欧洲联盟财政体制及其改革方向探析，本文主要内容关键词为：探析论文,体制论文,财政论文,方向论文,欧洲联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧元的创立标志着欧洲经济与货币一体化的进程进入一个崭新阶段。在此阶段，货币与汇率政策的设计与执行由欧洲中央银行体系（它由欧洲中央银行与欧盟成员国的中央银行组成）来履行，其首要目标是维持价格稳定。作为欧元区的中央银行，欧洲中央银行(ECB)有高度的独立性和责任感，它不能向成员国政府和欧盟机构直接融资，与联邦制国家不同的是，欧洲联盟(EU)没有一个集中统一的财政当局，财政政策仍主要由各成员国单独执行。
本文通过介绍EU财政政策的运作情况，分析货币联盟良好运作与中央财政机构的相关性。笔者认为，就中长期而言，由于经济与货币一体化的发展，为使欧洲经济与货币联盟(EMU)平稳运行，仅有紧密的政策协调是远远不够的，还需要创建一个中央财政当局（较之目前的欧盟预算机制，它将拥有更多可支配的金融资源）。
一、欧盟财政体制的现状
一般而言，财政政策有三个基本职能：收入分配职能、收入再分配职能和宏观经济稳定职能，这三大职能在各级政府间可以进行不同的分配与设计。传统的财政联邦主义理论认为再分配和稳定职能应由中央政府履行，分配职能则由各级政府相机抉择。在现今联邦制国家中，财政政策的三个基本职能主要由中央政府履行，省（州）及地方政府程度不一地参与。这是因为组成联邦的省或州不能独立承担与目标（如公共产品的提供、再分配和宏观经济稳定等）相关的大多数支出，而且税收责任的集中化更有效率也更公平(Tanzi and Vito，1995)。
欧盟运转的基础是辅助性原则。《马斯特里赫特条约》第3条B款对这一原则进行了阐述，“如果所需采取的行动在欧盟层次上决策效果更佳，那么此时的决策权不应在拥有主权的成员国手里，而应在欧盟。”这一原则确定公共政策的主要责任应由成员国承担，因而各成员国对财政权力向欧盟集中的态度不甚积极。通过比较，我们发现，欧盟的财政体制明显不同于上述联邦制国家。它主要通过建立消除财政边界的单一市场、相互确认国家标准、统一间接税等手段来提高分配效率(Kopits，1992)，而由成员国承担再分配与宏观经济稳定职能。不过，欧盟预算中的结构基金、聚合基金（注：为处理地区间不公平可能加深的问题，《马约》设立了聚合基金，向四个最穷的成员希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙提供财政援助。）和共同农业政策(Common agriculture policy，CAP)等也承担了部分再分配职能。
1.欧盟的财政收入。由于辅助性原则的限制，欧盟预算的规模相当小。欧盟自有收入来源被限制在占国民生产总值(GNP)的固定幅度内。这一上限从1994年的1.20%渐次提高到1999年的1.27%。欧盟《2000年议程》勾画了2000年—2006年间欧盟预算支出的情况，并将欧盟自有收入的上限限制在占GNP的1.27%。
欧盟预算源自与成员国达成的收入分享安排。欧盟的财政收入有三个来源：传统的自有税源、成员国按比例转移给欧盟的增值税、成员国基于GDP/GNI（国民总收入）按比例上缴给欧盟的“捐税”。传统的自有税源包括关税、农业税和糖果税，它被视为纯粹的共同体收入，由成员国征收并扣除征收费用（占25%）后转移给欧盟。此项转移若有拖延，将会被罚息。关税与农业税一直呈下降态势，这反映出欧盟的对外贸易随着成员国日益增多，越来越变成内部贸易以及由于共同农业政策的扶持，农业也变得越来越自给自足。目前，增值税是欧盟的主要收入，占总收入的一半多。由于《自有税源决议》规定，增值税税基占成员国民总收入的比例2004年起从55%调低至50%，故它在欧盟总收入中的份额将下降。欧盟的增值税在征收过程中体现出不平等现象，穷国的消费占GDP的比重比较高，而高储蓄、净输出的国家则相反，增值税的税基较低。因此，穷国真正缴纳的增值税比例反而比富国高。为平衡这种穷富国家间的不平等，以GDP为税基（自2004年起改为以市场价的GNI为税基）按比例捐献的欧盟收入便应运而生。这是一种可变的、“逐渐增加”的收入来源，它提供弥补预算支出与实际收入间差距所要求的收入。这项收入占总收入的比例1997年达到40%，1998年达到43%。由于1999年3月的柏林会议决定于1999年把增值税占税基的最高比例削减至1994年前的1%，2002年削减至0.75%，从2004年起削减至0.50%，故捐献收入占欧盟总收入的比例将会越来越高。
