上海PM2.5减排的经济政策，本文主要内容关键词为：经济政策论文,上海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X51 文献标识码：A文章编号：1005-1309(2014)04-0077-011 一、上海在15年内PM2.5减排的目标 (一)2030年全国所有城市PM2.5浓度应降至35微克/立方米或以下 2013年1月24日，国家环境保护部宣布，力争在2030年前全国所有城市达到空气质量二级标准。而二级标准的主要内容之一就是将PM2.5浓度的年均值降至35微克/立方米或以下，这意味着2030年全国城市的平均PM2.5浓度至少要降到30微克/立方米。这是因为“所有城市的PM2.5达标”与“全国城市的平均PM2.5达标”是两个不同的概念。由于各城市的污染程度明显不同，即使全国城市的平均值达标，也会有将近一半的城市超标。换句话说，“所有城市达标”的要求明显高于“城市平均值达标”的要求。根据2013年1季度的71个城市间PM2.5的离散系数(0.42)，并假设该系数在今后会下降一半，我们发现，要使90%的城市PM2.5年均浓度降到35微克/立方米或以下，这71个城市PM2.5年均浓度必须下降到30微克/立方米。 (二)上海应在15年内将PM2.5年均浓度降至25微克/立方米 鉴于全国城市的PM2.5平均浓度应该在2030年降低到30微克/立方米，上海作为经济最发达的直辖市，有必要、也有条件领先于全国目标。上海应争取在15年内(2013-2027年)将PM2.5年均浓度从目前的60微克/立方米左右降低到25微克/立方米。这是因为： 1.上海人均收入将在15年内达到目前OECD(经济合作发展组织)国家水平，而OECD国家的PM2.5浓度平均仅为17微克/立方米。上海以常住人口计算的2012年人均GDP已超过1.3万美元，15年后上海的人均GDP将达到4万美元，超过OECD国家目前的平均水平。目前，所有OECD国家PM2.5年均浓度都在30微克/立方米以下，其中的绝大多数国家不超过25微克/立方米。如果上海在2027年不将PM2.5浓度降至25微克/立方米，上海的空气质量就与其所处的发展水平和健康城市的要求不相符合。 2.上海将在15年内成为服务业为主的经济体，有条件大幅降低PM2.5浓度。上海2012年服务业增加值占GDP之比重超过60%，而全球主要发达国家服务业占比平均约为80%。上海有条件在15年后将其服务业占GDP比重提高到75%。由于制造业是上海空气污染的重要来源之一，今后15年降低制造业比重将在很大程度上帮助上海降低PM2.5浓度。 3.如果PM2.5浓度过高，上海将很难在15年内成为具备可持续竞争力的国际金融中心。按照国家规划，上海在2020年将成为国际金融中心，而世界主要国际金融中心的PM2.5平均浓度仅为20微克/立方米，纽约和伦敦仅为13微克/立方米。上海目前的PM2.5浓度为60微克/立方米，比世界国际金融中心的平均值要高出200%。在资本项目开放、互联网络金融日益发达的未来，上海成为国际金融中心的一个必要条件就是吸引全球的高端金融人才及其家属居住在上海。到2027年，如果上海的PM2.5浓度比香港地区和新加坡高出15微克/立方米，上海就很难与它们竞争最优秀的金融人才。 二、量化政策效果的“PM2.5治理模型” 我们建立了上海的“PM2.5治理模型”，通过该模型将一系列环保政策和行业目标对PM2.5的影响进行量化。本模型的原型是马骏、施娱等(2013)所建立的用于量化全国PM2.5减排政策效果的一个模型。①在此基础上，我们增加了经济结构的模块，并根据上海具体情况做了大量系数方面的调整。 基于该模型，首先可以量化分析已经规划的环保政策对PM2.5在今后15年的减排效果，评估其是否能够达到我们所提出的减排目标。在得出已经规划的政策无法达到减排目标的结论之后，我们进一步模拟和提出为了达标必须采取的一系列结构调整和改革措施。该模型的主要假设和利用该模型来推演政策目标的具体步骤如下： (一)确定PM2.5治理目标、经济增长目标以及各类弹性系数 1.PM2.5治理目标。将上海的PM2.5年均浓度从目前的60微克/立方米在15年内降至25微克/立方米。 2.GDP增速。随着经济增长潜力的变化，上海实际GDP增速会由2013年的7.5%逐渐放缓至2027年的5.0%。 3.能源弹性系数、交通弹性系数、工业/建筑业增长弹性系数。