现代政府信用及其建构的对策性选择，本文主要内容关键词为：对策论文,信用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府信用问题的提出
信用就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任。其核心含义是：一个人具有代理人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。（注：《布莱克法律辞典》，1979年英文版，第563页。）信用的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少风险。政治委托—代理关系中的政府信用，一方面是指政府（信用方）是否具有值得公众（信任方）信任的因素（包括诚实、守信的良好品格等政府人格方面的因素）及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价；另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。简言之，即政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。对信任的责任感及其回应是政府信用中的关键内容。政府信用源于公众与政府之间的政治委托—代理关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的信用。
契约理论认为，公众与政府之间存在着政治委托—代理关系，公众与政府之间的关系是一种以行政权为中心的典型的委托—代理关系：公众将行政权委托给政府行使，同时期望获得能维持其利益的政府产品，这实际上构成了政府的义务或职责，如维护和平与安全、保护产权、制定法律规范、提供公共设施和公共工程等。政府代理公众行使行政权，并通过履行职责获得相应的利益：政府作为一个组织，通过履行其职责得以继续存在和发展；政府官员作为真正的利益主体，获得工资、地位、荣誉及其他利益。
公众与政府之间的政治委托—代理关系必然包含着信任和信用的内容：(1)委托—代理关系的成立首先基于委托人对代理人的信任，即对代理人信用的评价以及维持和增进信用的期待。作为委托人的公众为维持和增进自身的利益而将行政权委托给作为代理人的政府，这种委托主要基于两种因素：一是基于对代理人诚意的依赖，确认其具有对行政权实施“良性运营”的诚意和责任感；二是基于对代理人能力之信任，确定其足以胜任行政运营之责，有效履行委托人课以的代理义务。(2)委托—代理关系的存续以代理人能否依据委托人的意愿和期待对行政权进行良性运营为条件，即以委托人是否继续信任代理人为条件。如果代理人讲求信用，以委托人的意思为使命，忠实且成功履行委托—代理契约，获得委托人的持续信任，那么委托—代理关系就能够继续存在和发展。(3)委托—代理关系的产生以行政权的转移为条件。行政权是委托—代理关系的中心，承载着委托人的信任和代理人的信用，是二者的结合点，行政权能否得以良性运行是委托—代理关系中委托人关注的焦点。
在委托—代理关系已经发生或已经存在的情况下，政府信用就成为决定这种委托—代理关系存续的最重要因素。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任，从而威胁到委托—代理关系的存续。“信任是无形资产中最重要的一种。它没有外形，没有内质，但却指挥着我们的行为，而且其存在与否将统治我们的行为，仿佛它是一种有形的力量。”（注：《凭良心管理——如何通过正直诚实、信任和全力以赴的精神来改进公司的运作》，［美］法兰克·K·索能伯格，游自珍、郑启鸣译，中国经济出版社，1997年版，第179页。）信任是编织公众和政府之间和谐关系的重要因素，它有利于保持稳定的政治局势。然而，当今世界各国政府常常面临这一关系到政府存续的来自公众的信任问题，或者说是政府自身的信用问题。
据有关研究，20世纪60年代以来，美国公众对政府及政府领导人的信任程度急剧下降。“对政府的信任一再降到创记录的最低点。”（注：［美］奥斯本、盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第1页。）“公众的愤怒与冷漠交替出现。”（注：［美］奥斯本、盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第2页。）《时代》周刊甚至在其封面上提出了一个严肃的问题：政府死亡了吗？奥斯本和盖布勒在《改革政府》中把信任作为对政府进行根本性改革时起支持作用的一个因素。