论主动收缩型改革战略思路，本文主要内容关键词为：思路论文,主动论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文中的国有经济和企业，是指国有独资企业（包括实行有限责任公司制度的国有独资企业）以及由它们集合而成的经济范畴。凡是已经改制成为产权多元化的股份有限公司，或者是已经出售给非国有制所有者的原有独资企业，均不在此范畴之内。
一、确立并实施主动收缩型改革战略思路的必要性
修改后的我国现行《宪法》规定：我们国家实行社会主义市场经济。在这个将要建立的新经济体制中，市场应当在资源配置方面起基础性作用。即凡是市场力量能发挥作用的地方；政府经济力量（亦即国有独资企业）就不要进入。然而，市场力量不是万能的，在某些经济领域中会产生“市场失效”问题，需要政府经济力量去填补，否则经济社会就难以健全顺畅地运行。比如，在使用上不具有排它性、利益上不具有占有性的“公共货品”生产部门，以及投资量巨大、建设周期长而回报率低的基础设施建设项目，私人资本不愿意或无能力进入，因而只能由政府经济力量（亦即国有企业）投资建设和经营。此外，某些维系国家安全的经济项目，也应当由政府垄断经营。除此而外的其它经济领域，政府经济力量亦即国有企业都应当退出，让非国有经济力量投资建设和经营。因为相对而言，国有经济及企业的体制缺陷更难于克服一些，更容易产生效率损失。因此，在我国未来的国民经济体系中，国有经济力量和非国有经济力量只有按上述原则配置，才能使经济社会充满生机和活力，使市场充分发挥基础性作用。
然而由于过去长期实行计划经济体制，我国形成了与上述目标体制要求相距甚远的国民经济所有制结构。改革开放以来，虽然中央政府不断发出调整国民经济所有制结构的要求，但是由于受到旧观念、旧体制的阻碍和影响，这项工作进展得并不顺利，国有经济进入领域过宽的状况没有从根本上得到改善。由于盲目投资和重复建设，一些竞争性行为中的国有经济比重不仅没有下降反而有所上升，造成生产能力严重过剩，经济效率下降。基于这种状况，江泽民总书记在西北五省区国有企业改革与发展座谈会上指出：目前国有经济战线过长、布局分散、整体素质不高以及资源配置不尽合理的矛盾日益突出。……根据我国生产力布局和产业结构的实际状况，考虑到世界科技进步与产业调整的趋势，必须从战略上调整国有经济布局和结构，改组国有企业。这是保持经济持续稳定发展的要求，也是一项长期任务。
基于以上分析，笔者认为，为了积极推进国有经济和企业的战略性调整和改组，我国政府应当确立和实施“主动收缩改革战略思路”。即使在确保“市场失效”空洞能够得到政府力量填补、国家安全有保障、基础实施充实牢固、经济社会顺畅运转的前提下，政府只在“公共货品”部门中、大型基础设施建设项目中，以及那些维系国家安全而必须由政府垄断经营的特殊行业中，保留国有独资企业。那些需要政府加强控制的行业，国有资本以对特大型企业控股的方式介入。除此而外的经济领域和行业，国有经济及企业都应当通过公平有偿地转让产权逐步退出。通过坚持不懈地按照上述思路推动改革，最终实现按照社会主义市场经济要求，最大限度地收缩国有经济及企业进入范围的战略目标。在此条件下，通过大力发展非国有制（尤其是混合所有制）经济和企业，构建起所有制结构和布局合理、充满生机和活力的国民经济体系，推动我国经济持续稳定地发展。
二、主动收缩型改革战略思路的合理性分析
笔者之所以竭力主张我国政府实行“主动收缩型改革战略思路”，是因为无论从改善企业资源配置状况，提高国民经济整体效率水平的角度进行分析；还是从规范政府行为，健全政府职能，清除腐败病根角度进行分析；抑或从筹集改革成本支付资金，提高改革成功率，加快改革进程角度进行分析；还是从能否完整地体现社会主义本质精神的要求，巩固和发展社会主义制度的角度进行分析，主动收缩型改革战略思路都具有合理性和可行性。
