乡村政治研究评述：回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：乡村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
当前，我国基层政权处在剧烈的变迁和重构过程中，引起了学界的广泛关注。对于基层政权的讨论主要有两种路径。一是关于乡村体制改革的讨论，主要集中在基层政权的结构与功能层面。有学者提出以民主、自治的原则重塑基层政权，①温铁军则主张变五级政府为三级政府，把乡级政府改为乡公所，②更多学者主张以税费改革“倒逼”基层政权改革，精简机构，分流人员，③贺雪峰提出要强化基层政权的公共服务职能，④潘维则强调基层组织是农民走向市场的桥梁。⑤二是关于基层政权性质和运作逻辑的研究，试图为基层政权的重构提供认识框架和理论基础。张静对学界流行的“国家政权建设”框架的规范内涵进行了反思，⑥吴毅则通过经验研究提出了作为替代方案的“国家治理转型”框架。⑦从总体上来看，学界的讨论主要集中在乡村体制改革的层面，而关于基层政权性质和逻辑的讨论则相对较少，这就导致我们对当前基层政权重构的认识缺乏理论深度，头痛医头、脚痛医脚，对基层政权的性质没有形成系统的认识，缺乏基于现实经验的理论框架。鉴于此，我们致力于讨论基层政权的性质和逻辑，通过对“国家政权建设”这一主导框架的反思，沿着20世纪90年代以来“发现社会”的学术理路，尝试提出理解基层政权性质和逻辑的可能路径。
二、国家政权建设框架的应用与反思
学界通常认为，传统中国的治理结构有两个不同的部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官僚系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。⑧近代以来，这一治理结构开始发生变化，自“清末新政”开始，中央政府为了富国强兵，加强对乡里社会的户籍与税收管理，稳固政局，便顺应当时的世界潮流，倡行自治。⑨只是“自治”的目的并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置，从而促进国家政权的官僚化和合理化，为军事和民政之开支从乡村社会提取更多的资源，这就对乡村的领导构成和村财政产生了深刻的影响。⑩乡村政治的这一变化也就是学界所谓“国家政权建设”的开始。相应地，地方社会自近代以来就一直处在被国家权力渗透、控制的进程中，因而，在近代社会变迁的研究领域，一个主流型的分析范型，是用国家权力的向下延伸，解释地方社会侵蚀的原因。学者们多用国家权力的下延和机构集中化过程，解释基层社会秩序的变迁，但在国家权力进入乡村社会的绩效方面，却产生了截然不同的看法。(11)
不过这个分歧非常有意思。学界对20世纪上半叶的国家权力下沉持相同看法，基本上认同杜赞奇所讲的“国家政权的内卷化”，即只有机构的增长而没有管制和规则的增长，但对人民公社时期是否完成了国家政权建设任务却出现了分歧。(12)杜赞奇本人认为，共产党政权的建立标志着国家政权“内卷化”扩张的终结，它使征税单位、土地所有权和政权结构完全统一起来，合作化从政治和经济上均实现了“政权建设”的目标。(13)黄宗智也认为“土地改革和税率的提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了……土地改革和新税两者同样地代表着国家权力大规模地深入他们生活的开始”。(14)另一些学者则认为人民公社时期国家政权建设的任务远未完成。在张静看来，国家权力在人民公社时期远没有成功进入乡村社会，基层治理充满了非正式的治理技术，并没有实现制度化的治理，最为根本的问题是，基层政权的社会授权方式并没有真正建立，基层政权与乡村社会之间充满了紧张和对抗关系。(15)吴毅则认为“国家政权建设”的规范涵义不仅包括国家权力对地方社会的单向度扩张，更重要的是权力来源之公共规则的确立，如果只强调国家权力的强化意蕴，则可能导引出一种重新为过度集权张目的主张。在他看来，国家政权建设成功的说法有为人民公社时期“全能主义政治”伸张的嫌疑，因而并不符合国家政权建设的规范内涵，以此来看，国家政权建设的历史任务仍然是长期和艰巨的。(16)