根据历史数据，上海的平均能源弹性系数为0.5，交通弹性系数为0.8，工业/建筑业增长弹性系数为0.9。在“当前与已规划政策”的情景模拟中，我们假设这些弹性系数不变。随着产业结构调整和重工业比重的下降，能源弹性系数会下降，交通弹性系数也会下降，工业/建筑业增长弹性系数也会因产业结构升级而有所下降，在“结构大调整”政策模拟中，我们考虑了能源弹性系数的变化。 (二)获得能源消费量增速和交通运输量增速 基于上述假设，在不考虑产业结构和交通结构变化的情况下，能源消费量在2013-2027年间年均增速应达到3.0%，交通运输量年均增速应达到4.9%。 (三)估算上海PM2.5的来源 根据上海市环境监测中心的数据，并参考相关学术研究估算，上海PM2.5污染来自以下方面：约22%为周边省市的影响，约19%为燃煤以及次生的硫化物和氮氧化合物污染，约31%为交通运输排放，约19%为工业和建筑业非燃煤排放，约9%为其他方面。这些比例将作为模拟未来治理政策效果的重要依据。 (四)估算排放标准提高和环保科技应用将带来的减排效果 我们测算了上海已规划的一系列排放控制措施和环保科技应用能够带来的减排潜力，内容包括脱硫、脱硝、提高油品质量和汽车排放标准、淘汰黄标车等。例如：预计单位煤耗的污染排放量可通过清洁能源技术削减55%；通过油品质量、燃油效率和汽车排放标准的提高以及三元催化器的定期更换等措施可实现单位汽车每公里平均减排69%。 (五)测算经济结构、能源结构与交通模式所需变化 即使通过提高排放标准和运用环保科技等一系列末端治理措施达到了上述的减排效果，PM2.5减排仍然无法在2027年达标。要实现PM2.5减排目标，经济结构必须发生重大变化(即降低重工业占GDP的比重)，能源结构必须发生显著变化(即降低煤炭比重，增加清洁能源比重)，交通模式也必须大幅改变(即增加轨道交通比重，降低公路交通比重)。当然，实现这些结构性变化的实现有多种路径和政策组合。我们选择的路径和政策组合考虑了重工业搬迁的可能性、自然资源的可获得性、技术可行性、社会承受力(如对汽车牌照拍卖制度的改革)和国际经验(如轨道交通密度和能源结构)等多种因素。 (六)测算各类能源、汽车、铁路和地铁等行业的增长 在上述新的能源结构的基础上，我们计算了煤炭、石油和各类清洁能源消费量的未来增长率，还根据交通运输结构的改变，分别计算出地铁和公路运输量的增长率，并由此推算出地铁总长度以及汽车保有量在未来的变化。在测算过程中，我们考虑了汽车使用率的下降、地铁运输效率的提高以及其他交通方式运输量的增长等因素。 三、规划中的环保政策无法使PM2.5达标 (一)上海已提出的环保政策 上海于2013年10月18日发布《上海市清洁空气行动计划(2013-2017)》，该行动计划在空气污染治理的指导思想上取得明显突破。5年的具体行动目标是：“到2017年，重污染天气大幅减少，空气质量明显改善，细颗粒物(PM2.5)年均浓度比2012年下降20%左右。”基于上海2012年的PM2.5浓度水平和未来5年下降20%左右的行动目标，上海2017年的PM2.5年均浓度应降至45微克/立方米左右。 根据对新的行动计划和过去5个“环境保护和建设三年行动计划”的分析，上海现有及规划的针对大气污染的环保政策及其目标可归纳为以下7个主要方面： 1.煤炭污染与工业燃烧控制。计划降低煤炭消费量，到2017年实现全市煤炭消费总量的负增长。 2.能源结构优化与清洁能源替代。计划严格控制能源消费总量，推进能源结构优化，加快清洁能源替代。 3.工业挥发性有机物(VOC)治理。将加快挥发性有机物治理，到2017年，现役工业源挥发性有机物在2012年基础上减排30%以上。 4.机动车排放治理。计划提前实施更严格的新车排放标准和油品标准，轻型汽油车在2013年底前实施国V排放标准，柴油车和重型汽油车在2015年前实施新车国V标准；淘汰黄标车和老旧车辆，推广新能源汽车。 5.公共交通体系。到2015年，轨道交通运营线路总长达到600公里左右；中心城公共交通出行比重达到50%以上，全市达到36%以上。 6.航运船舶排放治理。优化港口及货物集输运体系，提高集装箱水水中转和水铁联运比重，推进港区船舶使用低硫油，推动船舶使用“岸电”等。 7.全方位的扬尘治理。全面加强工业、建筑工地、码头、堆场、道路等各处的扬尘污染控制。 (二)评估当前和已规划政策的效果 在大量相关参数的基础上，我们估算上述已提出的环保政策对“治理模型”中主要变量的影响，如煤炭消费增长率的变化、单位煤耗排放量的变化、单位车公里排放量的变化、年均汽车保有量增长率的变化、对能源和交通结构的影响等。假设在今后4年内，上海会按《上海市清洁空气行动计划(2013-2017)》落实相关政策，2017年后10年的政策会沿袭该行动计划的整体思路，包括保持煤炭消费负增长、提高新车排放标准和油品标准、治理黄标车、加大脱硫脱硝力度、控制挥发性有机物和全方位扬尘治理等。 估算结果是，现有与已规划政策在15年内可以产生如下效果：①煤炭在一次能源消费中的比重从当前的50%降至30%。②交通运输结构中道路运输比例维持在75%。③清洁煤炭技术可将单位煤耗的污染排放量降低55%。④每辆汽车单位公里排放量降低69%。⑤工业/建筑业非燃煤排放强度降低60%。⑥船舶航运污染程度降低15%。 (三)上述政策只能将PM2.5浓度降到42微克/立方米 根据PM2.5“治理模型”计算发现，现有及已规划的本地环保政策只能将上海的PM2.5年均浓度在目前60微克/立方米的基础上降低15微克/立方米。即便考虑了周边区域减排对上海PM2.5的正面影响，②到2027年上海的PM2.5浓度也只能降低到约42微克/立方米，仍然远高于25微克/立方米的目标。 模型计算结果还显示：在《上海市清洁空气行动计划(2013-2017)》相应措施的推动下，上海的PM2.5浓度在2017年降至45微克/立方米左右。但是，随着单位煤耗排放、单位车公里排放等减排空间的释放，其后10年间的下降速度将明显放缓。 我们对各项现有及已规划环保政策的减排效果作了进一步分解，在PM2.5总体减排的15微克/立方米中：①已有的煤炭相关的减排政策能帮助降低6.5微克/立方米。②交通运输相关的减排政策能帮助降低4.3微克/立方米。③建筑业和工业减排政策能帮助降低1.2微克/立方米。④航运船舶减排政策能帮助降低0.9微克/立方米。⑤其他方面的减排政策能帮助降低2.1微克/立方米。 四、结构性问题是上海空气难以达标的主要因素 (一)上海的重工业比重过高 目前，在上海的经济和产业整体结构中，工业，尤其是重工业的比重仍然较高。世界其他主要国际金融中心都倚重服务业，制造业占比都很低。制造业占GDP的比重：新加坡为18%，东京为10%，纽约为5%，伦敦在3%以下。根据2011年的经济统计数据，上海制造业在GDP中的比重约为37.6%，其中重工业占GDP的比重约为25%，这一比例远高于全球其他国际金融中心。 工业，尤其是重工业是上海城市能源消耗和空气污染的重要源头。根据上海能源消费行业的分布，2011年全市工业(非电力)的燃煤占煤炭消费总量比例约为40%，工业消费石油量超过石油消费总量的34%。而从废气排放情况看，全市烟尘排放总量中约30%、二氧化硫排放总量中约35%来自工业(非电力)排放。 (二)汽车保有量的增长速度过快 为了在15年内达到将PM2.5浓度降低到25微克/立方米的目标，上海必须限制汽车保有量的增长速度。能够有效地实现汽车保有量控制的调节政策是以车牌拍卖为主的车辆配额制度。尽管已实行了车牌拍卖制度，上海的汽车保有量增长速度仍然保持在年均8%左右，远远超过了空气污染减排所要求的增长率。 上海私家车的渗透率迅速增加，在2012年已几乎与新加坡持平。今后如果以每年6.5%的速度增长，上海的私家车总量(沪牌与长期在沪外牌)将在未来15年内增长160%，从目前的190万辆上升到500万辆。在15年内，即使通过提高油品质量、提高汽车排放标准和提高燃油效率等方面的最大努力，使单位公里汽车排放量降低70%，但如果汽车保有量增加160%，汽车尾气排放的PM2.5浓度水平仍将会明显上升。 (三)地铁占居民出行比例太低 就每单位人公里的运输量而言，地铁产生的PM2.5排放量仅为公路运输的1/10。目前，上海中心城区的地铁使用只占居民出行比例的25%，而世界上其他主要国际金融中心的这一比例平均达到70%～80%。 (四)清洁能源占能源消费的比重太低且增长太慢 根据估算，上海当前的清洁能源消费占一次能源消费的比重约为15%左右。与全球主要发达国家相比，欧洲国家多数在40%～60%，美国为40%，日本也超过35%。上海的清洁能源消费比重明显偏低。 另外，根据已公布的“十二五”规划，上海清洁能源的比重将在2015年提高到21%。但是，即使今后继续按这个速度提高清洁能源的比重，同时采取已规划的各项减排政策，2027年也无法达到PM2.5减排的目标。 (五)船舶货运结构粗放，吞吐量增速较快，污染强度高 无论集装箱吞吐量还是港口货物吞吐量，上海均居世界第一位。根据中国航运数据库数据，2008年至2012年，上海港货物吞吐量累积增长达40%。国际航运中心和自贸试验区建设将进一步提升国际贸易尤其是转口贸易的总量，预计到2020年，上海港口的集装箱吞吐量会超过4000万标准箱(TEU)。 上海船舶货运的结构性问题包括：①干散货吞吐量占比较高，而装运干散货相对装运集装箱来说污染更为严重。②集装箱货运附加值低，导致TEU和相应的航运能源消耗与污染增长。③水水转运可以减少污染，但上海港运量中的转口比例太低。④上海港利用铁路分流水运运量的比例太低，而公路分流与铁路相比，污染要严重得多。 五、PM2.5达标所需的结构大调整 为了使上海在15年内将PM2.5浓度降至25微克/立方米，除了实施已经由环保部门牵头出台和规划中的各项减排措施，还必须通过更大力度的经济改革，在15年内推动一系列结构调整。 (一)将重工业占GDP比重降低到10%以下 完成PM2.5减排目标所需要的结构性调整之一是降低重工业在GDP中的比重，相应提高服务业的比重。在PM2.5模型提出的政策组合中，我们的具体建议是，在15年内，将上海的重工业占GDP的比重从当前的25%降低至10%或以下。这能够显著降低上海的能源消费弹性，有助于改善能源结构和控制煤炭消费总量，同时有助于降低交通运输弹性和工业/建筑业增加值弹性。如果实现上述目标，上海的能源消费弹性系数将降低40%左右，交通运输弹性将下降25%左右，工业和建筑业增加值增长弹性系数将下降2/3。并且由于轻工业的污染排放强度比重工业低，工业/建筑业污染排放强度会进一步降低20%左右。与基准情形(即产业结构不变情形)相比，重工业占比下降将通过降低排放强度在15年内帮助PM2.5年均浓度降低5.9微克/立方米。 在降低重工业比重方面，可考虑的政策包括：大幅提高污染排放的收费标准；限制对重工业项目的融资；限期淘汰重工业高污染产能之后，不再在本地开工新的重化工业项目；采用财税金融手段鼓励重工业企业(包括宝钢、金山石化等)将高污染生产设施搬迁到人口密度较低、环境容量远远大于上海的地区，或转移到其他低收入的国家。 在推动发展高端服务业方面：目前，上海的服务业占GDP比重约为60%，但高端服务业仅占GDP的35%左右，而多数国际化大都市高端服务业的比例已达到60%。上海应借助自贸试验区的平台和机遇，通过对私营部门和外资的准入放宽、金融市场化，以及税收、融资、人才引进等方面的改革来推动金融、医疗、电子商务、第三方物流、咨询等高端服务业的发展。 (二)降低汽车保有量增长率，提高地铁出行比例 达到2027年的PM2.5减排目标所要求的另外一组结构性改革是明显降低公路交通的增长率、大幅提高轨道交通的增长率。我们提出的政策组合要求将公路交通运输量基本维持现在的水平，即保持15年内的零增长。考虑到每辆汽车的实际使用率长期下降的国际趋势(假设上海的汽车使用率在15年内下降20%)，建议上海制定中长期汽车保有量控制目标，将汽车保有量的年均增长率控制在2%左右。同时，公路交通零增长也意味着为了满足年均4.6%的交通运输总量增长的需求，轨道交通运输量的增长必须是年均10.8%。 以上政策组合可以在15年内使上海中心城区的轨道交通占居民出行比例从目前的25%提升至60%，同时，由于道路交通拥堵状况会有明显改善，缩短了单位里程的实际行程时间和耗能，估计能使单车单公里污染排放降低约20%。与基准情况(轨道交通占出行比例保持在25%不变)相比，公路与轨道交通结构的调整能够在15年内帮助PM2.5年均浓度降低4.5微克/立方米。 1.改进汽车牌照拍卖制度和(或)开征拥堵费，将汽车保有量的年增长率降到2%。上海目前主要采取汽车牌照拍卖来控制汽车保有量的快速增长。为了汽车保有量(车牌)的增长率从目前的年均8%下降到2%，建议上海应分别在汽车保有环节与使用环节采取更为严格的控制措施：在保有环节主要是改革汽车牌照拍卖制度，在使用环节应该尝试征收拥堵费。 (1)改革汽车牌照拍卖制度。目前，上海牌照的私家车数量约为140万辆，机动车总量约为260万辆，外地牌照长期在上海行驶车辆约50万辆。③近年来，根据月度私家车牌照拍卖的公开数据测算，上海牌照车辆每年新增约10万辆。根据上海户籍人士新购外牌车辆的情况，长期行驶外牌车辆每年新增约5万辆。 