美国前马里兰州蒙哥马利县市政会主席福斯勒认为，“如果你回顾一番过去的事，信任确实是公众和政治机构发展过程中的关键，这种信任是建立在个人关系之上的，今天我们已经失掉了信任。”（注：［美］奥斯本、盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第309页。）现实生活中，公众对政府持普遍的怀疑态度，“抨击官僚”成为一种时尚。公众的普遍不满反映出政府的信任危机，反映出政府“合法性”受到怀疑和挑战。因而致力于提高公众对政府的信任度，重新确立政府运营在公众心中的“合法地位”就成了各国行政改革的重要动力及目标。克林顿政府于1993年发起重塑政府运动时，解决信任危机依然是其主要目标之一：“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起。”（注：转引自周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版，第16页。）另外，“在近20个多元化民主国家里进行的民意测验表明，相当一部分、有的甚至是大部分公众，对党派、政府、议会、高层行政机构、法院、军队、警察、工会、大公司、教会、电视和其他大众传媒等主要机构和组织“完全不信任”或“不太信任”。这一点也被其他民意测验所证实。”（注：参见欧阳向旭：《发达民主国家的信任危机》，载《国外理论动态》，2000年第3期，第16～20页。）
东南亚及东亚金融危机也暴露了政府的信用问题。众所周知，泰国、菲律宾、韩国的经济发展模式均属政府高度干预型经济，由来已久的政府决策信息严重不对称问题、政府强力扶植大型企业集团过度投资与企业高额负债问题、官员私开银行与钱庄牟取暴利扰乱金融秩序的问题、官员收受巨额贿赂严重腐败等问题，都严重地破坏了政府的政治信用，从而导致了公众对国家和国家经济运行状况及货币质量的不信任。因此如果说东南亚及东亚的金融危机是一场巨大的金融灾难的话，那么，真正的灾难还在于金融危机前后公众对政府的不信任，即政府信用危机。
信任危机或者说政府信用问题的存在表明，政府在实施“善政”的过程中尚待进一步推进政府的内部治理，推进政府与公众之间的良性互动，提高政府对公众信任的责任感和回应力。而要做到这一点就必须对产生政府信用问题的原因加以分析，并在此基础上探讨维持和增进政府信用的途径。
二、信息不对称条件下的道德风险
政府信用问题可以从政治委托—代理关系中信息不对称情况下的道德风险及其现实化的角度来加以分析。在信息不对称情况下，委托—代理关系中就不可避免地存在道德风险问题。制度经济学家和产权经济学家常用“道德风险”来概括人们在委托—代理关系中的偷懒和搭便车动为以及机会主义行为。“道德风险”产生的根本原因在于信息不对称情况下个人追求利益最大化与制度约束弱化的矛盾。在政治委托—代理关系中，由于信息不对称，公众对政府监督约束的困难以及政府本身的利益驱动和自利倾向就会表现为道德风险。
“只要政治代理人即政府是信息优势者，即拥有一些为政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含有自私自利的成分，那么，理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利”，（注：参见李春成：《信息不对称下政治代理人的问题行为分析》，载《学术界》，2000年第3期，第31～44页。）具体来说，政府拥有信息优势主要源于政府本身的保密性格、政府所拥有的技术优势、公众的分散性及其“搭便车”行为产生的信息短缺：政府具有一种保密性，在缺乏法律规则制约和公众监督的情况下，官僚体制及政府官员具有一种抵制行政公开的冲动；官僚体制及政府官员常常凭借着其专业知识、专业技术、特殊地位，拒绝公开某些公众本可了解的情报，使公众陷入“无知”状态；政治委托人由于人数众多且相当分散，个体又存在“搭便车”的心态和行为，没有采取统一的集体行动的强大动力。因此，在政治委托—代理关系中，政治委托人似乎总是处于信息劣势地位，事实上存在着信息不对称的问题。政治代理人往往受到自身利益的驱动，成为追求个人利益最大化的“经济人”。恩格斯曾说：“像任何其他社会成员一样，官员们经常地——尽管不是唯一地——受其自身利益的驱动……一般来说，官员具有多种目标，包括权力、收入、特权、安全、便利、忠诚（对一种信念、一个制度、或他的民族）、对自己工作的优越感，以及希望服务于公共利益……但不管是追求何种目标，每位官员都主要受其自利的驱动，即使是在纯粹的职位上工作时。”（注：Anthomy.Downs,Inside Bureaucracy.P.2.Little,Brown,and Boston Company.）