为什么学界对20世纪上半叶的“国家政权内卷化”持相同看法，而对人民公社时期国家政权建设任务是否完成产生分歧呢？这就关涉到我们在中国语境内对“国家政权建设”的理解。从时代任务和战略目标来看，杜赞奇“国家政权建设”的所指是非常明确的，即中国当时面临着重新走向世界，面临着现代民族国家的建构，并且这一任务在亡国灭种的紧急关头显得尤为迫切。为了应对这一目标，国家政权就要加大对乡村社会的渗透力度，以获得支配能力，并提取资源，但正是在这一过程中，国家权力的下沉反而破坏了原有的文化网络，导致赢利型经纪横行，而人民公社体制则通过完备的组织网络解决了这一问题，这就是杜赞奇的“国家政权建设”蕴含的中国内涵，其核心问题是国家权力在向乡村社会的渗透中为什么出现了内卷化，而不是如何建构国家权力的授权方式。这样来看，张静等所讨论的问题已经与杜赞奇的问题不同，在她那里，“国家政权建设”处理的不是国家权力的扩张，而是如何规范国家权力的性质和行使。权力的扩张和制衡是“国家政权建设”规范内涵的两个方面，我们不能用一个方面去否定另一个方面，否则，就必然会出现在概念使用上的混乱。实际上，张静等和杜赞奇并无根本的差别，都是用“国家政权建设”的规范内涵来理解中国的基层政权建设，只不过强调的面不同。
问题到此还远没有解决，进一步的问题是：源自西欧经验的“国家政权建设”是否切合中国基层政权转型的实际，中国现代国家建构和基层政权建设的问题到底是什么？前面提到，学界对“国家政权建设”这一框架的应用有两种路径，一种路径是杜赞奇开创的，他用“国家政权建设”来理解20世纪上半叶国家权力下沉的过程，并提出了“国家政权内卷化”这一概念，从而使国家政权建设成为理解基层政权的主导框架。但近代中国所面临的问题的确不同于近代西欧的国家政权建设，西欧是分封制的封建社会，中世纪西欧的政治局面是政治单位林立，国王只是拥有自己领土的一国之王，而非名副其实的“众王之王”，在这样的背景下，西欧近代的国家政权建设就是要切实加强国王的权力，结束政治单位林立的政治局面，并且在强化国王权力的同时，封建领主、贵族以及城市自由民与国王展开了博弈，由此确立了国家民主政治的基本架构。由此看来，西欧国家政权建设的主题和核心内容便是权力的集中和制衡，以此为标准来看近代中国的基层政权变迁，显然二者有着明显的不同。近代中国面临的问题是结束军阀混战，赶走帝国主义，为此就要组织农民，强化国家的支配能力，并从农村提取资源，而统一的中央集权国家和官僚制对中国来说，显然并不是一件新鲜事物。中国自秦汉以来便一直是一个统一的中央集权国家，并形成了完备的官僚体制，皇帝是最高权力的象征和实际拥有者，通过官僚体制和儒家意识形态完成了对全国的统一，地方精英虽然不是国家官僚体制的一部分，但却与国家分享了大致相同的儒家意识形态和治理目标，从而在地方秩序的维系中有效地发挥主导作用。因而，近代中国所面临的问题并不是要结束地方权威的权力，而是要在内忧外患中建立一个强有力的现代国家，所面临的时代任务就是要赶走外来势力，追求国富民强。所以，如果我们要坚持“国家政权建设”的西欧内涵，则近代中国所面临的核心问题就不是所谓的“国家政权建设”，而是重新建构一个能够领导和组织民众取得民族解放和国家独立的新中国。
从这个意义上来讲，我们同意当前学界对“国家政权建设”框架的反思，以寻求更加切合中国历史与现实经验的分析框架，这便是“国家政权建设”使用的另一种路径。部分学者认为国家政权建设不只意味着国家权力在地方社会的扩张和强化，如果只有国家权力单向度强化的意蕴，那人民公社的确完成了这一任务，但他们认为只强调权力强化的意蕴有为人民公社体制辩护之嫌，并且不符合“国家政权建设”的规范涵义。于是，他们主张重构基层政权的授权方式，并且倾向于用“国家治理转型”来取代“国家政权建设”。但这并不是认为这一框架不对，“国家政权建设”作为西欧经验的规范表达是没有问题的，只是中国的历史与现实经验不符合“国家政权建设”的规范内涵，由此，对“国家政权建设”框架的反思实际上是为了更好地使用这一框架，拓展其解释范围。所以，“治理转型”框架并不是对“国家政权建设”框架的反动，而是为了更好地接近西欧近代国家政权建设经验的规范内涵，并将其作为当前基层政权建设的方向，并非为了更好地贴近中国的现实经验。不管是认同还是反思“国家政权建设”这一框架，实际上都是对西欧经验的单向度强调，这两种路径并没有实质的差别。