改善汽车牌照拍卖制度，对汽车保有量年增长率的控制是可行的。实行拥车证制度(一种牌照拍卖制度)的新加坡，其年均私家车增长率在1990-2008年间一直严格控制在3%左右。在2008年后，这一增长率又被进一步控制，目前已经下降到0.5%(年均5000张车牌的额度)。关于上海的具体措施，建议首先要限制牌照的有效年限，即采用循环制度。应借鉴新加坡的做法，将新牌照的有效期定为10年，形成循环拍卖制度。这个体制的好处在于每年会有相当数量的牌照到期，因此，在给定汽车保有量增长率每年2%的前提下，能有更多的新牌照可以拍出，这将大大缓解牌照供不应求的压力。 (2)开征道路交通拥堵费。解决交通拥堵和控制汽车污染的另一政策选项是采用拥堵费制度。建议考虑在市区拥堵路段征收“市区”拥堵费。除公共汽车、救护车、消防车、警车等社会车辆外，进入划定路段行驶的机动车辆需交纳拥堵费。 在具体拥堵费标准的制定上，应参考实行拥堵费的伦敦、新加坡等地的经验。建议上海以需求弹性法为核心，结合减排目标，测算合适的拥堵费标准。参考国际上通行的拥堵费设置办法，其基本思想是根据价格弹性，在有交通压力与环境压力的区域向汽车使用者征收一定的费用，引导那些非必要的汽车使用者转向公共交通。 价格弹性的测量是政策的关键。伦敦市交通部门采取的测量方式是通过在试验路段定价2.5英镑、5英镑、10英镑的实验价格，测试实际减少通行量，最终测定5英镑能达到交通量下降10%～15%的目标。建议上海有关部门着手实验，试验以不同价格下的交通弹性，作为未来确定拥堵费的主要依据。 (3)几种政策组合。改革汽车牌照拍卖制度和开征道路交通拥堵费，既可二选一，也可采用两者的组合。如果牌照拍卖制度的改革已能将汽车保有量的年增速控制在2%，则没有必要再开征拥堵费；如果政府考虑到社会阻力太大，下不了决心将老牌照变为有限期牌照以大幅降低牌照的净增长率，则阻力相对较小的选项就是开征拥堵费。也可以考虑采用有限力度的牌照拍卖制度改革(如不改老牌照的期限，只将新牌照改为有限期，同时保持较高的如5%的牌照年增长率)，同时开征每辆车每天的拥堵费，以期通过降低汽车使用率来达到交通量减速的目标。 2.将上海轨道交通占中心城区居民出行的比例提高到60%。在发达国家的大都市中，居民出行选择轨道交通的占60%～80%。上海要在15年内达到60%的目标，需要大幅度提高地铁里程数和提高使用效率。 (1)将上海轨道交通总长度由2012年末的468公里提高至1200公里。从上海的轨道交通规划看，在2022年前，上海希望建成22条线路、800公里的地铁线。假设之后5年年均建设相同的铁路长度，2027年应达到970公里，每万人的地铁里程数仅为0.33公里，每平方公里的地铁里程数仅为0.184公里。考虑到预算约束与建设进度的因素，建议上海到2027年将轨道交通总里程数提高到1 200公里，以使上海每万人地铁里程数达到0.4公里，每平方公里的地铁里程数达到0.226公里，从而达到国际大都市的平均水平。 (2)通过提高地铁列车节数和改善线路轨道规划，将整体承载能力提高40%。在东京，高峰时段的地铁运载人数达600万人，在上海则仅为300万人；而在地铁里程数上，上海已超过东京。在未来15年内，上海应通过增长地铁列车节数与改善线路轨道建设规划提高整体的承载能力(单位里程运载人数)。 在国际大都市的地铁线路中，繁忙线路的地铁列车节数一般在10节以上。如东京的山手线，每列车采取11节编组；纽约地铁的典型编组为8～11节。上海目前最繁忙的1、2、3号线编组为8节，其余线路的编组一般为6节，低于其他国际大都市。将繁忙线路列车长度提升至11～12节，可以明显提高地铁线路的承载能力。要达到这一目标，不仅需要增长列车，同时还应对车站进行配套升级，增加站台长度以满足列车增长后的乘车需求；相应的运营与调度措施也需要强化，以保证不延长列车停站与行驶时间。另外，通过改善轨道线路建设规划，在核心区域建设新线路与附属线路，实现快慢车道分驶，并规划运营快速线路。这些措施将使地铁线路的承载能力提高约40%。 (3)利用牌照拍卖与拥堵费收入、社会资金和市政债来支持地铁建设。在15年间，要提高轨道交通总里程，新增约230公里，以每公里6亿元计算，平均每年需要额外投资92亿元(不考虑通货膨胀)；而考虑到要提升地铁列车的长度与改造站台，估计每年还需要额外投入约30亿元资金。目前，上海地铁建设资金主要来自财政拨款与银行贷款。