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按照中国加入世贸组织议定书的规定，我国农业保护的过渡期为5年，即1999年到2004年。在过渡期内，逐渐降低我国农产品关税，并对所有农产品关税进行约束；入世过渡期后增加或取消进口配额。这必然会对我国农业造成冲击，加之我国农业企业的国际竞争力与发达国家差距太大，这种冲击可能会危及农业安全。
一、入世过渡期结束后我国农业安全状况
1.入世过渡期后关税下调对我国农业的冲击
2004年后我国大米、小麦、玉米的关税将降至14％，在此关税下谷物生产所面临的压力可以通过国内谷物与进口谷物的价格比较进行分析。选取1999年至2003年5年的价格统计平均值得出：国际小麦到岸价为820元/吨，国内小麦售价为1057元/吨；国际玉米到岸价为725元/吨，国内玉米售价为1003元/吨；国际大米到岸价为1539元/吨，国内大米售价为2017元/吨。国外粮食进入我国市场需要在CIF（成本+保险+运费）价格的基础上加上关税和增值税，才能得到其在中国市场的售价，即：Pn=Pw（l+t）（l+v）。其中，Pn为国外粮食在我国的售价，Pw为国际到岸价，t为关税税率，v为增值税税率。根据农业协定，t取14％。根据我国的税法，粮食产品v取13％。假设到2004年以后国内、国际价格保持不变，按此公式计算，国际进口小麦、玉米和大米在我国市场的售价分别为1056元/吨、934元/吨和1983元/吨。在2004年关税下调后，除小麦国内售价1057元/吨和国际小麦1056元/吨在国内售价基本持平之外，玉米和大米的国内售价分别为1003元/吨和2017元/吨，略高于进口玉米和大米在国内的售价，平均每公斤国产玉米仅比国外玉米高不到7分钱，大米高不到4分钱，由此可见，我国承诺的关税下调水平保证了我国大宗农产品生产不受关税下调的影响。
2.入世过渡期后增加或取消配额对我国农业的冲击
根据加入世贸组织议定书，2004年之后我国的粮食产品基本上都要取消配额保护，在缺乏了数量限制的保护后，我国农产品和国外农产品的竞争就完全变为生产成本和价格的竞争。所以，我国的大宗农产品生产真正受到冲击将是在2004年之后。由于新一轮世贸组织农业谈判还未完成，我国作为发展中国家，还未要求完全取消配额，因而无法准确判断今后可能受到威胁的程度，在此仅作一个推理分析。
根据议定书，我国的进口配额变化为：小麦配额由450万吨增加到2004年的930万吨，玉米由450万吨增加到720万吨，豆油2000年配额为170万吨，2006年要达到330万吨，棉花配额要达到89.4万吨。在关税配额制度下，配额内关税率为1％至10％，配额外关税率为10％至65％。以外还要求进口配额逐步交给私营部门使用。我国的承诺还涉及：我国将在5年内逐步取消农产品出口补贴，取消所有进口配额和数量限制，允许私营进口商参与进口经营。
从谈判结果来看，我国大宗农产品在2004年之前可以受关税配额的保护，每年增加的配额为12％至15％，因此，我们所承诺的配额即使全部完成，也只占全国大宗农产品生产和消费量的5％左右，而配额外关税率为10％至65％，具体到各个农产品基本为禁止性关税，所以在2004年之前我国大宗农产品的生产虽然会受到配额增加的冲击，但影响较小，基本能够保证我国的粮食安全。
3.我国农产品国际竞争力状况
我国出口的农产品主要是劳动密集型产品，产品缺乏特色，竞争力较弱。而且我国的小麦、玉米、大米、棉花等大宗农产品也不可能大量出口。一方面，国内生产只能基本满足需求，不存在大量出口的生产资源；另一方面，出口需要运费、装卸费和税收等中间费用，加上这些费用，我国小麦、大米、玉米、棉花在国际市场上就没有了价格优势。要想获得绝对的价格优势，就须对出口进行大量补贴，而这又是WTO原则所不允许的。
目前，我国农业基本处于小农生产状态，规模小、技术含量低，与发达国家农业企业差距太大。因此，要实现农业产业化还需要长期的努力。
从我国农产品的竞争力看，若采用各种方法降低生产成本和中间费用，仍然可以具有一定的国际竞争力，但这需要一个过程。考察大宗谷物产品因关税下调所受到的影响，不能仅从关税下调层面来看，而应该把关税下调幅度与国内该产品的生产成本和流通费用下降的幅度进行比较，作出动态分析，如果后者的下降幅度高于前者，那该产品的国际竞争力还将得到进一步的增强。因此，我们需要深入思考的问题是，如何在降低进口农产品关税的情况下，运用产业政策和贸易政策帮助国内生产者降低农业生产成本和流通费用，从而获得进入国际市场的价格竞争优势。同时必须指出的是，由于近几年农民收入增加缓慢，政府农业政策干预的重点应该是稳定或者适度提高农产品市场销售价格（通过提高农产品品质），同时，想办法降低农业生产的成本或成本价格，只有这样，农业发展才有更多的积累，才能增加农民的收入。