（一）国有经济及企业体制存在着难以治愈的低效率痼疾，因此，最大限度地收缩国有经济及企业的进入范围，能够改善企业资源的配置状况，提高国民经济的整体效率。
国有经济效益低下，这已是不争的事实。然而对于效率低下的成因，中国经济学界却存在认识上的分歧，而且在近年的讨论中形成了两种代表性观点。一种观点认为，国有经济及企业效率低下的原因，不在于企业产权制度，而在于缺乏充分竞争的外部环境。由于缺乏竞争性外部环境形成的平均利润作为参照系，所有者对经营者的监督才缺乏效率，企业效率才低下（林毅夫等，1997）。另一种观点则认为，所有权对经营权的监督效率高低，与委托——代理链条的长短和中间环节多少成负相关关系。国有经济效率低下，是国有资产的委托——代理链条过长，中间环节过多，从而导致信息失真，监督力度减弱造成的（张维迎，1995）。林毅夫等提出的充分竞争性外部环境，确实对所有者降低监督成本，提高监督效率有重要作用。但它只是导致国有经济及企业效率低下的充分条件，而非必要条件。因为首先得有人进行有效监督。如果所有者的监督权虚幻化（如在所有者高度分散的情况下，无人代表所有者有效地行使监督权），那末，纵然有充分竞争的外部环境，又从何提高监督效率呢？张维迎观点的合理性是显而易见的。因为，信息传输线路长，中间环节多，必然使信号减弱，信息失真，这是电子信息技术中的公理。而且在现实经济生活中，委托——代理链条最短、中间环节最少的私人企业和合伙公司的监督效率，通常都高于委托——代理链条较长、中间环节较多的（非集团化）有限责任公司和股份有限公司；而后者的监督效率又通常都高于委托——代理链条更长、中间环节更多的控股集团公司，这也是公认的事实。至于说国际上一些大型控股集团公司取得了良好的监督效果和经济效益，那是因为它们在技术、规模以及无形资产（如商誉）方面的效率已经很高，能够承受和消化集团公司内部因委托——代理链条长、中间环节多而产生的高额监督成本（肖耿，1998）。所以，林毅夫等以国际上大型控股集团公司的存在和发展为论据，否定张维迎所提出的上述论断的正确性，是值得商榷的。
造成国有经济效率低下的根本原因，是所有者监督权虚幻化，其它原因（包括上述争论双方所强调原因）都是非根本性原因。从理论上说，中国公民人人都是国有资产的所有者，而事实上人人都无法行使所有者权利，从而形成所有者监督权虚幻化。加上政治体制方面的原因，使得国有资产的初始代理人——各级人大常委会和政府，事实上处于无人监督状态。作为国有资产所有者的中国公民，以及代表他们的各级人大代表，有多少时候能够因为国有资产投资的重大决策失误，或经营管理中的严重失职和渎职行为，而去追究初始代理人——各级人大常委会和政府官员的责任？国有资产所有者的监督权在委托——代理链条的初始环节上就虚幻化了，从何去提高以下各个环节的监督效率？国有经济及企业的效率又如何会不低下？
综合以上分析，笔者认为，造成中国国有经济及企业效率低下的根本原因，是所有者监督权虚幻化。国有资产委托——代理链条长，中间环节多，只是其内部的第二位原因；缺乏充分竞争的外部环境，则只是其外部重要原因，而非根本原因。在上述三种原因中，前两种原因所反映出来的体制缺陷，是国有经济难以治愈的痼疾，是世界经济学界的哥德巴赫猜想——近乎无解的难题。目前，不仅中国，而且西方发达国家的经济学家都未找到直接根除这个病根的良方。于是，各发达国家均不得不退而求其次。即通过最大限度地收缩公营经济及企业（类似于我国的国有经济及企业）的进入范围，尽可能把效率损失减少。通行的做法是：在最大限度地收缩公营经济及企业进入范围的前提下，对保留下来的为数不多的公营企业（通常都是大型或特大型企业），由政府派督察专员进行直接监督，以防止所有者权利遭受侵犯；对国家控股的公司，则由政府委派国有股代表进入公司的股东会、董事会或监事会进行监督，以防止国有股权益遭受侵犯。即便是采取了这样一些措施，也只是使公营经济及企业的低效率状况得到了一定程度的纠正，而未能使其发生根本性改变。借鉴发达国家的经验，在我国尚未找到（抑或根本无法找到）治愈国有经济所有者监督权虚幻化等病根的情况下，按照主动收缩型改革战略思路的要求，最大限度地收缩国有经济及企业的进入范围，恐怕是既无奈而又明智的选择。