我们认为，提升轨道交通总里程和改善整体线路效率的资金，以及部分现已规划的轨道交通建设所需资金可由牌照拍卖费与拥堵费、社会资金与市政债3种方式获得。 上海的牌照拍卖制度每年能够为政府提供约60亿～70亿元的收入。若改革牌照拍卖制度，建立新的拥堵费制度，每年的财政净收入或可达到100亿元，其中相当部分可用于地铁建设。 轨道交通建设出资方式需要改革，尤其是需要引入社会资本。这样既有助于加快地铁的建设，同时也能引入竞争，提高地铁的运营服务效率。如香港地区，其将地铁土地利用权与建设权绑定出售。这对政府来说，将规划出售的土地与地铁建设权一同出售，可直接利用土地的价格来做补贴；对房地产公司来说，引入公共交通建设项目能获得政府补贴，而待地铁建设完善，房产价格也会相应上升。 另外是通过独立发行市政债来为轨道交通投资融资。上海应争取率先独立发行市政债，通过透明的债券市场融资为轨道交通项目提供长期资金。上海如果能率先改革，公布资产负债表、提高财政透明度、获得第一个市政债评级、发放第一个市政债，则不但能为基础设施提供资金，还能为中国的地方债市场发展作出开拓性的贡献。 (三)将清洁能源占比提高到45% 政策组合的另一项内容是，除了推动产业结构变化之外，要通过在发电、交通运输等领域更大力度地推广使用清洁能源，在15年内将清洁能源占全部一次能源消费的比重从15%提升至45%。其中，应争取将天然气占比提升至约20%，可再生能源占比提升至约20%，整体煤气化联合循环发电(IGCC)占比提升至约5%。以上结构调整意味着，煤炭占一次能源消费比重可从目前的50%降低至15%。 根据模型测算，能源结构的主动调整能够在15年内帮助PM2.5浓度降低2.6微克/立方米。 1.将天然气占比提高到20%。从上海天然气供给角度看，随着2012年西气二线上海支干线的竣工以及进口液化天然气(LNG)二期工程的推进，上海将形成进口LNG，西气东输一、二线，川气和东海气等多气源供应格局，预计2015年新建成的西气二线可为上海每年提供20亿立方米的天然气，达到全市天然气总供给的20%。同时，LNG二期工程将新建3座16.5万立方米储罐以及第二条海底管线，将使进口能力进一步提高，使上海天然气气源约束得到很大缓解。因此，上海有条件利用天然气对煤炭、石油等燃料进行大范围替代。 当前，在上海一次能源消费中，天然气比重约为8%左右。根据上海市统计局公布的数据估计，交通运输领域的能源消费占全市一次能源总消费量的20%左右，公交车、出租车、载货卡车总数为36万辆左右，这些车辆的能源消费占交通运输领域的总能源消费约40%，如果政府通过适当的补贴，将这些车辆全部改造成天然气动力，那么天然气在一次能源消费中的比例将会提升8%。 目前，上海的天然气发电仍处于起步阶段，2010年天然气发电装机容量占全市电力装机容量的13%左右；而根据IEA的数据，世界天然气占比平均为22%。未来15年内，如果天然气在上海发电能源中的比重达到25%，那么天然气在全部一次能源消费中的比重将提升7%。 基于上述分析，天然气在上海一次能源消费中的比例在2027年达到20%是可行的。在英国，天然气在一次能源消费中的比例从1968年的1%增长到1978年19%；至2008年，这一比例超过了40%。 2.将可再生能源占比提高到20%。上海“十二五”规划要求2015年可再生能源在一次能源消费中的占比达到12%。同时，根据我国对外界承诺的RPS(可再生能源比例标准)要求，2020年可再生能源占一次能源消费比重应达到15%。我们认为，上海在2027年达到20%是可能的。具体分析如下： (1)外来新能源发电预期达到一次能源消费的15%。目前，在上海外来电中，新能源发电主要包括水电和核电，当前外来电新能源消费占全市一次能源消费的比重超过6%，上海“十二五”规划预期2015年这一比例达到11%。随着全国RPS目标的实现，2027年上海外来新能源发电占一次能源消费比例可达到15%左右。 (2)风能比例达到4%。2010年末，上海风电装机达到21万千瓦，“十二五”规划装机量达到100万千瓦。据估计，上海沿海风能蕴藏量超过3300万千瓦，随着风电技术的不断成熟，风能的开发利用率将逐渐提高。我们认为，即便风能的投资成本和发电成本都比较高，但通过政府补贴，2027年上海风电装机量可以达到1000万千瓦。届时，以2800小时/年计算，风电年发电量将达到280亿千瓦时，风能在全部能源消费中的比例达到4%左右。 (3)太阳能占比提高至1%。