2.欧盟的财政支出结构。从表1可以看出，欧盟财政预算的主要支出有七个方面：农业支出、结构性运作、内部事务、外部事务、行政开支、储备及对入盟候选国的援助。欧盟预算支出的大部分明显起着地区间再分配作用，约一半用于共同农业政策，1/3用于结构性运作。农业支出的主要部分用于共同农业政策，小部分用于乡村开发；结构性运作支出的主要部分用于结构基金，小部分用于聚合基金。农业支出、结构性运作支出、内部事务支出、外部事务支出和行政开支在1999年达到顶峰，以后渐次下降。欧盟预算支出占GNP的比例1993年—1999年间逐渐提高，1999年达到顶峰，以后又逐渐下降，2006年将不足1%。详见表1。
欧盟更类似于由独立国家组成的邦联——有多种多样的文化、语言、政治和法律，其财政体制比其他联邦制国家更分散；每一个成员国都负责自己的公共财政，因而防止了由垂直不均衡所引起的欧盟转移支付的增加。转移支付的增加是目前多数联邦制国家财政政策的重要特征，它在中央财政支出的增量中占了很大一部分。
由此看来，尽管货币与汇率政策已完全中央化（仅针对欧元区而言），但财政政策仍主要由各成员国执行。因此，目前的欧盟财政体制是一种财政政策的协作体制，而非拥有中央财政机构的联邦体制。财政政策的协作通过《马斯特里赫特条约》的多边监管与过度赤字程序来完成（该条约第103条和第104条C款规定），《稳定与增长公约》(SGP)强化了这一点。
二、欧盟现存财政体制的局限性
就货币体制而言，欧洲经济与货币联盟(EMU)已有质的改变，但在财政体制方面，EMU未有实质性变革。总的说来，目前的体制存在较多缺陷，难以匹配单一货币的要求。
表1 欧盟财政支出状况透视* （单位：百万欧元）
*1993年和1994年为欧盟12国数据，1995年-2006年为欧盟15国数据；1993年-1999年为当期价格；2000年-2006年以1999年价格为基础。
资料来源：根据2002年《欧盟统计》整理。
（一）《马斯特里赫特条约》与《稳定与增长公约》中的财政纪律
《马约》规定的财政纪律由其附件《关于过度赤字程序议定书》中提出的两个关键指标来体现，即财政赤字占GDP的比例不得超过3%，公共债务存量占GDP的比例不得超过60%。不过，这两个参考值并不是绝对不变的，而是有一定的弹性，特别是第二个参考值。《马约》第104条C款规定，欧盟委员会应掌握各成员国预算情况及债务存量的发展，以随时鉴定其对参考值的偏差。该条还对过度赤字的认定与处理程序规定了八个步骤（注：《马约》第104条C对过度赤字的认定与处理程序作了如下规定：步骤1，由欧盟委员会就某成员国违反规定的情况准备一份报告；步骤2，欧盟委员会下设的“货币委员会”对上述报告进行评估，提出意见；步骤3，由欧盟委员会就已经出现或可能出现过度赤字的问题向欧洲经济与财政部长理事会陈述意见和建议；步骤4，由欧洲经济与财政部长理事会对欧盟委员会的建议进行表决和总评估，以多数表决方式来认定是否存在过度赤字的问题；步骤5，欧洲经济与财政部长理事会向有关国家提出改进建议，要求其限期作出改进，如果按时做了改进，则处理结束，执行程序到此完毕。否则进入步骤6，由经济与财政部长理事会将其建议文件公开（这被视为一种公开谴责）；步骤7，由部长理事会发出通知，要求该国按理事会提出的进度压缩赤字，使其恢复正常水平。