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本文从4个方面探讨国家资产负债表与财税改革、预算改革的关系：
（1）全口径预算。从国际视野讨论我国实现全口径预算的必要性和可行性。
（2）预算和国家资产负债表之间的关系。我国目前的预算仅包括政府的收入、支出和赤字等流量数据，没有反映资产和负债等存量。在今后的预算中可以引入存量概念，以优化决策。
（3）滚动预算。滚动预算指政府除当年预算外，还提供3年、5年甚至10年或10年以上的财政预测。长期财政预测可以揭示一些短期内无法显现的问题，尤其是政府债务变化的趋势。
（4）地方债务及或有负债。为披露地方融资风险，阻止地方债务转化为系统风险，建议用地方债为主的融资模式取代融资平台，并披露担保项等或有债务。建议上海率先编制资产负债表。
一、财政统计和预算口径
（一）建立良好的财政统计和预算口径
良好的财政统计和预算口径必须满足以下4个要求：
1.全面反映政府和公共部门的活动。通常所说的“一般预算”或“预算内”属于窄口径预算，它们仅包括政府经济活动的一小部分；另有相当大部分政府经济活动则反映为“预算外”，如地方政府负债和社保负债（债务项）和国有企业（资产项）。
一般预算不能明确政府的总体规模（事实上更倾向于低估政府规模），也无法把握政府的负债数量。因无法判定政府规模过大或过小，便无法明确政府干预应该提高还是减弱，这给政策调整带来了困难。因此，从全面反映政府经济活动的角度出发，需要全口径预算。
2.同时反映流量和存量。财政统计中的流量指当年收支和赤字，存量指政府的资产、负债、净资产和净债务。目前，英国、加拿大、澳大利亚等国已经编制了政府的资产负债表，英国甚至将政府净负债作为其财政指标的重要内容之一，用以揭示流量数据无法反映的政府财政风险。
3.同时反映当前和长期的财政风险和趋势。政府当年的举债数量并不反映在债务的现金流量中，而是表现为债务未来到期时的偿债压力。因此，利用3年、5年滚动预算，或更长期的10年乃至15年预算，能够提前警示大规模偿债引发现金支出的风险。
4.同时反映显性负债和或有负债。或有负债与显性负债相对，指不明确包含在资产负债表中的负债以及某些可能转化为负债的义务。
担保是一项典型的或有负债。我国地方政府存在大量给其下属融资平台担保的实例，而这些责任目前并没有反映在预算口径中。此类担保隐含了大量的风险，一旦融资平台无力偿还债务，地方政府作为担保人必须承担偿债责任。我国的预算体制改革必须能够反映此类风险。
（二）国际使用的财政统计和预算口径
图1是IMF建议参照的政府财政统计口径，其中的“广义政府”包括中央政府和地方政府，地方政府又可分为州政府和州以下的地方政府。第三个层面是中央政府和地方政府的预算，分别有预算内和预算外。社保基金放在预算内或预算外均可，取决于中央和地方财政关系的模式。
我国与其他西方国家存在一个明显的差异，即我国有单独的国有资本经营的预算。西方国家政府预算中也有该项，但因其国有企业规模非常小，不单独编制，通常将其放在一般预算内，作为政府的某个收入项出现。例如，美国的国有企业创造的GDP仅占全国GDP的1%，中国的国有企业创造的GDP占全国GDP的30%。
图2是IMF建议参照的公共部门的统计口径。如果将广义政府再扩展，在其中纳入国有企业（公共企业），其即为公共部门。公共企业可再划分为国有金融企业和国有非金融企业。
表1为IMF编制的若干国家目前实现“全口径”预算程度的比较，其中全口径覆盖了几乎所有的政府经济活动。可以看到，发达国家通常有比较完整的预算，包括预算内、预算外、社保以及中央政府和地方政府。发展中国家预算的全口径程度则较低，最差的是津巴布韦和越南。