一个更为重要的问题是，“国家政权建设”视角下的基层政权研究导致基层自身的特性无法凸显出来，实际上还是国家政治的问题导向。从近代西欧的历史进程来看，“国家政权建设”框架处理的主要问题并不是地方问题，而是中央权力的集中与制衡，是建立一个中央集权的绝对主义国家。(17)所以，当我们把这一框架应用到中国基层政权研究时，基层政权自身的特点和性质无法凸显出来，或者说基层政权研究是在国家政治的框架内获得意义。比如杜赞奇的“国家政权内卷化”揭示的是国家权力无法有效进入地方社会，从而引起地方权威的一系列变化，基层社会秩序只是一个被改造、被控制的对象，从而失去了自己的主体性。再比如张静的讨论，她提出的基层政权授权方式实际上并不是基层政权的核心问题之所在，而是一个国家宪政的基本问题。在她的框架里，不光基层政权应该完成权力来源的重构，中央政权更应该完成这种权力的重塑，这实际上是整个国家宏观政治的问题，在某种意义上与基层政权无关，基层政权成了国家宪政原则演绎的对象，这一思路在村民自治研究中体现得也较为明显。有学者就认为村民自治制度是中国宪政制度的创新，希冀以村民自治促进国家宪政发展。(18)但从西方民主政治发展进程来看，民主从来就不是地方政权的问题，而是国家政治基本架构的问题。至此，“国家政权建设”框架下的基层政权研究就面临着一个困境，即在国家政治不发生改变的背景下，基层政权自身的重构显然成了一句空话，这一路径下的基层政权研究必然要“回归国家”。(19)如果就是为了阐释中国政治体制改革的路径，这自然没有什么问题，但若是为了研究基层政权自身，显然这是非常不可取的，这样的路径把基层政权研究带入了一个死胡同，而这恰恰是当前学界的一个主流路径，大多基层政权研究最后都指向了国家宏观政治发展，这实际上是以国家政治来关怀基层政权，通过基层政权来阐释国家宏观政治，而不是关于基层政权的研究。那么，我们怎样才能进行一种关于基层的基层政权研究呢？为了达到这一目的，“国家政权建设”的框架显然是要被抛弃的，那我们又能用一种什么样的框架来开展我们的基层政权研究呢？
为了突出中国基层政权自身的主体性，用“国家政权建设”框架来认识近代以来中国基层政权的变迁与重构并不合适。从研究范式上来讲，这是用源自西欧经验的框架来理解中国经验，并在这一过程中发现悖论，从而提出所谓“内卷化”的解释。在海外学者看来，这样的悖论思维有助于解决规范认识的危机，从而发现不同于西方的问题，但问题仍然是在西方框架的映照下发现的，这样的视角仍然是外部视角，并没有解释中国近代以来基层政权的性质及其变迁的内在逻辑。同时，国家政权建设理解的是整个国家政治体制的建构，而非针对基层政权的，如果用国家政权建设来理解这一问题，就很难凸显出基层政权的性质和特点。在西欧，近代国家的主要问题并不是地方秩序的问题，而是封建领主、贵族、城市自由民与国王的关系问题，在某种意义上是城市问题，而非农村问题。而在中国则不同，自秦汉以来，中国所面临的一个主要问题就是地方秩序的问题，地方秩序的维系关系着国家的安稳，这是一个农业大国所面临的核心问题，基层政权的重要性和独特性也就凸现出来，同时这也是近代中国所面临的一个核心问题，正所谓中国的根本问题是农民问题，不理解农民就不理解中国。基于上述两个方面的理由，我们应该放弃“国家政权建设”这一框架，寻求更加切合中国经验和基层政权自身特点的解释框架。
三、从发现“社会”到发现“地方”
“国家政权建设”框架的一个最大问题是“有国家而无基层”，基层社会秩序一直是被改造的对象，主体性在这种被改造中湮没，基层成了国家的一部分。问题是，基层又无法真正成为国家，“就是说，在乡和村这一级，国家与社会之间并不泾渭分明，而是混为一体的。农村集体往往只具有国家的部分特征，却具有社区的全部特征”。(20)这就引申出一个非常有意思的问题：基层社会秩序到底是什么呢？国家？社会？还是兼而有之？自20世纪90年代以来，国家／社会框架引入中国学界，使突破单向度的“国家政权建设”框架有了可能，学界在“发现社会”的努力中开始了对“国家主义”的反动，而乡村社会则成为国家／社会框架的一个主要试验场，这使得我们能够“从下往上”重新理解近代以来的中国政治变迁。
“国家与社会”框架在中国政治社会研究中的应用始于20世纪90年代，并很快成为主导框架。这一框架流行的背景是，改革开放以后随着市场经济的兴起，社会出现了大转型，人们期待一个“市民社会”的出现。该框架的意义在于，大陆学者欲摆脱“国家本位观”的自上而下的精英式路径，并放弃一步到位达致民主政治的幻想转而探讨民主政治赖以建立的社会结构性基础。(21)于是，自90年代开始，“国家与社会”的理论框架被社会人类学、历史学、政治学等学科广泛采用，学界出现了一个“发现社会”的潮流，一时间，“地方性知识”、“传统的复兴”等概念成为学界的焦点。正如人类学家王铭铭所讲，“近年来的社会调查发现，在现代国家建立之后，社区不但没有在中国社会消失，而且还大有‘传统复兴’的势头”。(22)在史学界，真正把“社会”当作一种分析单位是从90年代开始的，首先面临的一个问题是“什么是社会”。在西方史学界，“社会”是与“国家”对抗的一种空间，被理解为一种“公共领域”，但公共领域在引进中国时，由于缺乏西方历史情景，应用到中国历史分析时少有成功的例子。