（二）由于国有企业实难做到政企分开，容易引起寻租活动蔓延，孳生腐败现象，因而按照主动收缩型改革战略思路的要求，最大限度地收缩国有经济及企业的进入范围，有利于规范政府行为，健全政府职能，消除腐败根源，建立清廉的政府形象。
由于经济社会领域中“市场失效”形成的空洞，必须由政府力量去填补，因而政府需要创办一定数量的企业，经营一定数量的经济事务；由于为了防止国有资产所有者权益遭受侵犯，政府必须派员对国有企业实行直接监督管理，因而政企实际上难以分开。在此情况下，如果国有经济及企业的进入范围过宽，会引发一系列社会弊端，造成效率损失。
首先，它会导致寻租活动蔓延，腐败现象孳生。寻租理论的研究成果证明，在市场经济中，政府官员在寻租活动中未必是扮演一个被动的角色。麦克切斯内指出，对企业拥有直接监管权力的政府官员，可以通过“政治创租（ Political
rent creation）”和“提租（rent extraction）”，从企业中捞取不正当收益（陆丁，1993）。所谓“政治创租”，是指政府官员利用行政权力进行干预，使下属企业利润获得非生产经营性增长（如通过减免税收，调减上缴利润指标，给予低息或无息贷款等，使企业减少支出增加利润）。而企业作为回报，则为政府官员提供免费出国考察或报销职务消费单据的机会，或者直接向政府官员进贡实物和金钱。“提租”则是指政府官员以提出某项会使企业或经理人员利益受损的政策相威胁，迫使企业或经理人员割舍一部分既得利益与他们分享。虽然“政治创租”和“提租”现象在西方国家中也存在，但是，在中国的国有经济中，企业经理人员的职务任免，以及决定国有企业能够享受到多少优惠政策的权利，都掌握在政府主管官员手中，这就使得他们利用“政治创租”和“提租”，从企业中捞取不正当收益的机会大为增加。这就是中国国有经济中的腐败现象比民营经济中更严重的原因所在。在这种体制上的固有弊端找不到根治良方的情况下，只有采取釜底抽薪的办法。即首先最大限度地收缩国有经济及企业的进入范围，然后对保留下来的为数不多的国有企业经理人员，及其政府主管官员加强审计监督，才能使腐败现象得到控制和缓解。
其次，如果国有经济及企业的进入范围过宽，政府必然把过多精力耗费在对国有企业的监管上，从而使其它职能上的力量投入不足，造成政府功能错位和紊乱。在市场经济中政府的主要经济职能是：界定和维护产权，保护资源和环境；管制自然垄断企业，维护公平竞争秩序；直接经营一定数量的经济事务，提供公共货品和基础设施，满足社会需要；调控宏观经济，促进经济社会繁荣发展。可见，直接经营经济事务（即兴办和经营一定数量的国有企业），只是政府四项主要经济职能之一。显而易见，在财力、物力和人力数量既定的条件下，政府用在直接经营经济事务上的力量过多，用在其它三项职能上的力量必然不足，这会导致政府功能的错位和紊乱。近年来，我国黄河断流时间延长，其它江河流域水患频仍，这与我国各级政府把过多精力用在监管数量庞大的国有企业上，而在资源和环境保护方面投入力量不足有关。反之，如果我们实行“主动收缩型改革战略思路”，使国有经济及企业的进入范围最大限度地缩小，政府就可以把原来过多用在国有企业监管上的力量，调配到其它三项职能上去，使政府的经济职能得到全面履行。