表1给出了中国在2010年的情况，包括预算内和预算外、中央政府和地方政府，但社保尚未纳入。2013年，社保作为资本预算之一也纳入了预算体系，因此从名义上看，我国已建立了全口径预算的框架，从原来的“一般预算”和“预算外”发展为政府性基金的预算，包括社保和国有资本经营。然而，我国还面临着一个实际问题，即目前的预算口径仍然是名义的口径。
（三）我国全口径预算存在的问题
我国有独立的国有资本经营预算，但在国有资本经营预算中纳入的国有企业利润只占极小部分。其他国家国有企业向财政上缴利润的比例通常在20%～70%，中国2011年该比例是7%，2012年上升到14%。但是，即使国有企业上缴了这部分利润，也并非全部利润进入公共预算，事实上绝大部分利润又返还给了国有企业。如在2012年的预算中，国有企业上缴了1500亿元，但仅有50亿元留给公共预算，超过90%的部分返还给了国有企业，净上缴给公共财政的部分实际不到利润的1%。因此，国有资本经营预算的不完整是我国全口径预算的重大缺陷。
除此之外，还存在其他问题。过去大部分预算外收支虽然已纳入当前的基金预算中，但还存在约几千亿元“体制外收入”没有纳入。如果从广义宏观税赋的角度考察政府的规模，不仅要包括已在预算中的政府收入，还需包括“体制外收入”等。今后降低宏观税赋水平时，预算内部分的简化比较困难，体制外的一部分可能减掉。
二、流量和存量之间的关系
政府当年财政预算为流量，政府及公共部门资产负债表为存量。按照IMF的GFS（Government Finances Statistics）框架，存量和流量之间的关系表现为：上期末政府的净资产+本期的政府财政盈余=本期末政府的净资产。
（一）我国预算体系中的流量和存量关系
我国目前的政府预算包括4项内容：一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保预算，其分别有对应的资产负债表。①一般预算对应于中央政府和地方政府的资产负债表。中央和地方政府的财政赤字在资产负债表中表现为净资产下降；如有盈余，资产负债表表现为净资产上升。②政府性基金是指某些特定的政府项目，每个项目均有流量预算。实际上，基金也应该有其资产负债表，但目前没有统计和公布。③国有资本经营预算的流量对应于国有企业资产负债表，国内目前尚没有部门专门统计和发布。我们在《中国国家资产负债表研究》一书中进行了初步尝试，编制出了我国国有企业的资产负债表。④社保预算目前也仅限于流量预算。社保账户中的剩余资金数量为存量资产，可表现为净资产或净负债。由于社保还承担着未来的支付，存量负债既可以指当期支付缺口形成的净负债，也可以包括未来出现的支付缺口形成的净负债。后者需要根据一定的假设进行预测，将今后长期的缺口全部折现到当前并累加。
（二）流量和存量间的转换及资产负债表
流量和存量之间可以互相转换。例如，公共预算的赤字会增加政府的净负债，影响政府的偿债能力，并可能形成更多的负债。这是因为，负债上升导致今后还本付息增加，进而支出更多，如果财政收入不变，就需要更多的负债来应对支出。可见，赤字和债务之间存在相互强化的关系。
流量和存量也可以通过资产途径互相转换。例如，资产通常对应着未来的现金流入，如果政府的资产减少（如土地出让或土地价值缩水），将影响政府未来创造财政收入的能力，出现赤字的可能性将变大。因此，如果引入资产负债表，在资产负债基础上对负债进行长期预测，就可以判断很多政策和结构性变化的趋势及其对政府财政和债务可持续性的影响。
已有很多国家编制了政府的资产负债表。IMF给出了编制政府资产负债表的标准格式（见表2），并建议首先从金融资产负债表入手，因其数据更加容易获得。加拿大是政府资产负债表编制得较为完善的国家之一，表3显示加拿大的资产负债表非常完整，包括了联邦政府资产负债表、各州资产负债表、地方政府资产负债表以及养老金部分。
（三）我国政府资产负债表的编制
表4列示了我们编制的我国中央政府资产负债表，基于该表得到中央政府的资产构成：上市公司股票占44%；非上市企业权益占18%；非经营性资产占18%；中央财政存款占9%；准政府资产占6%；国外资产占5%。