二、入世过渡期结束后我国农业发展前景
1.农产品生产成本下降依然较慢
农产品的成本价格主要由生产成本、流通费用和税负三部分组成。总的来看，农产品价格有一定下降空间，但需要经过长期的努力：
（1）减少一部分不适合生产粮食的土地，进行农业产业结构调整，需有一个较长的过程。
根据粮食安全标准，小康阶段人年均粮食占有量须达到400公斤，粮食自给率不能低于95％，2001年我国主要谷物种植面积如下：小麦为24，399，029公顷，玉米为23，474，000公顷，稻谷为28，587，000公顷。目前我国粮食总产已达4900至5000亿公斤，总量上基本满足国内需求。若保证粮食自给率的安全标准，则进口粮食可以达到我国粮食产量的5％，这也就意味着我国可以自主减少5％的粮食生产量和生产面积，转移生产其它经济作物，以降低大宗农产品生产成本。农业结构调整不是简单的减少大宗农产品生产面积和生产人口的过程，它是一个缓慢的综合调整过程。
（2）减少剩余劳动力以降低农产品生产成本是一个较长的过程。
目前，我国农产品成本过高主要是由于劳动生产率过低造成的。而劳动生产率过低主要是由于有限的土地上聚集了太多的剩余劳动力。降低农产品成本，一个重要的途径就是减少农村剩余劳动力，并且尽量将这些剩余劳动力转移出去。假设通过提高劳动生产率将我国农产品尤其是谷物的成本降到进口价格的水平，并且将剩余劳动力转移出去后不会影响正常的粮食生产，就可以计算出具有价格劣势的玉米和大米需要转移出的劳动力数量。从目前我国的情况来看，每个劳动者承担7亩农作物播种面积的农业生产，由此计算得出：我国直接从事小麦生产的劳动力约为5200万人；从事玉米生产的约为5000万人；从事稻谷生产的约为6000万人。在此基础上再假设小麦、玉米和稻谷分别减产5％，则可通过计算得出：种植小麦、玉米、稻谷的劳动力数量必须分别减少了260万人、252万人和306万人。但是，这些劳动力如何转移是一个重要问题。如果从劳动力成本与国际接轨的角度考虑，大宗农产品的劳动力数量还必须大幅度减少。
（3）提高农产品流通效率，降低大宗农产品的流通费用，仍需较长的过程。在目前的粮价构成中，流通费用约占1/3，这说明农产品流通领域非生产费用太高或超额利润存在。研究证实，国有粮食收购企业与非国有粮食收购企业相比，费用总体水平偏高，流通费用过高，导致农产品价格居高不下，削弱了我国农产品的比较优势和国际竞争力。但要想打破国有粮食流通企业垄断的局面则需要一个过程。
2.提高农业产业的规模经济水平仍需较长的时间
市场集中度从另一侧面反映了行业规模水平。行业规模对产业安全有一定影响。美国农户平均拥有土地1200多亩，且高度机械化，而我国户均仅有几亩的玉米、小麦等土地密集型农产品，这种生产规模显然对我国农产品生产成本的降低有重要的影响。
3.改善农业产业的生存环境仍需一个过程
产业生存环境是产业赖以生存的基础。参考我国过去几年统计数据以及经济增长、人口等因素可知，由于我国农业生产力水平低且面临人口总量的巨大压力，我国的小麦、玉米、大米、棉花也不可能大量出口，国内生产只能基本满足自身需求。但是，从境内需求增长率来看，我国农产品国内市场需求具有如下特点：在国外发达国家农产品市场需求日益饱和的情况下，由于预计未来若干年我国人口总量将开始下降，境内需求增长趋势减慢。农业部预测境内需求约每3年增加5％至8％，而这对于农业产业的生存不一定有利。
从产业的金融环境看，要特别注意到，由于价格政策和产业政策不能保证农民收入的增加，不能增加农民对农业生产的兴趣，不能鼓励农民和农业产业对科研、基础设施改造和农业生产资料相应投入的增加，因此，农业产业的资本投入效率低、回报低，农业的产业投资增长速度慢，产业金融环境较差。另外，我国农业的筹资绝对成本依然偏高，融资不足。农业银行、农业开发银行以及农村信用合作社提供的数据表明，虽然由于政府政策的支持，农业筹资的成本相对工业要低得多，但绝对成本依然偏高，而且筹集到的资金数量有限。2004年中央财政支持的资金只有1500亿，每年只能增加300亿元，农民人均获得资金只有166元。