再次，实行“主动收缩型改革战略思路”，最大限度地收缩国有经济及企业的进入范围，有利于政府精简机构，节省开支，减少效率损失。在市场经济条件下，政府直接经营经济事务（即创办经营国有企业）的开支，来源于公共财政收入。而政府筹集公共财政收入的三条主要途径是：征税、举借国债和膨胀通货。然而，征税是有效率代价的。提高收入税税率，会降低人们的生产经营积极性；提高产品税、关税和消费税税率，会产生扭曲价格体系的负作用。从长远来看，举借国债和膨胀通货超过一定限度，无异于饮鸩止渴。因此，如果我们把政府直接经营经济事务的范围（亦即国有经济及企业的进入范围）定得过宽，势必导致公共财政开支增大，进而迫使政府采取提高税率、增发国债和加快膨胀通货等措施，增加公共财政收入。这些举措会带来效率损失，并给后续发展留下隐患。反之，如果我们实行“主动收缩型改革战略思路”，使国有经济及企业的进入范围最大限度地收缩，政府就可以精简机构，节省公共财政开支，减少效率损失，不给或少给后续发展留下隐患。
（三）从筹集改革成本支付资金，提高改革成功率，加快改革进程的角度看，选择“主动收缩型改革战略思路”作为国有经济及企业的改革方向，也是必要的。
推进国有经济及企业改革必须支付巨额改革成本，否则难以取得成功。因为，冲减国有企业在银行的呆坏帐，解除不良债务，分离企业的非生产经营机构和富余人员，建立离退休职工的养老保险、下岗职工的失业保险和再就业基金，需要投入巨额资金，否则难以把国有企业从困境中解救出来。据有关人士测算，要救活全部现有的国有企业并解除它的困难，国家大约需要投入2万亿到2.5万亿元的巨额资金支付改革成本，这是中国现有国家财力无法承受的（张军扩，1998）。即使我们紧缩其它方面的开支，每年从拮据的财政支出中挤出1000—2000亿元的资金（约占现在全国年财政收入的1／8—1／4）用于支付改革成本， 那也需要10—20年的时间才能完成改革任务，这会严重延误我国现代化建设的进程，实在不可取。
据有关部门估算，中国国有企业的资产大约有3万亿元， 其中大部分是过去政府通过收入融资和债务融资获得资金，投入到企业中去形成的。它们分别对应于政府对国有单位职工的隐性负债，以及政府和国家银行对债权人（储蓄者和国债券持有者）的显性负债（张春霖，1997）。过去，中国长期实行低工资分配政策，政府通过收入融资，把国有单位职工总收入中，本来可以用于长期储蓄，以备今后用于住房、养老、医疗、子女教育、失业和意外灾害自我救助等方面开支的那一部分收入，集中起来投资于生产建设，形成了国有企业中的一部分资产，构成了政府对国有单位职工的隐性负债。其次，政府还通过债务融资——吸收储蓄和举借国债——形成了国家银行和投资公司的资本金，进而通过贷款、投资方式投入到生产建设中去，形成了国有企业中的另外一部分资产，构成政府亦即国家银行和投资公司对债权人的显性负债。随着经济体制改革深入带来的福利市场化，原先的隐性负债显性化了。国家银行和投资公司偿债能力不强的问题，也随着金融体制改革深化逐渐暴露出来。如何偿还隐性和显性负债，成了政府面临的棘手问题。据有关人士测算，在政府所需要偿还的隐性负债中，仅失业保障每年就需要支付1200亿元资金，住房补贴每年约需支付680亿元资金（张春霖，1997）。 这只是改革成本一部分。本来在正常情况下，无论隐性负债还是显性负债，都应当由国有资产收益来偿还。但是，目前国有企业的效益普遍低下，微薄的资产收益相对于巨额负债乃杯水车薪，无济于事。那末，继续利用税赋融资、收入融资和债务融资获取资金偿还负债，又是否行得通呢？如前所述，税赋融资要遭受效益损失，收入融资和债务融资是举新债还旧债，从长远看无异于饮鸩止渴，也不可取。解铃还须系铃人，追本溯源，唯一可行的办法是通过规范的产权交易，把一部分国有企业的资产变现，转换成为偿债资金，用来支付改革成本。其中，一部分资金用于偿还隐性负债，建立社会保障基金；另一部分资金则用于偿还显性负债，冲减国有企业在国家银行和投资公司中的呆坏帐，改善它们的资产结构和质量，提高偿债能力。
（四）实行“主动收缩型改革战略思路”，能够更完整地体现社会主义本质精神的要求，有利于巩固和发展社会主义制度。