表5为我国地方政府资产负债表，据此得到地方政府的资产构成：非经营性资产37%；非上市企业权益占21%；土地储备占20%；上市公司股票占14%；地方财政存款占8%。应特别注意，其中超过1/3的资产为非经营性资产（如政府大楼等），其数量虽然巨大却无法变现。
三、滚动预算和对长期财政风险的预测
（一）中长期财政预测下各项预算间的关系
很多国家已经预测3年、5年甚至20年的财政收支和债务，以判断中长期财政收支的趋势。在此基础上，可以建立4项预算之间的关系，也即风险和压力的转换关系，从而判断某项预算在政策上能否持续，如不能持续，是否需要另一项预算中的资产来弥补。因此，中长期财政预测可以帮助政府及早采取改革措施，防范长期财政危机。例如，若社保预算（主要为养老金）出现赤字且其他预算不能弥补，该赤字将转化为一般预算赤字，这必须由中央政府补缺。如国有企业能够上缴更多的红利，则可补贴一般预算，降低后者赤字甚至带来盈余，此时一般预算即可补贴社保预算、补足养老金缺口。如国有资产可被划拨到社保预算，这些资产每年将产生3%的红利和股息收入，用其可持续的收入弥补养老金缺口，避免一般预算赤字扩大。因此，通过一般预算可以建立国有企业或国有资本经营预算与社保预算之间的联系，避免社保缺口演变成对一般预算和整个政府的债务风险。同样，地方预算和一般预算也可建立联系：如果地方依靠出售土地使用权能够补贴地方养老金缺口，就可避免一般预算赤字。由此可见，利用中长期财政预测来协调不同预算间的盈亏，可以避免出现一般预算的财政风险，也即避免中央政府的债务风险。
（二）我国中长期财政面临的压力
根据我们基于资产负债表对财政可持续性的预测，在不改革的情形下，今后38年中，我国中长期财政将面临四大压力：养老、医疗、环保、地方和铁路债。图3给出了不改革情形下4类支出压力占GDP的比重，其中养老金缺口是中长期财政最大风险的来源。
1.养老金。图4是人口老龄化对养老金缺口压力的示意图。下一条线为养老金覆盖的退休人口，呈现上行趋势。上一条线是养老金缴费人群，因为城镇化过程年轻人会进入城市变成缴费人口，这条线在今后十几年将上升，但在2020年见顶并逐渐下行。图4显示：今后十几年尚属赡养老金宽松期，之后逐步进入渐紧期，其后的20年左右将进入明显的恶化期。图4也显示了赡养率（65岁以上老人与就业人口的比例）的变动趋势。目前，该比例仅为百分之十几，2020年达到29%，2050年将达到71%。今后30多年中，在老人数量大幅增加和就业人口逐步下降的双重压力下，赡养率将逐年提高并导致巨大的养老金缺口。
如不改革，2050年我国养老金缺口将达到GDP的5.8%。对此，我们提出两条建议：①提高退休年龄。在今后38年中逐步将企业男性职工退休年龄提高4岁、女性职工退休年龄提高9岁。中国企业的女性职工退休年龄为50岁，提高至59岁，仍低于欧美国家普遍采用的65岁退休年龄水平。②将80%的上市国有企业股份划拨给社保。2011年，政府持有的上市公司股票市值约为12万亿元，将其中80%的市值转移到社保，加上提高退休年龄，才能基本弥补养老金缺口。
2.医疗。医疗压力也来自老龄化。1960～2010年，发达国家医疗支出占GDP的比重从5%左右上升到百分之十几，最高为18%，原因之一是老年人的人均医疗支出远高于年轻人。日本75岁以上老人的人均医疗支出比20～30岁的年轻人高8倍，韩国高出4倍。另一个重要原因是，老龄化带来的长期护理医疗成本上升。我国将面临同样压力。据《中国人口老龄化与老年人状况蓝皮书》（2009年）统计数据显示：未来我国60～69岁老人日常生活不能自理的比例为3%，70～79岁为7%，80岁以上为22%。这部分人群都需要长期护理，成本会大幅增加。