从农业产业生产要素环境看，我国农业劳动力素质的改善需要长时间的努力。农业部统计数据表明，我国农村劳动力中受过专业技能培训的仅占9.1％。当然，中国加入WTO后，国内工业企业工资水平会产生攀比效应，从而推动农业劳动力成本上升。但由于农村农民收入水平受农业劳动生产率提高缓慢的影响，我国农业劳动力使用的成本仍然很低。从农村知识资源状况来看，农村农民的职业技术教育和中学普及教育适应不了我国农业经济发展的需要。
此外，我国农业生产资料自给能力的进一步提高也需要一个过程。
4.中央对农业财政支持不足的状况短期内不可能改变
目前仅占农业总产值3％的农业财政补贴量是远远不够的，至少还有7％的余地可以充分利用。2004年1月颁布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（下称“一号文件”）提出“2004年要增加资金规模，在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围”，同时还提出了要继续推进农村税费改革，“逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。”
5.对农业科技的投入有待大力提高
小麦、玉米、大米、棉花等大宗农产品需要农业基础设施建设和农业科研的持续投入，如果长期收益低，从事农业生产和不从事农业生产的人都将没有兴趣继续投入。
科技对农业生产率的提高具有决定性的作用。科技对农业的作用可以通过农业科技的贡献率（即科技进步的作用在农产品经济增长中所占的比例）来衡量。
从表1可以看出，科学技术对我国猪肉生产、禽肉生产、畜牧业生产的贡献率，在1950至1999年之间平均达到了50％以上。据统计，目前我国农业科技对农业的贡献率已达到50％左右，但是与先进国家相比仍存在很大差距。早在70年代，美国农业科技对农业增长的贡献率就已达到80％以上。由于农业科技具有周期性的特点，随着科学技术的迅速发展，技术寿命会越来越短，科学技术的周期性有加速缩短的趋势。因此，对科技的投入也要不断增加。而我国财政对农业科技的投入远远赶不上发达国家。从表2可以看出，我国财政对农业科技三项费用的支出只占农业总产值的0.02％左右。当然这里不包括地方财政和其他对农业科技的经费支出。但即使加上去，占的比例也不会太高。这与占农业总产值1.6％至2％的美国、英国、日本、意大利等发达国家财政对农业科研投入经费相比相差甚远。从表3可以看出，我国国家财政对农业科技三项费用（新产品试制费、中间试验费和重要科学研究补助费）的支出远远赶不上农业总产值的增长。以1990年为基数，1997年比1990年增加了76.21％，有些年份还出现了负增长，而1997年的农业总产值比1990年增加了220.9％。因此，加大国家对农业科技的投入是政府对农业最大的支持与保护，是提高我国农业劳动生产率和竞争的基础。
表1 我国科技进步率对部分农产品的贡献率（％）
年份对畜牧业发展的贡献率对猪肉生产的贡献率对禽肉（蛋）生产的贡献率
1950-1959 42.61 40.44
35.25
1960-1978 28.25 31.18
27.36
1978-1999 64.17 62.24
65.56
1950-1999 51.58 51.58
52.14
资料来源：万宝瑞：《中国农村经济管理与研究》，中国农业出版社2002年版。
表2 我国财政对农业科技的投入占农业总产值的比例
年份财政对农业科技三项费用支出（A）（亿元）
农业总产值（B）（亿元）
A/B（％）
1990
3.11
7662.1
0.041
1991
2.93
8157.0
0.036
1992
3.00
9084.7
0.033
1993
3.00
10995.5 0.027
1994
3.00
15750.5 0.019
1995
3.00
20340.9 0.015
1996
4.94
23421.2 0.021
1997
5.48
24587.7 0.022
资料来源：2001年《中国财政年鉴》、2002年《中国统计年鉴》。
表3 我国财政对农业科技三项费用支出增长率与农业总产值增长率的比较
增长率 19901991 1992 1993 1994 19951996 1997
财政对农业科技三项费用支出的增长率 100％
-5.79-3.45
-3.54 -3.54-3.04
58.8476.21
农业总产值增长率100％
6.46 18.5743.51105.56
165.47 205.68