(23)一些海外中国历史研究者则对近代中国市民社会和公共领域表现出了极大的兴趣，最有代表性的罗威廉的汉口个案研究，认为汉口商人市民组织的商会、救火队等具有类似西方公共领域的特征。他的观点遭到了魏斐德、黄宗智等人的批评，比如魏斐德就认为罗威廉所惊喜发现的一些标志中国公共领域产生的社会组织，可能不过是旧有社会组织运作的翻版，同时他所着意最多的自治商人不过是国家垄断机构的代言人，也就是说旨在发现市民社会的历史研究最终可能还是重新发现了国家。(24)由于中国人口以农业为生者占绝大多数，因此，把乡土中国中的“村落”定位为“社会”研究对象似乎就变得顺理成章了。(25)于是，在历史研究领域中，区域社会史的研究迅速兴起，并对传统政治史的研究构成了强有力的反思。在杨念群看来，近代政治史研究的突出主题是近代的国家机器如何以摧枯拉朽之势冲决了地方自治的基础，从而使中国转变为现代一体性的民族国家，而区域社会史的研究就是要打破这一历史进程的知识上的正当性，打破以整体政治为关注对象的传统做法，把注意力集中到“社会”层面上来，充分挖掘民族国家成立以前深藏在基层中的文化资源，并在具体情景中来理解国家与乡村社会的互动。(26)可见，在区域社会史的研究中，对社会的重视并没有导致国家的被放弃，而是在具体的历史情景中处理国家与地方社会的纠葛，从而理解地方秩序的机制。换言之，历史研究以“社会”为研究对象，但却没有发现西方意义上的与国家相对立的“市民社会”，而是颠覆了传统政治史中只依据宏大结构阐释“帝国”向近代“国家”转变的单一解说，从而发现了更加复杂的地方社会秩序，这对我们重新理解现代国家形成过程中的地方秩序具有启发意义。
政治学研究同样受到了“国家与社会”框架的影响。有学者认为，中国历史上的“社会”一直被国家所湮没，公民社会是近代的产物，在集体化时期公民社会被消灭，改革开放后的市场经济催生了民间组织，公民社会兴起，并且在20世纪90年代取得了知识上的合法性，而村民自治被认为是公民社会兴起的表现，但他们的研究最后却发现中国的公民社会是政府主导型的，具有官民双重性。(27)同样，旨在发现“社会”的研究，没有发现“社会”，却发现了更加复杂的地方社会的秩序形态，发现了社会生活中的国家“在场”。同时，法学家苏力在“送法下乡”的过程中也发现，村干部成了“地方性知识”载体，而这一知识则支撑着国家权力和法律在乡土中国的运转，这说明中国的国家权力在乡土社会，至少是在偏远的乡土社会是相当松弱的，在功能上，我们看到的村干部的角色几乎就是传统社会乡村士绅所扮演的角色。进而，苏力认为，中国近代以来一直进行的民族国家的建立虽然在总体上已经完成，但在许多局部地区尚未实现，而这至少是部分造成法治未能在中国农村真正确立的一个基本制约，所以要“送法下乡”。(28)应该说，苏力的基层司法研究已经触及到了地方秩序的问题，但他没有对基层秩序自身展开进一步的研究，转而认为这是国家政权建设还没有完成造成的，论证的重点很快从地方回到了国家。
同时，一部分政治学者在“国家与社会”框架下转向了对农村基层政治的研究。不过政治学与村庄研究的结缘在某种程度上是上个世纪八九十年代的历史机缘促成的“意外”结果，这一时期的村民自治研究实际上承担起了自下而上重新寻找中国政治发展道路的历史重任，价值关怀在村庄之外。(29)所以，一部分学者很快就“回归国家”。同时，另一些学者在研究基层民主时提出了乡村治理的框架，乡村治理不是追求民主，而是试图理解乡村社会的秩序，以及秩序形成的内在机制和逻辑。比如贺雪峰就明确提出了“乡村治理的社会基础”研究，试图从村庄内部来理解乡村秩序，提出了“村庄社会关联”、“半熟人社会”等一系列解释性概念。(30)这一研究的长处在于真正从村庄内部寻找村庄秩序得以形成的机制，但其局限也在于此，即没有给出基层政权的明确定位。而吴毅则从更为宏观的角度给出了村庄权威与秩序的解读。(31)然而，这种解读却是宏观政治的关怀，与基层政权的基层并没有太直接的关联。这同样表现在两位学者关于乡镇的研究中。贺雪峰从村庄内部出发，认为基层政权应该与乡村社会性质相适应，从而具有乡土性和不规则性的特点，这对我们认识基层政权有莫大的启发，基层政权的基层性也开始凸显出来，但这种基层性并没有与整个宏观的中国政治体制联系起来进行考虑，因而定位仍然不够清晰。而吴毅的《小镇喧嚣》在某种程度上揭示了基层政权的基层性，并进行了很好的演绎与阐释，但却仍然充满了对中国政治的宏观关怀，以致这种关怀湮没了基层政权自身的走向与定位。
