论文化事业单位财政补助格局的调整，本文主要内容关键词为：事业单位论文,格局论文,财政论文,论文论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统认为，凡由各级政府主办、文化行政部门主管、为社会提供文化产品和文化服务的机构，都属于文化事业单位。长期以来，政府以年度经费和专项经费的方式提供财政补助，支撑文化事业单位的运转。随着社会主义市场经济体制的建立，各类文化事业单位表象上的同一性逐渐淡化，本质上的差异性日益突出。于是，调整文化事业单位财政补助格局就提上了议事日程。
一、各类文化事业单位差异性辨析
在计划经济年代，我国的文化产品供给也受到计划的调控。大到全国每年要拍多少部电影，小到某个国办剧团要到哪里去巡回演出，都由文化行政部门决定。所有的文化事业单位乃至文化企业单位，都在执行政府下达的文化供给计划，也都在享受政府的财政补助，只有量的区别，没有质的区分。改革开放以后，由行政计划统管的各类文化事业单位，其本质上的差异性便逐渐显现。
以公共服务与市场服务为界，传统意义上的文化事业单位可以分为三类，即公共服务型文化事业单位、市场服务型文化事业单位和公共服务与市场服务结合的文化事业单位。
公共服务型文化事业单位。此类文化事业单位所从事的工作，是以满足社会共同需要为前提的非营利性事务，既为社会发展所必须，又为私人部门所不愿意从事或无能力从事。此类文化事业单位又称为社会公益性文化事业单位，是国家公共文化服务体系的承载实体，以全体公民为服务对象。公共图书馆、群众艺术馆、县级文化馆、博物馆、乡镇文化站等都属于公共服务型文化事业单位。它们都以满足社会公益需要为主要发展取向，以弘扬社会文化为既定行业使命。体现并促进社会进步的公共文化服务，是应当完全由政府介入的领域。对于公共服务型文化事业单位，政府应当维持财政补助的既定政策并根据需要和可能逐年加大补助的力度和广度。
市场服务型文化事业单位。此类文化事业单位所从事的工作，是为了满足一部分公民而不是全体公民的文化消费。在生产层面，一些企业和个人有参与文化市场竞争的热情；在消费层面，公民个体或群体有根据自身爱好和消费能力而自由选择此类文化消费的权利。其实，即便在计划经济时代，这类文化事业单位也已经蕴涵了市场服务的特质。它们所生产的文化产品和提供的文化服务，大多明码收费，具有商品属性。在改革开放之初，人们就把此类文化事业单位称为经营性文化事业单位。比如绝大多数的艺术院团、艺术演出调度组织和演出场所以及美术、雕塑、书法等艺术创作机构和文化艺术类报刊社，它们并不体现政府的公共服务职能和全民的社会公共利益。这些具有经营传统的文化事业单位，应当也势必作为一种经济资源纳入市场配置，通过参与市场竞争，满足和引导社会消费，获取自身生存和发展的空间，而无须由政府介入并提供财政补助。
公共服务与市场服务结合的文化事业单位。此类文化事业单位所从事的工作，既然具有满足社会共同需要的属性，又能够为一部分公民的私人文化消费提供文化产品和文化服务，兼有公共服务和市场服务的双重特征。既然是公共服务，就应由政府注入资金；既然是市场服务，就应由消费者支付费用。人们又把此类文化事业单位叫做准公益性文化事业单位。示范性艺术院团、文化艺术研究院(所)、文化艺术院校以及文物、考古机构和非物质文化遗产的研究保护单位等，都具有公共服务与市场服务的双重属性。对此类文化事业单位，关键在于需要准确地核定它们涉及公益服务的运营成本，以确定政府介入的程度和财政补助的幅度。
二、调整文化事业单位财政补助格局的原则