政治代理人都具有双重角色：公职人员和利益个体。一般说来，如果一种职业不是直接代表从业者的利益，而是代表着他人或共同利益时，便会出现代理人与委托人之间的矛盾，因而存在着代理人偏离甚至背弃委托人利益的危险。政府职员所从事的职业，既代表着公共利益，同时又代表着私人利益，所以存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能性。现实中普遍存在的以权谋私等腐败行为证明了这种可能转化为现实是难以抗拒的。作为公职人员，理应为维护和增进委托人的利益而工作，不得通过牺牲委托人的利益来谋取自身的利益。但是，作为利益个体，又有着追求个人利益最大化的冲动。因此，政治代理人与经济代理人一样，在人性自私自利的一面无法忽视的情况下，就可能利用其相对的信息资源优势，为其自私自利的机会主义行为提供“隐身衣”和更多的机会。可见，政治代理人的利益驱动为道德风险的现实化注入了恒久的动力。
政治代理人利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标的行为，必将有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本增加或造成政治委托人的权益损失。道德风险的存在及其现实化是政治代理人对委托人利益的背弃，是对政府信用的侵蚀，必然会引发信任危机，导致政府信用问题。
三、政府信用与善政
在政治委托—代理关系中，作为委托人的公众和作为代理人的政府都存在着风险：公众面临着政府的道德风险，政府可能为追求自身的利益而侵害公众的利益；政府面临着可能的信任危机，可能因为政府绩效不佳而失去公众的信任，即失去继续代理的机会。对现代政府来说，增进政府信用是不得不倾力而为的执政难题。詹姆斯·福里斯特尔曾经说过：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现都是必要的……”（注：［美］菲利克斯·A·尼格罗、劳埃德·G·尼格罗：《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社，1997年中文版，第10页。）
公众是政府力量的源泉，政府的有效运行以公众的信任为基础。“善政”立足于信任与信用基础之上，政府信用既是“善政”的基础，也是“善政”的保障，即政府信用是实施“善政”的一种隐性资本，是政府在执政存续方面一种重要的竞争力。
降低和消解道德风险、维持和增进政府信用，需要公众在制度规则方面为其注入规范性激励和约束，更有赖于政府在制度规则内推进“取信于民”的“善政”。
对作为政治委托人的公众来说，主要在于通过制度规则的力量促进对政府的激励与约束，谋求政府信用。其主要目标和任务是设计一套兼有激励与约束的制度规则，使得政府行为的输出最大限度地与政治委托人的输入预期一致。制度规则的作用在于，规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低程度。制度并非万能，但却具有更强的客观性、稳定性、长期性和更可靠的预期性。良性制度规则能保证品行端正的人不容易犯错误，令品行不良者即使执掌公共权力，也不容易为所欲为，给社会与公众造成大的损失。仅仅依靠道德自律无法确保交易双方恪守各自的承诺，有必要给合约安上一个“法锁”（注：参见梅因：《古代法》，商务印书馆，1964年中译本，第182页。）
最有效的激励与约束应该是一种相容性激励约束机制，其理想模式是：政治代理人在追求个人利益最大化的同时，实现政治委托人利益的最大化；其现实目的就是要调适人们“对狭隘的短期个人利益的追求”与“对参与相互作用或交易的其他人的权利的尊重和对明智的长期个人利益的追求”之间的关系。（注：参见詹姆斯·布坎南：《自由、市场与国家》，上海三联书店，1989年版，第127～128页。）相容性激励与约束机制之所以是最有效的，一是因为这种机制的交易费用（制度的监督成本）最小；二是因为只有当激励相容时，受约束的对象的主观能动性和创造性才可能得到充分的发挥。
在激励性制度规则中，只要政治代理人正确履行契约，就能得到相应的回报。这种回报应该能够对政治代理人的正面行为产生激励效果。“高薪养廉”的逻辑就在于此。需要强调的是：制度规则设计必须注重物质激励和精神激励相结合，满足政治代理人的多种需要，为之提供持久的激励动力；注重代理人集体的激励和个人的激励相结合，有效地通过对集体的激励进而促进对个人的激励，并通过集体自身转化对个人的激励；注重激励制度规则的公平性和可操作性，杜绝政治代理人范围内“劣币驱逐良币”现象的发生，推动政治代理人的自觉践约行为。