至此，我们看到，“国家与社会”框架在中国并没有发现“社会”，但“国家与社会”框架下的研究卓有成效，虽然没有发现“市民社会”，但意义依然非常重大，甚至更有意义。一部分学者发现了乡村社会内部的逻辑，另一部分学者则发现了社会中的国家，这就在学术理路上出现了分歧，一部分学者回到了村庄内部，另一部分学者则回归国家，这种分歧越来越明显。但是，“国家的在场”并不等于“国家”，村庄内部逻辑也不等于村庄的自在性，中国的国家与社会本来就是相生相依的，双方共同造就的地方秩序才具有性质上的自在性和逻辑上的自洽。在这一点上，黄宗智先生的观点非常给人以启发，他在关于清代纠纷处理的研究中提出了“第三领域”，即在正式审判制度和民间调解制度之间有一个中间领域，正式制度和非正式制度发生某种对话，形成一个半官半民的纠纷处理地带，此种半正式的纠纷处理制度，可视作清代政治制度中一种范围更大的中介领域的最大写照。在清代，很多事务都留给了村舍及亲邻，让他们加以非正式管理，还有大量的政府工作则是通过跟民间首领的合作而进行的，对于绝大多数民众来说，他们跟国家机器的接触确实主要发生在此种第三领域。(32)应该说，“第三领域”正是看到了中国国家与社会在基层治理中的相互交叉与渗透，从而逼近了传统社会地方秩序维系的维系机制，但“第三领域”这一概念却是对国家与社会关系的一种机械的板块式处理，试图突出地方社会秩序的独特性质，但却受到了国家／社会框架的束缚，使其解释力受到限制，但其背后的问题是非常清晰的，这就是学界在“发现社会”的过程中形成的第三种路径，即国家权力与地方性知识汇合成“地方秩序”，所谓“地方秩序”实际上是乡村社会秩序及其机制与逻辑，其中既有“国家”又有“社会”，既不是“国家”更不是“社会”。由此，“地方秩序”便成为基层政权的核心问题，从而弥补了国家与社会之间的断裂，这在某种意义上回归了中国地方秩序的传统，而不是在源自西欧经验的国家／社会二维框架里摇摆。也就是说，虽然学者们“发现社会”的初衷并没有实现，但却发现了一个“地方社会”，一个不同于国家宏观政治和官僚体制的地方秩序，从发现“社会”走向了地方秩序研究，而“地方秩序”则为我们研究基层政权提供了一个新的视角和框架。在“地方秩序”这一框架里，基层政权已经不是官治抑或自治所能解释得了的，“地方秩序”化解了基层政权研究中国家与社会、官治与自治的紧张关系，从而更加贴近中国基层政权的历史与现实问题。
四、地方秩序的机制与逻辑
在学界“发现社会”的努力中，我们看到了一个“地方社会”的浮现，并由此提出“地方秩序”以取代“国家政权建设”框架，在“地方秩序”这一框架下，我们可以重新理解中国基层政权的历史变迁，并得以真正认识基层政权的性质与逻辑。
传统中国自秦汉以来就是一个大一统的中央集权制国家，并且发展出了完备的官僚制，但在县以下却是非正式的家族乡绅主导，这一治理模式被学界称为“国”与“家”的双重统治。这里的问题是，如何在大一统的中央集权国家框架内理解地方秩序的机制与逻辑。与西欧不同的是，中国自秦汉以来就形成了一个稳定的中央帝国，需要应对的核心问题是地方秩序的维系，而主要的努力则是儒家意识形态的教化，而不是机构和人员的控制，这与近代西欧的绝对主义国家对地方的暴力控制根本不同。(33)在传统中国，地方秩序的逻辑根本不同于上层官僚制，具有独特的性质和逻辑，所谓“王权不下县”就是指县以上由皇帝和官僚制组成，而县以下的治理则是以地方士绅为主导，正式的官僚体系并不直接干预，这种中央集权官僚制下的地方秩序维系非常有特点。有人认为传统地方秩序是一种自治，有人认为是专制，也有人认为是士绅的控制。(34)但不管怎样判断地方秩序的性质，其所具有的非正式性和非规则性却是事实，所以学界通常认为中国传统体制是上层的官僚制和底层以士绅为主导的非正式体系的结合。费孝通还总结出了“双轨政治”的观点，即中国政治有两个轨道，一个是自上而下的，“中央派遣的官员到知县为止，不再下去了，自上而下的单轨只筑到县衙门就停了”，在地方上，有另外一套自治机构，绅士是一个无形的组织，“是一条自下而上的无形轨道，绅士可以从一切社会关系：亲戚、同乡、同年等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人”。(35)