狭义卫生费是指门诊、住院等费用，广义卫生总费用是狭义卫生费与长期护理费用之和。根据人口老龄化预测，我国的广义卫生总费用占GDP的比重将从目前的5.1%上升到2050年的10.2%。相对发达国家，这个估计尚属保守。国际经验表明：政府通常需要承担1/3的卫生支出。根据以上推测，我国政府财政卫生支出占GDP的比重将从目前的1.4%上升到2050年的3.1%，增量部分即为人口老龄化带来的政府卫生支出压力。
3.环境治理。环保欠账包括治理水污染和空气污染等的成本。近期关于PM2.5指数的研究显示：2013年1月，我国PM2.5指数最高的城市为石家庄，接近300；北京为150，上海为100，深圳为60。WHO规定的阶段性安全标准是25，最终安全标准为10。由此可见，我国空气质量达标还将需要有巨大的支出。
4.地方债和铁路债。地方债和铁路债的压力是较短期的，也更为紧迫。根据2011年审计署和铁道部的审计报告，我们估算出2010年地方政府债和铁道部债务的总规模约为12万亿元，其多数将在2016年之前到期。假定在没有政府额外财政支持的情况下，地方政府和铁道部债务可能发生的不良资产率为30%，坏账总额为3.6万亿元。根据债务偿还的期限结构，财政压力大部分出现在2013～2017年，假定政府消化不良贷款的数量从每年8000亿元逐步下降到5000亿元，那么2013～2017年间地方债和铁路债占GDP的比重分别为1.4%、1.2%、1.1%、0.8%和0.6%。
（三）财政长期风险显性化
将上述中长期风险压力通过滚动预算的方式显性化并告知民众，可以促使政府产生改革的动力。以美国为例，总统向国会提交当年预算的同时还须提交20年的中长期财政预测。美国社会保障局也须提供养老金缺口的长期预测，根据预测，美国将在2017年出现养老金缺口且此后缺口不断增大。美国国会预算办公室在2012年提供了至2080年的主要支出项目（包括医疗和社保）预测。
四、地方债和或有债务
（一）地方债及其风险成因
在中央和地方财政关系中，地方债是最有可能带来系统性宏观风险的部分。例如，巴西1980年代以来曾经历过3次大的州政府债务危机，并最终引发银行危机。2009年以来，我国地方融资平台成为银行和宏观经济的重要风险来源，大规模的地方融资需求与阳光融资渠道间的严重错配，导致这类风险不断出现。地方政府每年对基础设施和民生性建设的投资需求约为5万亿元，而来自阳光融资渠道的资金供给仅为1万亿元。①各种非阳光融资渠道的使用很容易带来金融风险。
非阳光融资渠道的出现有其原因。我国的地方债存在周期性：经济低迷阶段，监管部门为保增长而放松对地方融资渠道的监管，地方政府融资开始活跃，不规范操作频现，经济进入过热阶段，不良贷款和不良资产风险上升；面对风险，政府则收紧政策，地方政府投资基础设施等经济活动大幅度减速，经济回到低迷阶段，重又面临保增长的态势……陷入由地方债导致的经济周期。
（二）以地方债为主体的地方融资体系的优点
我国应逐步建立起以地方债为主体的地方融资体系。与融资平台相比，以地方债为主体的地方融资体系有以下优点：①透明度高。地方政府债的发行主体、发行量和期限均在发行初期即告知公众，容易早期识别和化解风险，而融资平台在问题即将出现时才为人所知。②自我约束机制。债券市场为地方债提供了约束机制：如果风险较大，资本市场可要求较高的利率补偿；如果风险极大，资本市场可拒绝融资。③风险分散。融资平台将风险集中于银行体系，地方债融资则将风险分散在银行、保险、基金、其他机构及外资、个人等各种债券持有者手中，降低了系统性风险。④降低道德风险。由于融资平台有地方政府的隐含担保，而地方政府也往往设定中央政府的隐性担保，地方政府有通过融资平台过度借债的动机。若地方债作为融资主体的模式，其可以通过产品设计降低市场对隐性担保的预期，避免投资人过度投资。
（三）如何建立以地方债为主体的地方融资体系
从目前模式走向以地方债为主体的融资模式是漫长的过程，我们的具体建议是：
1.由财政部对地方政府风险指标进行详细分析，挑选十几个偿债能力达到一定标准的城市，允许其发行市政债。两年前，我国曾挑选了4个城市（包括上海）试行，但此后几乎停滞；如要真正改革，发行市政债需相当的规模和持续性。