在约束性制度规则中，通过制度规则提高政治代理人的违约成本，使之不敢采取违约行为。“重刑治廉”的逻辑就在于此。需要强调的是：在制度规则上对违约行为设定否定性评价后果，提高制度规则的威慑效用，以高昂的机会成本抑制各种行政违法动机，将代理人的违约防患于萌芽状态；强化责任刚性，让责任预期、责任认定都有严格而明确的操作程序，防止政治代理人权责分离、责任模糊等现象；设定由政治委托人独立控制的监督规则和监督机构，并提高其对政治代理人的考核、稽查和惩戒权威，让政治代理人处于“违约必然受罚”和“违约由外部处置”的理性预期之中。
激励与约束制度规则是谋求政府信用的双刃剑，对良性行为加以激励，对恶性行为加以约束，使政府不得不维持和增进政府信用，进而自觉地维持和增进政府信用。但在公众和政府之间，政府在增进政府信用方面负有更大的责任。
四、建构现代政府信用的对策性选择
政府信用是政府生命周期的主线，也是政府倾力构筑“善政”的资本。增进政府信用的“善政”，实际上就是对法定契约的依法履行、对代理责任的有效承担、对公众期待的良性回应，所以增进政府信用的基本途径也就是推进法治行政、责任行政和回应行政。
1.法治行政。法治意味着一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。把政府行为纳入法治的轨道，有助于增加政府的透明度。而透明度的增加，则有利于提升公众对政府的信任感，最终亦有利于政府信用的建构。
美国法学家福勒认为：“法治的实质必定是：在对公众发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公众遵守并决定其权利义务的规则，如果法治不是这个意思，它就毫无意义。”哈耶克也认为：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”（注：转引自许文惠等：《行政管理学》，人民出版社，1997年版，第335页。）“行政权的行使，应受法律的限制；行政机关的组织及作为，都应该以宪法或法律为依据，不得任意扩张组织，或擅断越权。这就是‘依法行政’。”（注：［台湾］马起华：《政治学原理》（下册），大中国图书公司，1985年版，第1229页。）
法治行政的基本内涵基本上包括四个要点：(1)依法平等。法律在政府和公众之间无所偏袒，政府不能享有不必要之特权，不能享有专横的自由裁量权；在一般情况下，政府和公众一样负有相同的法律义务和责任；恪守程序上的“自然公正”原则：任何人不能成为自己的法官；任何人之辩护必须被公平地听取。从而消除了政治代理人的“凌驾于公众之上”的形象，为公众与政府之间的信任提供了平等的审视角度。(2)依法限制。政府之一切行为必须遵守法律，不得违法逾越。(3)依法负责。政府机关或公务员如有违法不当行政行为，侵害公众、法人和其它组织的合法权益，自应承担违法的法律责任。政府作为政治代理人，具有权利能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府机关的行为侵害公众的权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。对公众来说，这是一种获得侵权救济、保护自身权益的盾牌，实际上为增进政府信用提供了一种事后的评价和保障手段。(4)程序保护。通过程序保护推动增加政府行为的透明度；美国学者弗里德曼指出：“感到程序上的合法性最终导致实质上赞同规则或我们所谓的信任。”（注：［美］弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学出版社，1994年中文版，第134页。）美国学者盖尔洪等认为，行政程序在总体上具有效率性、公正性、准确性和可接受性四大基本价值。（注：参见［美］盖尔洪等：《行政法和行政程序》，1990年英文版，第5页。）程序保护有助于在公众与政府之间建立起信任关系，而信任关系能从根本上消除抵触与冲突，增进支持与合作。行政程序本身必须全面体现信任关系，必须是诚实信任观念的法律化和具体化，否则只会导致相互掣肘，防范和磨擦，而不足以保护和增进相互信任。
2.责任行政。责任行政主要源于政府的代理人角色，必须要求政府对作为委托人的公众负责。责任清晰的公务员制度能提高政府的办事效率，改变政府一贯存在的办事拖沓、互相扯皮等现象。