在历史研究者看来，在地广人多的中国，“国”之概念下中央集权行政的实际状况极为粗放，而“家”之概念下县以下基层社会的宗族、乡族等组织系列则在行政、司法、经济活动、精神生活等方面，成为国家末端政权的补充，起到了所谓“结构—功能替代物”的作用。在这一家国双重统治的格局下，基层社会实体组织不是国家直接统治的“非自立的存在”，也不是如同欧洲“市民社会”、“公共领域”那样与国家对立的自治的秩序空间，而是与上层政权持有共同秩序观念的一个整体。(36)在费正清先生看来，政府统治的活动可以分为两类，一类是往下只到县一级的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动，这正是中华帝国一个不可思议的地方的原因之所在，即它能用一个很小的官员编制来统治如此众多的人口。(37)李怀印的研究显示，在田赋征收的几乎所有重要环节，从税款征收、契税稽查，到粮银推收和黑地清查，清代及民国早期的国家政权，皆委之于非正式的基层职能人员，而不是由衙门官员控制。(38)
黄宗智在其“第三领域”这一概念的基础上，以“集权的简约治理”这一概念来指称传统时期的地方治理实践。在黄宗智看来，中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理，因为正式机构结束在县令一级，县以下的行政必须依赖准官员来完成，对准官员和社会调解机制的依赖，要求正式官僚体系只在纠纷或申诉中介入，这个来自中华帝国的简约治理遗产，有一定部分持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。(39)“集权的简约治理”比“第三领域”更加明晰和可操作化，较为准确地指出了中华帝国地方秩序的维系机制，但这一概念忽视了对简约治理背后的意识形态因素，也即儒家政治理念的考察。
其实，这种地方治理方式正是国家的有意设计。正式的官僚制与非正式的地方秩序同时并存，共同维护了大一统中央集权国家的秩序，这里当然还有儒家文化意识形态的作用，在科举制下，地方精英与上层官僚分享了大致相同的儒家文化意识形态和治理目标。所以，虽然国家政权依赖地方力量对地方社会的治理，但地方组织及其代表士绅也依赖上层政权，积极寻求官府的管辖和认可，家规、族规、乡约、行规等均需呈官批准方为有效，各种公产均需报官存案、立户领契方为合法，或者广建义塾、族塾，令子弟读书入仕，以求封赠，或者通过报效、捐纳，跻身官员之列。士绅们的认识与作为，与科举制下儒家学说对他们根深蒂固的影响有关，这种影响使他们从本质上与大一统的国家保持一致。(40)
至此，传统社会地方秩序的特点就非常清晰了，一方面，地方秩序的维系是一种非正式和非官僚化的治理机制，这是秦汉以来中国地方秩序的常态；另一方面，非正式的地方治理之所以能够奏效，是因为地方精英与上层精英分享了相同的儒家意识形态和治理目标，地方秩序能够对接国家的任务，从而维系了大一统农业帝国的稳定。这样来看，20世纪上半叶所谓“国家政权内卷化”实际上是地方秩序失衡造成的，而不是由于国家机构和规则没有成功进入乡村社会。基层治理中的非正式性是中华帝国的常态，而不是导致地方秩序失衡的原因，地方秩序失衡主要是因为士绅不再与转型中的国家分享相同的意识形态和治理目标，科举制的废除以及战乱加剧了这一问题。后来人民公社体制所谓完成了“国家政权建设”的任务，实际上是完成了地方秩序的重建，并且建立了一支强有力的干部队伍，使他们与共产党中央和国家分享了相同的意识形态和治理目标，而不是学界通常认为的国家权力彻底进入乡村社会。在人民公社时期的基层治理中，非正式性和非官僚化同样是地方秩序的常态，正是依靠这种非正式的地方秩序，国家治理目标得以实现。
其实，地方秩序的这种非正式性和不规则性一直没有中断，即使在人民公社时期，“三级所有、队为基础”的人民公社体制也充满了不规则性。人民公社体制下的基层治理往往通过开会和群众运动来达成，并且这一时期的治理非常重视意识形态的作用，几乎每个生产队都成立了毛泽东思想文艺宣传队，这种治理方式与制度化的科层制治理显然不同。并且有研究揭示了集体化时代村干部与国家的博弈，以及村干部与村民之间的庇护关系，国家强权之下农民也会有种种“反行为”，基层治理充满了种种不规则性。Potter夫妇指出，过去的30年中，尽管中国东南部农村中的家族制度发生了很多表层的变化，但是其深层结构却表现出了令人诧异的连续性，这种连续性从未受到根本的冲击，并为现行的政策所支持，他们甚至断言：以父系群体对财产控制的家族制度这一基本内容在共和国统治时期并没有得到根本性的转变，甚至可以说，在毛主席的集体时代，传统家族村落的一致性被进一步加强。(41)这表明，国家权力即使在人民公社时期对地方秩序的改造也是有限的，国家只是重组了地方秩序，并且有意利用地方社会的一些非正式特点来完成自己的任务，而不是无限制的改造。张静的研究则从反面证明了人民公社时期基层治理中的非正式性，“通过政治革命，基层权威换了一批又一批，一些人沉下去，一些人浮上来，但乡村秩序在新的说辞下仍按照基层社会旧有的惯例进行着”。在她看来，基层仍然在基层政权的控制之中，国家政权并没有成功进入乡村社会。(42)我们要问，这不正是中国基层治理和地方秩序的常态吗？