如果再次未能按要求做出改正，则进入步骤8，处以以下某种或几种处罚，并由部长理事会主席向欧洲议会通报处罚决定：(1)该国在进行新的债务和证券发行之前必须按理事会的具体列明的事项发布其他进一步的信息；(2)提请欧洲投资银行重新考虑对该国的借款政策；(3)要求该国在欧盟存入适当额度的无息存款，直至部长理事会认为其已解决了过度赤字问题为止；(4)处以适当金额的罚款。）。但是，由于欧盟实质上是一个政府间机构而非超国家机构，它的权力非常有限，“八步曲”的可能性大打折扣。《马约》行政处理“八步曲”的缺陷已逐步为成员国所认同，这促成了《稳定与增长公约》(SGP)的达成。与欧盟其他一些条约一样，SGP是斗争与妥协的产物。SGP主要涉及两方面内容，一是《预防性公约》，于1998年7月1日生效，规定：凡加入欧元区的成员国必须提出稳定方案，明确国家预算的中期目标，确保财政平衡或出现盈余，并控制赤字；未加入欧元区的成员国也要提出加盟方案，除说明有关财政稳定的政策外，还要提出货币政策目标，特别是汇率政策、通货膨胀目标及加盟条件等。二是《劝告性公约》，于1999年1月1日生效，规定：作为通行的规则，政府赤字如果超过GDP的3%，则被认为是危险的，要求在一年内予以纠正或执行财政约束；如果一国赤字超过该标准，而又无力限期纠正，则该国必须上缴一笔无息存款（注：该笔无息存款由两部分组成：一是固定部分，相当于该国GDP的0.2%。二是浮动部分，即赤字占GDP的比例每超过3%参考值一个百分点，则增加GDP0.1%的存款；最高适用范围为赤字超过GDP的6%。两项合计最高无息存款不超过GDP的0.5%。），如在两年之内仍无法纠正，该笔存款将自动转为罚款，由欧盟在其他欧元区成员内重新分配。《劝告性公约》还规定了政府赤字超过参考值GDP3%的例外情况：真实GDP下降2%或虽未达到2%但能证明下降是突发因素所引起的，可以免于处罚；如果一个参与国的真实GDP的下降没有超过2%，而其财政赤字又突破了3%的参考值，则它可以求助于例外情况条款；GDP下降在0.75-2%之间是否实施罚款要由欧盟经济与财政部长理事会以多数表决来决定；GDP下降低于0.75%的国家不能声称其遇到例外情况。《稳定与增长公约》由欧盟经济与财政部长会议管理与执行。在尊重其完全的独立自主的情况下，为完成任务，欧盟经济与财政部长理事会应与欧洲中央银行进行合作（注：欧洲理事会1997年12月12、13日在卢森堡开会，通过一个关于经济政策协调的决议。首脑决定的第44条重申欧盟经济与财政部长理事会是成员国经济政策协调的中心，第47条确认理事会与欧洲中央银行间有富有成效的对话与合作将是EMU正确履行职责的一个重要因素。）。
（二）欧盟财政体制存在的问题
欧盟的运作基础是辅助性原则，但这并不意味着财政政策必须被分散执行。事实上，分散执行可能失败。例如，如果授予欧盟排他性的权限以实施某些政策则可能使财政权力分散执行这一假设无效或逆转。辅助性原则对“排他性权限”的解释并不清楚。欧盟委员会将其解释为商品、资本、服务与人员流动的四大自由，但这一解释仍不完全。如果货币一体化引致“欧洲情结”形成以及经济一体化产生新的中央干预要求，则辅助性原则可能会变得越来越名不符实。
1.税收竞争与税制统一。由于经济全球化的深化、生产要素流动的加强及金融创新和信息技术的发展，国家间的税收竞争正在不断加强。对企业课征相对较高的税收可能会鼓励企业到税收较低的成员国建立公司，除非有关国家在社会、物质以及法律环境、公共服务、社会习俗、劳动力素质等方面可以提供优惠条件(Tanzi and Zee，1998)。在单一货币政策下，至少有两个原因将导致税收竞争加剧：其一，含税价格将变得更透明；其二，由于货币与汇率工具的丧失，税收政策在吸引商业和加强竞争方面的作用将会突出。税收竞争被确定为：为诱导跨境消费，对易流动的商品给予优惠的税收制度；税收激励和税收假期；跨国公司的转移定价行为；税收天堂的扩展等。
