对政府投资项目“代建制”的认识与思考，本文主要内容关键词为：投资项目论文,政府论文,代建制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年7月颁发实施的《国务院关于投资体制改革的决定》就政府投资项目提出了加快推行“代建制”的意见。“代建制”是指政府投资的非经营性项目通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。实施“代建制”，是完善政府投资体制的必然要求，符合市场经济快速发展的客观趋势。
一、“自建制”与“代建制”的优劣
“自建制”弊端很多。长期以来，政府投资项目一直采取由使用单位提出项目建议书，政府投资主管部门审批，财政部门核拨建设资金，再由行政部门组建指挥部(办公室)的方式来组织建设的“自建制”，即“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式。随着经济体制改革的不断深入，这种体制的弊端日益显现出来。集中表现为：
一是超预算现象严重。项目使用单位受自身利益驱动，经常争项目、争资金，随意更改设计，再向政府申请追加投资，超规模、超标准、超概算的“三超”现象比较突出。
二是监管失控。政府投资工程各自组织建设，建设单位众多而分散，因缺乏有效的运作及监管机制，难以及时纠正建设过程中的违法违规行为，政府对投资项目的监管实际上处于失控状态，容易引发暗箱操作，导致腐败和损失浪费现象的发生。如2003年深圳市对海上田园风光旅游区等4项政府工程的绩效审计结果表明，这些投资巨大的项目都不同程度地存在违规使用资金、导致严重亏损和浪费的问题。
三是难以实现专业化管理。使用单位项目主要管理人员多是临时抽调，自身专业化管理的知识与经验不足，有的边勘察、边设计、边施工，难以达到专业化水准，在项目报建和实施过程中走很多冤枉路；机构内部决策、财务、技术等制约机制不健全；项目结束后机构解散，经验不能有效积累，教训也不能引以为戒。行为不规范，工期拖延、质量不保、劳民伤财等现象屡有发生，工程建设水平难以提高。
相比之下，“代建制”则有很多明显的优势：
一是“代建制”突破了旧的管理模式，使现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政关系被政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系所取代，各方的责任、权力、义务得到明确界定，建立起了有效的政府投资项目约束机制，从而真正实现了建设和使用相分离。
二是有利于转变政府职能。推行“代建制”的主要目的，就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，阻断有关单位的权力寻租之路，从源头上有力地遏止建设领域腐败现象的发生。
三是实现公共工程建设的规范化管理。代建单位具有工程建设管理能力和经验，可以实现管理队伍的专业化、建设过程的规范化，并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保证工期和工程质量，抑制“三超”痼疾，提高管理效率和投资效益。
因此，对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新，采用流程再造的“代建制”，是整顿市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。
二、“代建制”的实践
实行“代建制”是发达国家的成功经验，也是国际上的通行做法。它最早起源于美国的建设经理制(Construction Manager)，即由业主委托建设经理人来负责整个工程项目的管理，但不承包工程费用。建设经理人作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，业主则对建设经理人的一切行为负责。从国外的经验看，“代建制”可以有效地防止腐败，提高效率，降低成本、杜绝混乱，使投资的每一分钱都花在明处。许多国家和地区不仅组建了自己的代建机构，而且机构规模都比较庞大。现今，美国设有负责公共建筑和管理的联邦总务署，职员1.4万人；加拿大设有公共工程和政府服务部，职员1.4万人；香港设有公务局，职员2万多人，负责管理政府投资工程代建工作。
我国的“代建制”实施时间不长。从组织方式来看，大致有以下三类：第一类是成立一个专门机构，具体承担代建任务，由该机构通过招标方式选择施工单位和设备材料供应商等，如安徽、深圳等；第二类是不成立专门机构，而是由政府有关部门通过招标方式选择社会上的专业项目管理公司、设计施工企业等作为代建单位，并与中标单位签订合同，明确双方的权责利关系，如北京、重庆等；还有一种是政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建，如上海、江西等。目前，“代建制”已相继在全国多数省市特别是发达地区推行。
