾出资金支付大量的额外开支，其副作用将超过“基数法”和“比例法”所造成的负面影响，推行“零基预算”也就失去了作用。因此，必须引起有关部门和各级领导的高度重视。
总之，强化财政预算的刚性和严肃性是“零基预算”执行过程中的当务之急，我们要加强法制意识，在财政预算的制定，审批和调整中要严格按程序办事，预算方案一经确定，不得随意改变，各单位、各部门领导要顾全大局，切实组织好预算的执行和保证财政资金的安全使用，努力排除人为因素的干扰，从而使我市财政预算管理更具程序化、规范化、科学化。
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