对税收竞争是有利还是有害这一问题并没有形成共识。就降低税率和公共支出来说，税收竞争是有利的。不过，它的弊端也是有目共睹的。它可能限制政府设计税收制度的能力并因此产生不期望的后果。如果税收竞争涉及到具有全球性破坏作用或侵犯其他国家税基的措施，它就会变成有害的行为。尤其是，国内优惠性的税收制度有外溢效应，因为它妨碍其他国家选择其最优税制并导致其税收工具的选择低效率或在管理与执行时成本更高。如果企业的定位决策是基于暂时的税收考虑而不是纯粹的经济因素，税收竞争也可能导致资源的全球性错误配置。此外，税收竞争还会导致避税和逃税行为。在EMU中，税收竞争在约束公共支出方面有积极作用，但是过度的竞争会导致有害的税收实践。反过来，有害的税收实践又会导致更低的收入或在方向上改变税收体制的结构，而这并不是成员国所期盼的。例如，税收竞争正在将税收负担从流动税基转向非流动税基。如此一来，税收竞争会严重削弱成员国实施独立财政政策的能力。因此，为了阻止导致财政失衡的避税与逃税行为，进一步加强税收政策的协调和统一将是必要的。
为了解决有害的税收竞争问题，欧盟经济与财政部长理事会1997年12月通过了“商业税收行为模式”，认为低于一般应用水平的征税行为（包括零税率）都是有害的税收措施，并要求有害的税收措施原则上应于2002年底前取消，成员国应禁止引入新的有害措施。理事会还请求欧盟委员会提出一项建议，以保证最低程度的储蓄收入课税。理事会还就“共存模式”达成一致意见：每个成员国政府要么代扣所得税，要么向其他成员国政府提供储蓄所得的信息。在间接税领域，理事会认为，如果欧盟成员打算减少财政控制，他们应在增值税和消费税方面进一步协调。欧盟《2000年议程》勾画了新增值税体系的目标和时间表。目标是采用原始基础的增值税，并就增值税收入重新分配的机制、增值税规则的统一运用、降低增值税率或实行单一税率等问题达成一致。这些措施的采用可能会因为需要理事会全体成员一致同意而放慢步伐，但是EMU中的税收竞争压力会强迫各成员国政府达成协议。欧盟各成员国在消费税、资本税、增值税及劳工税方面的差异较大。参见表2。由于内部统一大市场的建成，生产要素无障碍流动，如此一来，税收竞争就不可避免且会不断强化。
2.预算规模小难以提供必要的公共产品。随着货币联盟的建立、经济一体化的深化及欧元区成员一体化情结的滋生，公共产品的空间特征会发生变化，偏好会更趋向一致，欧盟新的公共产品可能会出现。防务、安全、外交政策、环境政策、高等教育、研究与技术、交通、通信和能源等作为欧盟公共产品已经出现，且还会有新的公共产品不断涌现。这些公共产品的提供应该是集中式的。不过，一些学者认为，多数公共品实质上仍是地区性的。果真如此，由双边而不是由欧盟来处理问题似乎效果更好(Costello，1993；vonHagen，1993)。除非预算有大幅度的增加，否则EU预算为公共产品融资的作用将非常有限。
表2 欧盟国家的税率
资料来源：欧盟委员会，2000年5月。
如前所述，欧盟预算主要通过它的结构基金履行一些地区间再分配职能，而个人间再分配和社会保障职能则留给成员国政府。与加拿大、德国或美国的联邦预算再分配的效果相比，欧盟预算所产生的再分配效果是非常有限的。在缩小成员国人均收入水平与欧盟平均水平的差距方面，欧盟预算的再分配作用估计在0.5%(Sala-l-Martin and Sachs，1992)和3%(Bayoumi and Masson，1995)之间。相反，美国联邦预算产生的再分配作用估计在19-22%之间，加拿大和德国在39-53%之间（注：Bayoumi and Masson(1995)，Duboz and Nieot(1996)，0bstfeld and Peri(1998).这些研究考虑了所有的金融流量，包括个人税收、转移支付、社会保险支付及向州和地方政府的补贴等。联邦预算的再分配影响基于几年的平均数来衡量（美国是1969-1986年，加拿大是1965-1986年，德国是1984-1994年）。值得注意的是，加拿大和德国的再分配影响是美国的两倍，当然，它们的联邦政府有更多的公平分配责任。在美国，虽然没有明确的地区间再分配体制，但由于联邦税收和转移支付的累积性特征，其再分配作用仍然很大。一项独立研究(Costello，1993b)显示，根据基尼系数，欧盟结构基金使地区间个人收入不平等降低了2.5%，而德国联邦预算的地区间转移支付则使地区间个人收入不平等降低了5.2%。）。