我国最早实施“代建制”始于厦门。早在1993年，厦门市就在深化工程建设管理体制改革的过程中，开始进行“代建制”试点工作。通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给专业项目管理单位，代替项目使用单位对项目实施建设。这种建设管理模式在经济发展中通过不断完善和改进，逐步为各地政府的公益性投资项目所借鉴和接受。
1998年3月，安徽省成立了“安徽省公益性项目建设管理中心”，即着手省图书馆扩建工程、省迎九运工程等项目的代建，多年来所代建的政府投资项目均实现了“投资、工期、控制”三项目标，取得了良好的效益。
北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目实行“代建制”管理，并已实施了北京回龙观医院1号病房楼、北京市疾病预防控制中心防病业务楼等项目。
上海市于2002年初制定了类似规定，并对工程项目管理公司的资质条件、注册资金等进行专题研究，确定了上海浦东咨询公司等一批项目管理公司，并在市委党校一期工程、上海市城市规划展览馆等一批大型市政公用基础项目上进行试点，且实行“代建制”的领域已由单一的政府投资项目扩大到社会投资的基础设施项目。
重庆市实行“代建”的公益性项目目前已超过40多个，总投资60多亿元。运用“代建制”建设的江北机场总投资2.91亿元，而同期修建的国内其他几个机场投资均超过了10亿元；建成的奥体中心游泳跳水馆，代建方通过对原设计方案的深入研究和优化，节约投资1000多万元。
2004年6月，经中国残疾人联合会同意，确定了中国残疾人体育综合训练基地建设项目作为第一个中央政府投资的“代建制”试点项目。该项目是2008年奥运会配套工程，被列为国家重点建设项目，国家发改委决定通过招标方式来选择代建单位。
三、深圳“代建制”的实施情况
1．成立专门机构——建筑工务署
深圳市于2002年率先在全国成立了隶属于深圳市建设局的建筑工务局，经过两年运行后，于2004年变更为建筑工务署，为财政全额拨款的局级事业单位，定编300人，把过去若干个分散管理的工程，变成由工务署统一建设和管理，并撤销各个部门的基建办或工程指挥部，精简工程管理人员1000多人。工务署全署人员的工资福利与工程没有关联，其主要职能是负责除水务、公路以外的市政府投资建设工程项目的组织实施和监督管理工作。工务署的成立，是深圳市政府投资项目建设管理体制改革和创新的产物，是深圳最引人关注的源头治腐举措。
工务署成立四年以来，从多方面入手，不断探索新的管理模式，严格建设过程质量监控，提高政府工程的建设管理能力。按照工程的属性，把工程项目建设过程分成若干个节点，如前期准备、招标投标、施工监督、工程计量支付、竣工移交及跟踪服务等，围绕任务做专业分工，实行统一设计、统一招投标、统一现场监管、统一竣工验收。所有的设计、施工、监理工程发包和材料设备采购，一律公开招标。所有招标条件设置，都由工务署招标委员会集体讨论决定，招标工作全部在“建设工程交易服务中心”、“政府采购中心”、“机电设备招标中心”公开进行。
至2006年4月，工务署负责的政府工程项目已达80多项，计划总投资380多亿元。由于工程集中管理，权力高度分散，工务署与各招标中心分设，相互制约，已完成的深圳会展中心、大学城、深港西部通道深圳侧接线、皇岗地铁口岸联检楼等一批重点项目，不仅没有一项工程超投资，且质量、工期都控制良好。如在控制工程造价方面，深圳大学城工程每平方米2800元的低造价，这在以前是不可想象的，事实证明了“代建制”的先进性。
2．“代建制”公路——南坪快速路
南坪快速路是实施“净畅宁工程”、解决深圳市交通拥堵问题多项举措中的重中之重，也是深圳市“民心工程”的核心项目。2004年2月11日，深圳市政府授权市交通局与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订《工程建设委托管理合同》。合同约定，深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主体职责，全权负责工程建设的组织和管理。这不仅是深圳市第一次在政府投资项目中采用“代建制”模式，也是全国首例在市政道路建设中采用“代建制”模式。
在南坪快速路的建设中，深圳市首次采用“代建制”模式，实现“投资、建设、管理、使用”各个环节彼此分离，互相制约，有效防止腐败，提高效率，降低工程成本，在“代建制”管理实施方式改革上起到了好的示范作用。
四、进一步推行“代建制”的思考
虽然全国范围内各“代建制”的试点与推行已取得了初步的成果，积累了相当的经验，但从“代建制”实践的整体情况来看，由于规章制度不够完善、实践经验不足等原因，在实施过程中遇到的一些困难还有待于解决。
1．完善代建项目行业管理制度