行政学家斯塔林认为，政府责任或行政责任所涵盖的基本价值在于：(1)回应，即意味着政府对公众对政策变革的的接纳和对公众要求作出反应，并采取积极措施解决问题。(2)弹性，即在政策形成和执行中，政府不能忽略不同群体，不同地域或对政策目标达成的情景差异。(3)能力，行政责任同样要求政策的制定和执行受到恰当的、认可的目标标准的指引，政府的行为应是谨慎的，而非仓促的，应当关注结果，不应玩忽职守。同时政府的行为应当是有效率的和有效能的。(4)正当程序，即政府的行为应当受到法律的约束，而非受到武断的意志的支配，非经法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。(5)责任，即一个组织必须对其外部的某些人和某些事负责，在做错事情时，一些人必须承担责任。(6)诚实。（注：皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社，2000年版，第56页。）
从行政法学的角度而言，责任行政意味着行政主体（主要指政府）必须对自己的行政行为承担责任。也就是说，责任行政意味着某一特定的政府机构及政府职员由于其承担的任务而必须履行一定的职能和义务，并对其行为负责。没有履行或不适当履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性，必须承担由此而引起的责任。对政治代理人个人而言，增进个人责任须具备两个条件：一为建立完善的责任制度，明确公务人员各自的职责，建立起清晰的追责机制。但责任制度不能空托虚言，必须以法制规章为依托，因为任何人都有趋利避害的倾向，而法制规章对于追究责任具有强力的保障作用。二为增进公务人员的责任观念，为责任制度提供精神支柱。责任制度是一种外在性约束，它必须内化为公务人员的潜质才能真正发挥作用。只有约束和激励相结合才能真正推进责任行政的落实。责任行政从代理人所负责任的角度展现了政府信用的内涵和本质，有利于公众对政府的信任，能极大地增进政府信用。
3.回应行政。回应行政意味着政府对公众的期待和要求作出及时、负责、高效的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公众征求意见、解释政策和回答问题，推进公众参与政府运营，增进公众与政府之间的良性互动。回应行政本质上是一种服务型行政。不同于压制型行政和管理型行政，它强调行政过程中对公众需求的回应力，对环境变化的适应力，强调行政的开放性和灵活性，克服行政的僵化和保守，从而为政府的行政活动注入活力和生机。回应行政是培植公众对政府的信任感、提高公众对政府的信任度的重要行政模式。
回应行政以法治行政和责任行政为基础，或者说是法治行政和责任行政的延伸，需要政府具有及时了解民意、统筹民意的能力以及在公共政策中吸纳民意、体现民意、回应民意的能力，这是回应行政的核心能力。吸纳民意是政府公共政策过程的始端，体现民意和回应民意则是政府公共政策过程的核心之所在。回应行政的重点在于对公众的需求作出比较敏捷的反应，其责任的方向主要指向公众，指向满足公众的多样化、个性化需求，而不是上级机关。
回应行政强调公众参与。民主理论认为，民主政府以公共利益、代表性、公众参与和权力制约为基本特征。它要求在决策时要倾听群众的声音：向市民社会的个人用户、私营部门的组织以及其他集团广开言路，以便使他们有发言权。在适当的情形下，这也意味着政府进一步下放权力和资源。”并旨在“通过参与来提高责任感和反应能力”。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年版，第110～111页。）公众参与体现了公众对于国家公共事务管理的权力、义务和责任关系。参与式的公共行政抛弃了精英治国论和技术统治主义的行政原则，保证政府行为沿着“民意”的方向发展。公众参与可以视为政府运营的适度延伸，有助于提升政府信用。因为，在参与式行政中，(1)公众通过正式或非正式途径表达要求、提出建议，这一参与过程本身就是一种公众与政府之间的沟通，有利于密切公众与政府之间的关系，消除误解，获得来自公众的友善的合作，使行政运营过程更加顺畅；(2)公众参与对政策目标及措施的广泛讨论、集思广益，有利于减少政府独断专行的可能性，减少政府决策的随意性和失误，对公众的回应也更为准确和有效；(3)公众参与政府运营还有利于增强政府运营的透明度，发挥一种直接的监督作用，有助于遏制政府背弃委托人利益的行为，改善公共服务的质量，树立政府的良好形象。从这几个方面来看，参与式行政有利于增进公众对政府的信任感。
总之，通过公众推动的制度规则的激励和约束，通过政府推进法治行政、责任行政和回应行政，就能比较有效地增进政府信用，建构公众和政府之间的良性互动基础，增进公众与政府之间的良性政治委托—代理关系，提升政府竞争力，从而推动“善政”的实现。
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