如果欧盟内生产要素的流动性、经济一体化和中央干预仍然受到限制，那么欧盟再分配政策就仍是有效的。但就中长期而言，有理由预料，随着欧洲一体化的发展，需要欧盟履行更多的中央再分配职能，因而欧盟结构基金的规模也面临更大的压力。首先，由于流动性的增强，现存的分散体制将受到挑战，成员国可能会将其部分再分配职能转移给欧盟，以避免由公共品融资差异、社会保障体系差异所引致的再安置问题。其次，由于经济一体化导致“欧洲情结”的滋长和凝聚性的加强，需要一个更积极的再分配政策（注：欧盟成员国及其地区的收入水平目前差异仍然很大。在1997年，10个最富的地区是10个最穷的地区的三倍，成员国人均GNP指数变化从46（葡萄牙）到137（丹麦）和186（卢森堡）。）。第三，就地区间再分配政策而言，其不断强化的功能之一就是对经济一体化的受损者进行补偿。一体化过程会导致中央偏好被强加给成员国或地区，为了达到再分配目的及提高分配的效率，进行适当的补偿是必要的。不过，在短期内，EU不断扩大的中央再分配职能可能面临一些成员国强烈的反对，他们不愿意进行大规模的融资并向特定国家或地区作永久性的转移支付。而且从经济角度看，再分配政策通常会导致受惠者调整动机的减弱、更低的价格和工资调整及道德风险(Obstfeld and Peri，1998)。
3.《稳定与增长公约》(SGP)缺乏确保宏观经济稳定的弹性。在联邦中，当发生影响地方经济的震荡时，联邦预算有自动稳定器作用。在地方经济衰退时，由地方居民缴纳的联邦税收会减少，联邦转移支付（通过个人和地区间）会增加，因而有逆周期的作用。一些研究表明，加拿大、德国和美国的联邦预算各自降低了17%、48%和30%的下级政府人均收入的短期波动（注：Bayoumi and Masson(1995),Doboz and Nicot(1996),Fat ás(1998),Obstfeld and Peri(1998),Sala-l-Martin and Sachs(1992),von Hsgen(1992)。对美国而说，估计数据是相互冲突的，并在1 0%、30%和40%间变动。）。一些学者据此推断，在发生非对称性的冲击时，为获得同样的效果，EU有必要实行分散的预算政策。不过，另有学者指出，运用暂时性的赤字和盈余政策，下级政府能很好地处理这些震荡(von Hagen，1993)。一项估计认为，欧盟成员国独立运作的财政政策所产生的稳定效果仅为加拿大、美国的31%(Bayoumiand Masson，1995)。
EU应实行何种稳定政策？集中和分散的稳定政策似乎都有可能，但它们的影响力是截然不同的。在分散体制下，面临负面震荡的下级政府不得不暂时增加其预算。如果纳税人至少是部分理性的话，那么负担越重，缴税越多，对稳定的影响就越大。不过，这种影响一定程度上会被抵消，部分债务负担将由其他EU成员国承担。在集中体制下，面临负面震荡的成员国受惠于欧盟的转移支付体制，如果这些震荡均衡地影响各国，稳定政策将可能更有效(Masson，1996；Muet，1995)。有关加拿大的经验研究表明，中央稳定机制的效率至少是省级稳定机制的两倍(Byoumi and Masson，1998)。因此，保障类型的转移支付机制不仅有利于面临负面影响的成员国，而且也会增加稳定政策的成本效应。但另有观点认为，由于欧盟内的经济周期变得更紧密，这种保障机制的潜在利益会不断降低(Fat ás，1998)。
一些学者认为SGP设立的财政纪律是多余的，理由有三：首先，因为市场纪律给每个成员国的财政赤字施加了限制，因而再确定正式约束毫无必要；其次，《马约》已包含了一个非紧急援助规则，因为欧洲中央银行被禁止向欧盟及其成员国直接融资（《马约》第104条）；第三，SGP倾向于抑制过度赤字偏好的症状，而不是消除可能根植于该国制度安排如预算程序中的根源(Von Hagen and Eichengreen，1996；Eichengreen and Wyplosz，1998)。