“十一五”期末，上海光伏发电总装机量仅为2万千瓦。从德国的经验看，政府的扶持和补贴是推动光伏发电的关键。德国政府通过提供长期低息贷款促进光伏系统建设和光伏发电研发，同时通过设定较高的电价上网补贴，刺激私人投资光伏发电项目，目前，德国光伏发电占其发电总量的5%。我国目前对光伏发电上网电价的单位补贴额度仅为德国的一半，建议加大对光伏发电的研发和应用的财政补贴。到2027年，上海的光伏发电总装机量估计可以达到200万千瓦，年均增长33%。基于此，预计太阳能在总能源消费中的比重会接近1%。 3.将IGCC发电占一次能源比例提升至5%。IGCC(Integrated Gasification Combined Cycle，即整体煤气化联合循环发电系统)是一种有发展前景的洁净煤发电技术。其优点在于发电效率高(目前国产水平已经达到45%以上)，且提高的空间大。与经一般脱硫、脱硝技术处理的燃煤电厂相比，IGCC吨煤污染物的排放量仅为前者的10%，其中：①脱硫效率可达99%以上，二氧化硫排放相当于常规电站最优情况的5%～10%。②氮氧化物排放只有常规电站的15%～20%。③颗粒物排放占常规电站的10%。④ 发展IGCC的最主要障碍是缺乏其他新能源所享受的电价补贴。据估计，与近年上海火电上网价格(约0.5元/度)相比，使用较成熟技术的IGCC发电，每度电需要补贴约0.3元。随着技术的成熟，所需补贴会下降。 目前，上海准备在“十二五”期间启动漕泾IGCC示范项目，项目计划IGCC发电装机容量80万千瓦，⑤这一项目如果启动，则意味着上海的IGCC年发电量将达到50亿千瓦时左右(以6500小时/年计算)，约为2012年上海发电总量的5%。建议上海加大对IGCC发电的补贴力度，在推进IGCC示范项目的基础上进一步推广IGCC的应用。我们预计，如果有足够力度的扶持政策，今后十几年内上海IGCC发电占一次能源消费的比重可达到5%。 4.具体政策。推动实现上述目标的具体政策应该包括： (1)通过税费政策提高常规煤炭消费的成本。支持中央政府尽快出台提高煤炭资源税的政策，同时上海可率先大幅提高对二氧化碳和氮化物排放的收费标准。 (2)大幅提高对清洁能源的补贴，包括补贴IGCC。目前，全国对新能源的补贴占GDP比重约为0.2%，上海市政府的额外补贴占GDP比重约为0.05%。而这个数字在美国和德国分别为0.4%和0.7%。为了大幅提高未来清洁能源的比重，政府应大幅提高对清洁能源的补贴力度，如可将对污染收费的部分收入用于补贴清洁能源。建议上海提高本地补贴，主要用于清洁能源汽车、清洁能源的设备投资和维护以及提高新能源电价补贴等方面。建议上海率先利用部分对污染的收费定向补贴IGCC发电，并推动中央政府对该清洁能源技术出台支持政策。 (3)研究实行新能源凭证交易制度。超额完成新能源发电目标的电力企业可出售凭证，未完成目标的电力企业需要购买凭证，这在事实上形成了不达标企业补贴超额达标企业的机制。 (四)调整船舶运输结构，将污染排放量降低50% 应采取一系列结构调整和污染治理措施，在15年内将上海与船舶运输相关的(港口、船舶及码头堆场等)大气污染排放量降低50%。根据模型估算，如果这一目标实现，与基准情形(航运船舶排放量下降15%)相比，对船舶运输的结构调整和排放治理可在15年内帮助上海将PM2.5浓度降低2.0微克/立方米。 1.改善航运货物结构，提高货物中转比例。相对于伦敦、香港地区、新加坡等传统航运中心，上海港的中转货物量、集装箱运输比例以及高端航运服务业的发展程度要低很多。这些结构性问题加大了污染排放量。上海港应有条件借助自贸试验区改革的动力，重点提高高端航运服务业的比重，明显提高货物中转量比例。 (1)上海应主动退出部分低端运输业，尤其是退出高污染的散装货运输，减少散货运输的比例，不再把提高港口货运吞吐量作为主要目标，避免与周边地区的港口进行低端物流的恶性竞争，将眼光更多地关注物流服务附加价值的提高。 (2)借鉴伦敦、新加坡、香港地区等自由港体制的经验，上海应通过全方位改革来提升其中转港的地位，争取成为东北亚的中转中心。这些改革至少应该包括简化提货和交易程序，采用积极灵活的定价策略，提供开放资本项下的航运融资和海上保险服务，提供国际认可的海事仲裁，建立吸引从事高端物流、法律、金融、保险的人才环境，吸引跨国公司在自贸试验区内设立国际配送中心等。 (3)借鉴新加坡的经验，上海应充分发挥在船舶修造、船舶装备、海洋支持与服务方面的实力，重视新技术开发在航运中的应用；引入投资者和风险资金来推动海运、近海和海洋工程建设；吸引高端制造业落户自贸试验区，推动上海整体进出口贸易向高端延伸。 (4)上海在规划物流基础设施建设的过程中，应重视将铁路运输延伸至主要深水港，以大幅提高水路向铁路运输分流的比例。根据国际经验，上海以铁路分流水运物流的比例至少可以提高10倍。铁路替代公路分流，将大幅降低运输过程中产生的污染。 降低散货比例、提高物流的附加价值、提高水水中转运比例等结构调整必然能明显地降低航运船舶的污染排放强度。 2.推行船舶靠港换油，建立排放控制区，推广船舶泊岸供电、LNG混合动力船和码头油改气、油改电等。 (1)借鉴香港地区的《乘风约章》，借助自贸试验区优势，鼓励作业停靠船只签署换油协议，快速推广低硫油。由船只排放造成的PM2.5占航运船舶PM2.5整体移动源排放量的90%以上。造成船只PM2.5排放量高的最主要原因是船只使用的油品较差。香港地区在2011年1月实施的《乘风约章》，对上海在推行低硫油方面具有重要的借鉴意义。上海应借助自贸试验区的比较优势，尽快提出类似于《乘风约章》中的燃油协议，鼓励在上海作业停靠的船只所在船运公司签署换油协议，在进港时改换含硫量不高于0.5%的燃油，在出港时再换回普通燃油。 国际海事组织(IMO)在一些重要的港口城市将建立排放控制区(ECA)，协调不同地区对船舶排放的控制。建议上海在实施燃油更换计划的基础上，推动在长三角地区建立减排统一控制区，控制长三角地区的港口船运燃料含硫量。 (2)更新升级使用清洁燃料的船只，国家交通部已推行使用清洁燃料的船只更新升级，使用LNG作为船用能源的步伐正在加快。我国已经拥有了自主知识产权的LNG/柴油混合动力船舶发动机技术。由于船舶发动机的新技术不断取得突破，在2020年前30%的内河船有望完成发动机改造，在2027年前70%的发动机完成改造。估计到2027年，内河船的发动机改造和清洁燃料升级可帮助降低航运船舶污染物排放近10%。 上海应推进中国籍内贸船和远洋船的发动机升级改造，实现双燃料驱动。建议长三角地区尽快成立污染减排控制区，在2027年前使进出上海港的远洋船只的90%完成发动机升级改造。上海应鼓励国际远洋船只使用混合动力和清洁油品，在泊岸换油政策的基础上，将液化天然气占比提高到40%。估计到2027年，国际远洋船只的发动机改造和双燃料驱动可以帮助航运船舶污染物减排15%以上。 (3)在LNG集卡试点的基础上，进一步推动港区油改气、油改电的应用。港区集装箱运输卡车是污染排放的一个重要来源，落实港口LNG集卡政策，可以减少港口的污染排放。使用LNG集卡，单一车辆每年可以节约成本10万元。建议上海在2015年前完成港区内500辆LNG集卡试点，在2017年完成港区内50%集卡的更换，在2025年完成全部集卡的更换。 港区的机械作业设备也是污染排放的来源之一，占港口污染总排放的3.5%以上。将港口的机械作业设备更换为LNG发电供应运行，可以缓解PM2.5的排放。上海应加速在LNG集卡以及码头作业设备转换的速度。估计到2027年，港区机械作业的油改气、油改电措施可以帮助航运船舶PM2.5减排约3%。 (4)全面实施岸电。根据船只的工况(巡航、进出港、停泊、装卸)，在船只停靠和装卸货时所产生的PM2.5排放量占船只PM2.5总排放量约10%。目前，上海港船舶在停泊和装卸货时，主要靠辅机和蒸汽锅炉来维持作业和提供基础供电，推广使用岸电将明显降低船只在港口的污染物排放。 在2015年完成洋山港和吴淞国际油轮码头岸基供电建设的基础上，上海港应全面完成所辖港区内的岸电设施建设和改造，为全面推广岸电技术做充足准备。考虑到港口吞吐量快速增长的因素，到2027年前，估计全面推广岸电技术可以帮助航运船舶减排5%以上。在航运与港口吞吐量增长不超过30%的情况下，只要上海对船舶航运结构进行全局调整，并对污染排放采取行之有效的控制措施，上海在未来15年内完全有条件将航运船舶污染排放降低50%。 (五)结构调整对PM2.5减排的贡献 模型估算表明，如果实行已规划的环保政策，同时通过改革实现上述各项结构调整目标，上海就能够在15年内将PM2.5浓度降至25微克/立方米。 在上海实现PM2.5减排总体目标所需减排的35微克/立方米中，已规划的环保政策和其他地区减排可以帮助减排18微克/立方米，各项结构性政策将减排另外的17微克/立方米。各项结构调整政策具体减排效果如表所示：