所以，人民公社时期虽然是所谓的“全能主义国家”和“总体性社会”，国家权力的渗透性和控制力不可谓不强，但这一时期的地方秩序仍然表现出了一贯的非正式性和不规则性，就连毛泽东也清醒地意识到“自己并没有改变中国，而仅仅是改变了北京附近的一些地方”。(43)这并不是这位伟大领导人的谦虚，的确道出了中国政治中地方秩序的核心特点。在人民公社时期，国家的触角虽然伸到了生产队这一层级，但基层治理仍然不是官僚制的方式，而是充满了地方性和非正式性，正如张乐天的研究所揭示的，“三级所有、队为基础的人民公社是新的制度设计与传统村落相结合而产生的一种特殊时期的制度模式。村落的农民用传统的目光看待公社，他们在服从公社的同时总保留着一块小小的自留地”。(44)而国家权力进入农村的目的也并不是要实现彻底的改造，而是一种有限的改造抑或利用，唐军就揭示了家族关系在这一时期的蛰伏与绵延，国家权力并没有直接面对农民个体。(45)总之，人民公社并不是以科层制的方式来控制地方社会，基层治理中充满了非正式的权力技术，并且意识形态发挥了关键性的作用，这与传统中国地方秩序的维系具有一致性。改革开放以后，国家权力部分退出乡村社会，基层治理中的非正式性和非规则性特征体现得更加充分，孙立平等提出的“正式权力的非正式运用”揭示了这一时期基层治理的特点。(46)
总之，地方秩序与国家政权建设的不同在于，一方面，地方秩序并不追求科层化的治理，以非正式性和非规则性为核心特征，而科层制和官僚化则是国家政权建设的目标；另一方面，在地方秩序的维系机制中，意识形态发挥了关键性的作用，尤其是地方精英的意识形态与上层精英具有一致性，从而使地方秩序能够对接国家的治理目标和任务，而国家政权建设则更多地追求机构的设置和人员的增加，较少考虑价值因素。
税费改革启动以来，乡村体制改革进入关键时期，各地涌现出了一些改革模式，学界也给出了种种设计，但当前乡村体制改革还停留在撤并乡镇、合村并组、精简机构、分流人员的层面，对基层政权的性质和逻辑缺乏深刻的认识。学界往往用“国家政权建设”来定位当前的基层政权重构，用所谓的现代公共规则规制基层政权建设，基层政权自身的特点无法真正凸现出来。我们关心的核心问题是，基层政权到底应该如何定位，怎么样来理解基层政权的性质和逻辑，在反思国家政权建设框架的基础上，沿着“发现社会”的路径，发现了“地方秩序”，并试图用地方秩序这一框架来理解基层政权的性质和逻辑。基层政权变革应该着眼于地方秩序的维系，在现代民族国家的基本架构下建构现代地方秩序，这是当前基层政权重构的一个基本框架，核心问题则是乡村体制改革的设计与走向。
注释：
①李昌平：《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》，载《学习月刊》2004年第2期；肖唐镖：《乡镇长直选的民意基础》，载《中国农村观察》2003年第1期。
②温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，北京：中国经济出版社2000年版，第440页。
③李芝兰、吴理财：《“倒逼”还是“反倒逼”：农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，载《社会学研究》2005年第4期。
④贺雪峰：《当前县乡村体制存在的主要问题》，载《经济社会体制比较》2003年第6期。
⑤潘维：《农村与市场：中国基层政权与乡镇企业》，北京：商务印书馆2005年版，第376页。
⑥张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2007年版，第315页。
⑦吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：三联书店2007年版，第628页。
⑧王先明：《近代绅士》，天津人民出版社1997年版，第21页。
⑨赵秀玲：《中国乡里制度》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第2页。
⑩杜赞奇：《文化、权力与国家》，南京：江苏人民出版社2004年版，第2页。
(11)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，第295页。
(12)杜赞奇：《文化、权力与国家》，第51页。
(13)同上，第183～184页。