虽然经济与货币一体化有助于增加EMU成员国间产出波动的正相关性，从而降低非对称性震荡的可能性和重要性(Begg，1997)（注：考虑SGP的主要规则——周期性调整的平衡预算——对EMU成员国来说，一方面，他们并不热切放弃他们的高债务水平和摆在前面的人口挑战；不过，另一方面，这将会导致债务／GDP比率的下降，对已经低于60%水平的国家来说这可能是不必要的严格。）。但一定程度上，对以SGP上限进入EMU的国家来说，自动稳定器规范运作的初始空间很小，这将会导致财政稳定更虚弱和产出脆弱性更大(Bayoumi andEichengreen，1995)。因此就要求欧盟预算履行稳定的职能，这将产生大规模和持续的转移支付(Von Hagen and Eichengreen，1996)。而欧盟现有的预算规模远不能担此重任。
EU的财政体制，忽略了自动稳定器现有规模的适度性问题及成员国在平衡财政和稳定产出时的冲突问题。首先，自动稳定器的传统作用可能已经降低了。以削减边际税率为内容的税收改革总体上是适应税收体制的。由于税基建立在与收入相关的消费增加的基础上，这意味着从企业部门所征收的税赋的角色在下降，这降低了税基对产出波动的反应。由于社会援助项目目标的优化及津贴与失业救济间替代率的降低（注：就财政稳定器而言，最重要的因素是维持经济增长中税收的规模：从收入方面看，相对于GDP，低税收国家（美国、日本、英国和澳大利亚）的自动稳定器作用低，高税收国家（丹麦、挪威和瑞典）的自动稳定器的作用较高(OECD，1993)。），周期性敏感支出的份额也已降低了。其他因素也可能导致自动稳定器作用的降低。有限理性的消费者可能已预期到EMU第三阶段较高的税赋，因而增加了他们的储蓄；金融市场通过调整风险溢价而对高赤字做出回应。这两个因素可能有助于降低财政政策的宏观经济影响(Alesinaand and Perotti，1 997；McDermott and Wescott，1996)。另外，不断增长的国际贸易加强了欧盟成员的经济开放性，因此也降低了国内稳定器的作用。
其次，在《稳定与增长公约》中，成员国在平衡财政预算与稳定产出时会面临冲突。通常情况下，追求产出稳定的国家其预算具有周期敏感性，而追求赤字财政目标的国家其预算对产出变化相对不敏感。因此，追求产出稳定要求强有力的财政稳定器，反过来，也意味着财政状况不稳定。为准备加入EMU，参与国更多地强调降低其财政预算的周期敏感性，保持其赤字符合《马约》的标准，而不是让自动稳定器正常地运作。在《稳定与增长公约》中，他们将不得不调整其政策目标而让其财政状况波动。
4.财政政策协调体制的低效率。《稳定与增长公约》就财政趋同和经济稳定问题规定了明确和严格的框架，但对财政政策协调则着墨不多。在EMU中，当出现经济过热、欧盟范围的严重衰退及供给震荡等情况时要求协调分散的财政政策。在这些情况下，设想的政策反应是欧洲中央银行通过货币政策执行欧洲范围的稳定政策。但如果通货膨胀相当高的话，这将意味着货币政策目标是相互矛盾的——因为欧洲中央银行的主要职责是维持价格稳定，分散决策的财政政策就成为必要。分散的稳定政策还可能承担搭便车的风险。因为财政政策的外溢效应，成员国可能不愿意提供必要的财政刺激或约束。
在多边监督方面，经济与财政部长理事会缺乏履行政策协调职能的必要工具。它仅能在经济政策的方向上达成共识，而没有参与政策协调的实际权力。因此，协调唯一依靠的就是信息互换、公开宣传和同行的压力(European Commission,1997)。《稳定与增长公约》的执行有赖于对不履约成员进行惩罚，但惩罚并不能替代合适的政策协调。
由于《稳定与增长公约》的执行程序存在冲突，因此成员国可能采用“会计创新”或“会计欺骗”等手段竭力避免过度赤字以回避惩罚。而且，面临实际经济困难的国家，他们已受到了市场机制施加的惩罚，再对其进行惩罚和罚款，只会雪上加霜。同时，惩罚的实施要求参与国中合格多数的同意，而这类决定有很强的政治倾向，因此削弱了SGP实施中的信任和透明度。