调整文化事业单位的财政补助格局，不仅是财政补助范围的重新界定，而且是完善公共财政和推进文化体制改革的关键举措。应由政府全力介入的公共服务型文化事业单位，由于财政负担沉重，往往投入不足，导致公共文化服务缺位和乏力；应由市场配置的市场服务型文化事业单位，因为仍在“吃皇粮”，其运筹和驾驭市场的能力较弱。从特定含义上理解，调整文化事业单位的财政补助格局，将为文化产业注入旺盛的活力。
由于财政补助格局的调整涉及各类文化事业单位尤其是市场服务型文化事业单位的既得利益，调整的指导思想和原则必须十分明确。
优先公共文化服务的原则。公共文化服务，是面对面地为全体公民提供直接性服务，是政府文化服务职能的具体体现，关系到国家的形象、社会的氛围和公民的素质，必须进入财政补助优先考虑的视野。在定岗、定员、定编的基础上“养人”，属于必要的运营成本范畴。然而，一系列财务数据告诉人们，诸多公共服务型文化事业单位普遍存在着资金效益低下的问题。在财政补助坚持优先公共文化服务的同时，还要防止公共服务型文化事业单位的异化。这里所说的异化，是指某些公共服务型文化事业单位，由单位利益驱动，既从国家或地方财政取得公共服务的运营成本，又向公民明码或变相收取属于公共服务范围的所谓服务报酬，使一部分公共产品蜕变为商品。这种异化最直接的后果就是肢解了社会公共文化服务的既定体系，削弱了政府文化服务的公益性影响，也使期待通过“养人”和“做事”来服务全民的财政补助被人为“缩水”。
强化市场文化服务的原则。作为国家经济职能转变的有机组成，许多原来由国家包办的文化供给，相继进入了文化市场，从而为将市场服务型文化事业单位从财政补助的框架内剥离出去创造了前提条件。然而，剥离并不是财政补助格局调整的全部内容，增强被剥离单位在文化市场中的生存和发展能力，才是这项改革的终极目标。由于长期受到计划经济体制的约束，大多数市场服务型文化事业单位尚未摆脱“等、靠、要”的思想束缚，也尚未确立健全灵活的市场运营机制。如果单纯地采用剥离的办法而不考虑这些单位的现状和困难，则容易产生负面效应。为了顺利实现剥离，应当考虑对其“扶上马，送一程”。可以为市场服务型文化事业单位完善文化生产和文化服务的基本条件，采用逐年递减拨款、最后实现零拨款的方式来实现财政补助的剥离。也可以为市场服务型文化事业单位引入既有经济实力又有创新思维的大中型企业，包括民营企业和合资企业，实行挂靠、合并或改制，以实现财政的有效退出。还可以为重复设置的市场服务型文化事业单位寻求科学重组的合适通道，变事业为产业，以便使它们在财政补助剥离之后，能在文化市场上很好地生存和发展。
追求投资主体多元的原则。无论是通过财政补助的方式扶持以全民为服务对象的公益文化，还是通过投资控股的方式创办将社会效益放在首位的市场文化，都是政府的职责所在。然而，“小政府，大社会”的走向势在必然，政府不应当也不可能包办文化建设的一切。于是，建立文化事业和文化产业投资主体多元化机制，以优化资源配置，就成了必须重视的重要课题。降低市场文化服务的进入门槛，吸纳民间资本甚至外资来经营市场文化，是文化领域投资主体多元追求的一条重要途径。这种吸纳，虽然会给市场服务型文化事业单位带来冲击和挑战，但同时也会带来激励和机遇。其实，允许和鼓励民间资本和外资经营市场文化，其本身就是一场深刻的文化改制。而这场改制，最终将使其他主体把政府办不了也办不好的若干文化事务接过去，既为政府减负，又为社会造福。