2.立法制定地方政府债务的上限标准，并规定地方政府发债所筹得资金必须用于资本性项目，不得用于经常性支出。
3.通过立法明确中央政府对市政债的偿还不承担责任，并在实际运作中允许若干没有系统性风险的中小规模市政债发生违约事件。中央政府仅宣称不承担责任并不能在市场上建立不担保的预期，必须让市场发挥淘汰功能。1998年，广东国际信托投资公司破产曾引起很大的争议，很多人担心这会引发其他不良后果，但从中长期看，信托行业的重组为我国化解了重要的金融风险。市政债违约也将打消市场对隐性担保的预期，从中长期规范地方政府的融资行为。
4.提高市政债信用评级的可信度。目前，国内已有多家债券评级机构对公司债和企业债进行评级，但与国外评级机构基于违约概率进行的市场化评级还存在差距，将其转化地方债的市场化评级，特别是打消投资者的担保预期，还需要很多技术性的改进。
5.强化省级政府对下级政府的监管责任。可借鉴美国俄亥俄州的经验，建立对下级地方政府违约的预警体系。省级政府用一套指标来监控下级市政府，在接近危机状态下直接干预，减少出现大规模违约的可能性。
6.数据真实性审核。由中央审计部门对地方政府公布的财政收支、资产负债表的偿债能力数据进行审计。
7.自主税权和稳定的转移支付。在允许地方政府直接发债的同时，也应赋予地方政府部分自主税权，同时建立一般性的转移支付公式，明确其在债务存续期内有多少自主财源和转移支付可以支持偿债。如地方政府自主财源很小，其偿债能力就非常有限。目前的转移支付多为专项转移支付，因其随意性而无法放进预测。只有将专项转移支付改变为公式化的一般性转移支付，才能纳入预测，支持地方政府的偿债能力。由此可见，地方债的改革不但涉及中央和地方税权分配的改革，还涉及转移支付的改革。
8.或有负债。担保是一种典型的或有负债，存在于我国的各个经济层面。中央政府实际担保了资产管理公司发行的债务，但在过去十几年中一直没有公开数据。地方层面的担保项目更多，重要的是必须向公众披露相关信息。例如，香港地区政府在预算报告中逐项列出担保的内容和数量，包括香港出口信用局对特别信贷计划的担保、对中小企业的担保、对银行的担保等。
五、对我国财政和预算改革的建议
综上所述，针对我国的财政和预算改革，我们提出如下建议：
（1）在5年之内，将国有企业向预算上缴利润的比例提高到30%～40%，并发挥公共预算对国有企业利润的再分配功能，将上缴利润的大部分划拨到一般预算和社保，让全民分享国有企业成长的好处。
（2）在明确的时间表内（如3年），将中央和省级人大或政府认可的全部体制外收入纳入预算，将其他所有政府收费宣布为非法，并为民众举报非法收费提供渠道。
（3）在今后几年中，政府预算在提供流量数据之外还应披露若干金融负债和资产数据，如政府债务余额及构成、金融资产余额及构成、政府的净金融资产和负债等。从中长期来看，应该编制完整的资产负债表。
（4）财政部应编制5～10年的长期财政预测，作为附件与年度预算一起报人大审阅。此外，建议人力资源和社会保障部提供和公开今后40年的养老金收支与缺口的预测，并对卫生费用进行长期预测。
（5）政府财政统计预算报告应披露有法律效应的担保形成的或有负债。
（6）启动以提高退休年龄和向社保划拨国有企业股份为主要内容的养老金改革。
（7）允许更多符合条件的地方政府发行市政债，要求所有发行市政债的地方政府编制和公布资产负债表。
（8）建议上海率先公布地方政府资产负债表，披露或有负债，编制中长期财政预测，提高上海国有企业利润向市政府预算上缴的比例，以引领全国地方政府透明度的提升。
①阳光融资渠道包括中央政府允许地方政府发的地方政府债和城投债。前者2012年的规模约为3500亿元，后者约为7500亿元。
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