三、创设中央财政机构的可行性
货币政策与财政政策是宏观经济调控的两大工具。欧洲中央银行被赋予高度的独立性，这对欧洲经济与货币联盟的信用是必要的。但是财政政策协调体制的软弱无力，则又会引致信用风险。首先，欧盟经济与财政部长理事会协调所有欧盟成员国的财政政策，而不是仅限于欧元区国家。其次，经济与财政部长理事会没有必要的手段执行它的有关协调的决定，因为《稳定与增长公约》虽然设立了限制，但对那些在限制范围内的成员国却没有设置有约束力的规则。第三，与欧洲中央银行相反，现存财政政策协调体制被认为是高度政治化的，它严格执行SGP设立的惩罚的能力和意愿受到某种程度的怀疑。如果出现货币政策与财政政策目标冲突的话，EU的信用将可能受到严重的挑战。因此，越来越多的学者已认识到EU目前的制度安排可能并不是最优的，必须对《稳定与增长公约》进行修正。
为解决这些不断涌现的问题，欧盟理事会同意欧元区成员国的财政部长们非正式地会晤（被称为Euro-11集团），在必要的情况下与欧盟委员会和欧洲中央银行一起讨论他们与单一货币相关的特殊责任。虽然发起者们希望这一新集团的重要性不断增加，并成为欧洲中央银行在制定经济政策时政治制衡力量，但是这一集团在制度上先天不足，要其扮演EMU中央财政机构的角色，似乎是“不可能的任务”。
为了加强欧元区的政策协调，对付可能的经济干扰，维持宏观经济稳定，有必要强化欧盟财政体制的集权性。短期内，欧盟政治统一的目标难以实现，这妨碍了建立统一的中央财政机构的可能性，但这并不妨碍对目前的制度安排进行修正。例如，可以创设一个特别机构，汇集来自成员国的资金，管理转移支付体系，履行经济稳定职能。这一机构可以被赋予一种“特别基金”，其资金来源是增加欧盟在目前收入分享安排中的份额，如增加VAT（增值税）收入或GDP捐献。从短期看，成员国将必然反对EU份额的增加，因为他们将与EU在同一税基上竞争。另一种设想就是为EU设计一种或几种特别的税基，如生态税、能源税、公司所得税等。生态税不应在国家层次上开征，集中征收效果更好，因为环境的外部性通常会影响整个欧盟地区，税收竞争会阻止单一国家开征生态税(Spahn，1993)。
四、结论
与其他联邦制国家不同，EU不存在一个集中统一的财政机构。其他联邦制国家在有效集中多数财政职能（最重要的就是宏观经济稳定职能）和财政政策协调方面取得了不俗成绩，但EU的财政政策框架则难如人意，因为《稳定与增长公约》所设计的程序不够严谨甚至相互冲突。
笔者认为，在分配效率、再分配和稳定领域，应实行更积极的权力集中。因为随着经济与货币一体化的发展，公共产品的空间范围会拓宽，新的外部效应会出现，欧盟层次的干预可能会优于现存的国家干预或双边干预。防范与化解过度税收竞争的负面影响必然要求在欧盟层次出现一个更积极的角色。从长期看，因为生产要素流动性随着单一市场的完成和一体化过程的深化会加强，欧盟履行再分配职能的资源规模将不得不扩大；由于搭便车行为的存在，分散的财政政策不可能提供欧元区所要求的宏观经济稳定的水平。因此迫切需要财政权力的适当集中。创设一个中央财政机构并赋予它更多的预算和更大的权力是迫切需要的，但从短期看，这不具有可行性，因为缺乏政治一致性以及EU制度程序本身的惰性。所以短期只能从加强政策协调着手。如果EMU的经济发展势头良好，商业周期在中期可能会改变经济变动的方向并导致一些困难。这可能会暴露出《稳定与增长公约》不能取得它所预期的聚合效应，因而要求它的程序具有更大的弹性，或要求一个更有力的政策协调反应机制。在此情况下，拥有一定资金的中央财政机构在维持宏观经济稳定方面则是有效的选择之一。如果目前的弹性框架在中短期是有效的，那么从长期发展来看，由于一体化的深化和“欧洲情结”的滋长，它将不得不逐渐地集权以处理财政政策履行分配、再分配和稳定等职能时所面临的问题。
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