人们对“主动收缩型改革战略思路”的最大困惑和质疑是：最大限度地收缩国有经济及企业的进入范围，将导致民营经济在国民经济占据主体地位。而民营经济，尤其私营、个人经济的比重过大，会导致剥削现象蔓延，两极分化加剧，这违背了社会主义的基本原则，于社会主义制度的巩固和发展不利。这种困惑和疑问的产生，根源于人们对社会主义的教条式理解。首先，在国有经济和企业效率低下的顽症难以根除的情况下，实行“主动收缩型改革战略思路”，是为了改善企业资源配置状况，解放被旧体制桎梏的生产力，提高国民经济的整体效率，促进生产力发展。其次，我国修改后的《宪法》规定：我国实行以按劳分配为主体，多种分配形式并存的分配制度。根据这项规定，我国现行法律承认，生产要素（包括资本）所有者在法律许可范围内从事生产经营活动，凭借自己投入的生产要素获得收入是合法的，应当予以保护。同时，我国法律十分注重保护劳动者的权益，严格禁止生产要素（尤其是资本）所有者凭借自己支配生产要素的权力和地位，侵占他人的劳动成果和权益。因此，只要我们按照《宪法》的精神和原则，不断完善经济立法，加强司法监督，就一定能够抑制剥削现象的孳生和蔓延。当然，在提倡效率优先，实行多元化分配制度的情况下，由于人们获取收入的能力和条件存在差异，出现贫富差别在所难免。但是，国家可以也能够通过征收收入调节税、遗产税等，搞好二次分配，使贫富差距不致过分拉大，形成严重对立的两极分化。此外，中国当今社会中的两极分化现象，大多数产生于权力经商、寻租等腐败行为。真正产生于民营经济生产经营活动中的两极分化现象占的比重并不大。因此，以“防止剥削孳生和两极分化加剧”为由，反对选择“主动收缩型改革战略思路”为国有经济及企业的改革方向，是一种因噎废食的思维，是站不住脚的。
三、几点具体建议
中国现在已经具备了选择并实施“主动收缩型改革战略思路”的经济社会条件。但是，要使这个改革战略思路最终取得成功，政府必须制定周密的计划，并且认真加以执行。
（一）合理研究改革战略目标
政府要把改革战略目标的确定，置于科学分析之上。负责制定改革方案的政府机关，要从国民经济各行业中，区分出哪些是公共货品的生产供应部门，哪些是民营资本不愿进入的基础产业部门，哪些是维系国家安全的经济项目，哪些行业中的哪些企业必须由国家控股等。在此基础上，合理确定国有经济及企业的进入（不退出或保留）和退出的范围。
（二）制定具体实施步骤
一是要安排好国有经济及企业的退出顺序。比如，可按过度竞争行业——一般竞争行业——自然垄断行业中的中小企业，这一先后顺序分步退出。在退出方式上，中小国有企业资产可实行整体拍卖；国家需要控股的大型企业，则只转让国家控股之外的那一部分股份。二是每个改革步骤的措施要配套。即国有经济及企业的每一步退出，都必须得到社会保障体系和再就业安置工程的强有力支持，把城市人口失业率始终控制在社会能够承受的限度之内。
（三）尽可能地引入竞争机制，深化未退出领域中的国有企业体制改革，提高国有经济效益
一是由中央和省市两级政府派督导专员，对国有企业实行直接监管。同时，审计和监察机关加强对督导专员和国有企业经理人员的审计监督，督促他们认真履行职责并清廉，以此措施使国有资产所有者监督权虚幻化现象得到纠正。二是尽量引入竞争机制，促进国有企业提高效率。由国家投资建设的大型基础设施项目，可借鉴国外投资项目管理的先进经验，向社会公开招标，由中标的建筑商承建。一些公共货品生产经营项目和竣工投产的基础设施项目，可实行国有民营体制。即由管理部门定期向社会公开招标，在一定期限内由中标者对项目实行承包经营，到期后进行新一轮招标。这样使承包商感受到外部竞标者的竞争压力，促使其搞好项目的经营管理。
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