注重财政补助效益的原则。近些年，财政补助效益差的情况，比较普遍地存在于文化事业单位之中，公用房建设、设备购置等专项补助经费被截流挪用的现象也时有发生。原因固然很多，但最为主要的还是跟踪监控不力、处罚手段欠缺和地方保护主义、部门保护主义泛滥。经验和教训都告诉人们，财政补助效益要从源头抓起，要从预算编制着手。对于那些继续维持财政补助的公共服务型文化事业单位和公共服务与市场服务兼行的文化事业单位，在预算编制之时，既要从投入的角度论证公共文化服务成本，又要从产出的角度考察公共文化服务收入，以最终确定比较理想的投入产出比。预算一经编制，就不能随意变更，更不能在执行之时以种种理由扩大支出、虚报冒领。而防微杜渐的良方，就是坚持对预算执行的跟踪监控，把支出情况与承诺兑现放到同等重要的位置。
三、调整文化事业单位财政补助格局的思路
文化事业单位财政补助格局的调整，是政府可支配财力的再分配，是行政能力的再提升。对于传统的国办文化而言，更是诱导体制和机制创新的外部激励。此项改革涉及到公权力的社会信誉，必须建立在科学判断的基础之上。
根据文化事业单位类别确定调整的思路。一般来说，公共服务型文化事业单位和市场服务型文化事业单位容易定位，而两种职能兼有的文化事业单位则不很容易判断。实际上，任何一个文化事业单位都可以自我罗列出一些近似公共服务的项目。譬如艺术院团的上山下乡演出，演出场所的为未成年人和老年人的优惠服务等。但是，从市场供求关系考虑，这类近似公共服务的项目，依然属于市场的范畴。只要不是政府指令，就不应当由政府来买单。事业单位财政补助格局调整的类别判断，应当避免两个误区，即全盘产业化的误区和延续老格局的误区。
加强对公共服务型文化事业单位的收费管理。按照国际惯例，公共服务型文化由国家支付成本，不再向民众收费。在我国，却是出于“以文补文、以文养文”的传统，像图书馆、博物馆一类的公共服务型文化事业单位，一方面享有财政补助，另一方面仍然以各种名目向民众收取费用。这种情况扭曲了公共文化服务体系的形象，也模糊了政府的公共文化职能，应当给予纠正。公共服务型文化事业单位现行的收费项目大致有两类，一是政府批准的行政事业性收费，如图书馆的读者注册费、博物馆的门票费；二是所谓业务延伸的特殊服务收费，如图书馆的课题咨询费、博物馆的讲解费。其实，这两类收费中的许多项目，其合理性都值得商榷。公共文化服务，本质上是一种社会教育服务，应当是没有门槛的全程服务，以体现公民具有的受教育的权利和义务。既然政府通过财政补助，已经支付了公共文化服务的成本，包括基础设施成本、设备更新和折旧成本、人员和能源成本，就没有理由再去允许甚至鼓励公共文化服务的载体向服务对象收费。有必要清理和取消公共服务型文化事业单位的行政事业性收费和若干所谓业务延伸的收费。对于部分可以产业化运作的项目，则应及时将其从公共文化服务中分割出来，按文化企业来对待。对于收费项目和收费标准，还应组织由财政、文化、物价、税务等部门和民众代表参加的听证，而后再合理地确定。
加强公共服务型文化事业单位财务管理。财政补助的实际效益，最终要浓缩在健全、真实的会计信息之中。而残缺或失真的会计信息，无疑将影响对财政补助实际效益的真实评估。公共服务型文化事业单位现行的统计分为财务统计和业务统计。财务部门既不从事业务统计，也不参与业务论证，只知道款额的用项，不清楚实际的效益。一年一度的财务决算往往缺乏周详的财务评估，政府财政部门无法进行正确的财务判断。必须引入企业的统计规范，将直接与财政补助效益相关的某些业务统计纳入财务统计的序列，使原先残缺的会计信息得以健全，让长期虚化的实际效益凸现出来。另外，公共服务型文化事业单位也或多或少地存在着会计信息失真的问题。其原因主要是监督不力、制度不严。应当从源头抓起，提升会计人员的总体素质。针对公共服务型文化事业单位会计队伍的实际状况，要着力进行会计监督和财务分析能力的培训。