政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系，从制度上为“代建制”的顺利推进保驾护航，把工程管理的各环节纳入制度化轨道，以规范政府投资公益性项目的代建工作，避免推诿扯皮、职责不清、秩序混乱等现象的发生。
(1)明确代建单位的法律地位和法律责任。以法律的名义对代建单位进行定义，使之成为独立承担责任的法人，在项目建设过程中，代建单位应该是代表投资人的利益的，代理行使业主的全部权利，应给予办理立项、规划许可证和开工许可等方面的资格。
(2)出台代建单位资质管理规定，代建资质是代建单位必备的资历、技术力量、技术水平、技术装备和管理水平等条件的综合体现，对代建单位应制定代建资质认定、等级划分的管理规定，并对代建单位的资质进行审批和监督管理，以规范代建行为，对违规从事代建业务的单位，依法追究其相应的责任。
(3)加强信用评价体系建设。代建单位从事政府投资项目的代建业务，必须树立企业信誉，政府建立代建信用评价体系，对项目代建单位进入和退出代建市场实行动态管理，有利于规范代建市场。
(4)制定合理的代建费用。缺乏代建费用的国家标准，容易造成代建制市场的无序竞争，而且代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与代建工作，不利于提高代建单位的项目管理水平。
(5)完善代建项目的风险防范体系。一方面要建立履约担保制度，合理规避政府公益性项目的投资风险，明确代建单位在建设通过验收前的风险责任；另一方面要完善廉政制度的建设，提高对工程项目的监控能力。既保护代建人的积极性，又有效发挥风险规避的作用。
2．加快培育专业化代建队伍
合格的代建队伍是“代建制”能否有效实施的基础条件。分析我国目前“代建制”的现状，与实际需要还存在着很大的差距。表现为：
(1)缺乏风险管理的机制与能力，企业的规模与经济实力难以承担项目建设的风险。公共领域投资，有投资大、涉及面广的特点，例如公路、水利等，大都是关系到人民生命财产安全的项目，“代建制”的政府与代建单位是合同关系，代建单位按合同约定，对投资、工期、质量等进行控制，一旦发生质量事故，代建单位需承担违约责任。建设项目具有一次性和固定性的特点，一旦建成，难于更改，即使是甚小的偏差也会引起大额的赔偿。由于缺乏有效的风险防范、转移、分散机制，对于代建单位来说，企业的规模与经济实力难以承担赔偿责任或违约责任。
(2)缺乏水平高、专业性强的代建主体，其业务结构与经营模式不具备完成项目全过程的代建能力。从目前来看，很多代建单位都是从原来的使用单位、工程咨询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型而来的，工作制度、人员队伍、业务能力等各方面还不能完全达到代建应有的水平。“代建制”专业涉及面很宽，需要各领域专而精的人才。十几人、数十人规模的企业常在多个不同的专业领域，能达到的专业深度可想而知，与国外“代建制”企业相比，差距较为明显。
在这种情况下，培育能力与实力兼备的代建单位，培养一批精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，具有丰富经验和良好信誉的建设经理，在业务资质、信誉等方面把代建单位做大做强，引导代建单位健康成长，对促进代建行业的发展壮大尤为重要。
3．大力培育“代建”市场
健全、公平、有序的“代建”市场是实施“代建制”的客观条件。从目前我国“代建制”市场的竞争情况来看，与比较规范的市场经济体制相比，“代建”市场在各方面还存在着较大的差距。比如国有与非国有企业之间，内、外资企业之间，大型与中小型企业之间，本地与外地企业之间等的不平等竞争还没有完全消除；在企业进入或退出市场方面，还存在着繁琐的行政审批和不合理的门槛；行业的不规范又导致一些优秀的企业采取了观望甚至退出的态度；各种违法违规的不正当竞争行为依然存在，个别垄断主义和地方保护主义严重阻碍着市场竞争的有序进行；“代建制”虽然可以在一定程度上起到反腐败的作用，但如果代建单位的选择过程不公开透明，很可能旧的腐败没根除，又产生新的腐败土壤。如此种种，显然不利于“代建”市场的发展。
深圳市作为全国改革开放的试验田，应继续发扬敢为天下先的精神，增强政治责任感和历史使命感，努力创新“代建制”管理模式和实践方法。应积极组织改革试点，加强调研，争取在理顺管理体制、完善制度建设、规范代建行为、培育专业管理机构方面有新的突破；通过组织及参与全国性的“代建制”论坛，交流和总结“代建制”的实践经验，研究“代建制”推进过程中的问题和障碍，积极探索有效的途径和方法，推动“代建制”向纵深方向发展；要不断拓展代建项目范围，创造更多的行业典范，为“代建制”更好地服务于项目建设做出新的贡献。
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