220.95
资料来源：2001年《中国财政年鉴》、2002年《中国统计年鉴》。
6.在财政对农业的支持中，对农业教育的投入有待加大
我国的文盲和半文盲绝大多数都在农村。靠文盲和半文盲是不能与世界对话和较量的。我国高等农业院校现只有2万多名教师，与10多亿农民的要求相差甚远。我国现在许多乡镇两级办学的教师工资至今都在靠农民自己的“五统”费来支付，这种状况再也不能继续下去了，国家财政必须拿出一部分钱来保证乡村教师的工资。在国家财力不足的情况下，搞“希望工程”虽是一个办法，但义务教育本是国家的职责。
7.对农村环境保护的支持力度有待加大
入世后，农产品的安全已成为越来越严重的问题，不少具有比较优势的产业频遭进口国的“绿色壁垒”冲击，造成我国农产品出口锐减。例如广东的茶叶因受重金属和农药的污染，出口创汇额逐年下降，2000年比1991年下降了44.8％。浙江省的优势产业水产品和蜂蜜，也因污染超标，今年一季度出口创汇减少了1亿多美元。我国过去一直重视对城市环境治理的投入，环保局被称为“城市环保局”，对农村的环境治理很不重视，城市的垃圾还往农村转移。在城市环境治理基本完成后，国家财力应逐步转向农村。1998年的一场大水冲醒了我国政府官员，农村的生态环境已到了非治不可的地步，于是有“退耕还林，退耕还草”的政策出台。现在许多农村的生态环境极其恶劣，在许多重金属污染的土地上怎么能生产出“安全”的农产品？
三、政策建议
通过以上分析可以看出：在入世过渡期结束后，我国农业产业将面临严峻挑战。为了降低入世过渡期结束后的农业风险，对农业进行政策补贴是必须的，但同时又要符合世界贸易组织的基本原则。我们要充分贯彻和落实中央“一号文件”的精神，全面改善农业产业环境，进一步提高我国农产品的国际竞争力。对农业支持的战略选择的政策建议如下：
1.把对流通领域补贴改为对生产领域补贴
我国对农产品补贴的相当一部分是补给了流通企业。要深化粮食流通体制改革，把这部分补贴逐渐转到生产者头上去，保护种粮农民利益，这符合WTO的一般规则。
2.把对与产量挂钩的补贴改为对收入的补贴
对与产量挂钩的补贴属于“黄箱”政策，而对收入的补贴，则属于“S&D”政策。“对尚未解决温饱的贫困人口，进一步采取更有针对性的扶贫措施，切实做到扶贫到村到户。对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，适当提高救济标准。对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善其生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫。”
3.应大力加强对农业科技的投入
对科技的投入是对生产者的最大支援，归为“绿箱”政策。科技对农业生产率的提高具有决定性的作用。应加强农业科研和技术推广；围绕增强我国农业科技的创新能力、储备能力和转化能力，改革农业科技体制，较大幅度增加预算内农业科研投入；支持农产品出口企业研发新产品新技术、开拓国际市场、参与国际认证等，扶持出口生产基地。同时还要允许各类农业企业申请国家研发、引进和推广资金等措施。由于农业科技具有周期性的特点，随着科学技术的迅速发展，技术寿命会越来越短，科学技术的周期性有加速缩短的趋势。因此，对科技的投入也要求不断增加。
4.在财政对农业的支持中应加大对农业教育的投入
“一号文件”强调要加强对农村劳动力的职业技能培训，“鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训”，规定“各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金”，同时“政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助”。
5.要加强农村环境保护
农产品及其加工品污染问题已是严重影响我国出口的“瓶颈”之一。国家财政中应建立一笔治理和保护农村环境的专项资金。这也是WTO对中国的要求。“一号文件”提出，“各地要从实际出发，因地制宜地开展雨水集蓄、河渠整治、牧区水利、小流域治理、改水改厕和秸秆气化等各种小型设施建设”，“继续搞好生态建设，对天然林保护、退耕还林还草和湿地保护等生态工程，要统筹安排，因地制宜，巩固成果，注重实效。”
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