(14)黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局1992年版，第173页。
(15)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，第42～46页。
(16)吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，第726～727页。
(17)王国斌：《转变的中国：历史变迁与欧洲经验的局限》，南京：江苏人民出版社2005年版，第86～88页。
(18)徐勇：《村民自治：中国宪政制度的创新》，载《中共党史研究》2003年第1期。
(19)徐勇：《回归国家与现代国家的建构》，载《东南学术》2006年第4期。
(20)潘维：《农村与市场：中国基层政权与乡镇企业》，第15～16页。
(21)邓正来：《中国发展研究的检视：兼论中国市民社会研究》，载《中国社会科学季刊》1994年8月号。
(22)王铭铭：《村落视野中的文化与权力》，北京：三联书店1997年版，第9页。
(23)杨念群：《地方性知识、地方感与跨区域研究的前景》，载《天津社会科学》2004年第6期。
(24)杨念群：《美国中国学研究的范式转变与中国史研究的现实处境》，载黄宗智（主编）：《中国研究的范式问题讨论》，北京：社会科学文献出版社2003年版，第302页。
(25)同注(23)。
(26)同上。
(27)俞可平等：《中国公民社会的兴起与治理变迁》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第189～222页。
(28)苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京：中国政法大学出版社2006年版。
(29)吴毅：《农村政治研究：缘自何方，前路何在》，载《开放时代》2005年第2期。
(30)贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，北京：中国社会科学出版社2003年版。
(31)吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，北京：中国社会科学出版社2003年版。
(32)黄宗智：《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》，上海书店出版社2001年版。
(33)王国斌：《转变的中国：历史变迁与欧洲经验的局限》，第106～111页。
(34)可参见李怀印的相关评述性讨论。李怀印：《中国乡村治理之传统形式：河北省获鹿县之实例》，载《中国乡村研究》总第1辑，北京：商务印书馆2003年版。
(35)费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2006年版，第155～156页。
(36)张研等：《19世纪中期中国双重统治格局的演变》，北京：中国人民大学出版社2002年版，第7页。
(37)费正清：《剑桥中国晚清史（上卷）》，北京：中国社会科学出版社1993年版，第22～24页。
(38)李怀印：《华北村治：晚清和民国时期的国家与乡村》，北京：中华书局2008年版。
(39)黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》2008年第2期。
(40)张研等：《19世纪中期中国双重统治格局的演变》，第10～11页。
(41)Potter,Sulamith Heins & Potter,Jack M.,China's Peasants-The Anthropology of a Revolution,Cambridge:Harvard University Press,1990.
(42)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，第44～45页。
(43)这是毛泽东晚年会见尼克松时，尼克松称赞毛泽东“改变了中国”，毛泽东回答了这番话。可参见苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，第52页。
(44)张乐天：《告别理想：人民公社制度研究》，上海人民出版社2005年版，第4页。
(45)唐军：《蛰伏与绵延：当代华北村落家族的生长历程》，北京：中国社会科学出版社2001年版。
(46)孙立平等：《软硬兼施：正式权力非正式运作的过程分析》，载《清华社会学评论》特辑，厦门：鹭江出版社2000年版。