发达国家农民工教育培训政策的探析，本文主要内容关键词为：探析论文,农民工论文,教育培训论文,发达国家论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G725.83 文献标识码：A 文章编号：1003－8477（2011）03－0044－04
一个国家的繁荣程度不仅与经济发展水平紧密联系在一起，而且也有赖于全民族文化素质的提高。在西方资本主义早期的发展史上，由出身农民而转为工人的劳动者一直占据着较大的比重，英国历史上的“圈地运动”就是农民非农化的典型例子。欧洲是农民工职业教育的诞生地。在英国，1723年农业知识改进会成立，它是近代最早的农业协会组织。1838年英国皇家农学会成立，农业协会组织在英国的发展达到高峰，英国农民工的教育培训逐渐形成了制度。此后，其他发达国家也相继建立了农民工教育培训制度。纵观发达国家农民工教育培训制度，有着其鲜明的特点。
一、充分的教育培训法律
通过立法措施保证对农民及农民工的素质培训。发达国家一般由国家统筹安排，相关部门协调并指导农民工的教育培训。英国的农民工教育培训起步较早，早在1833年英国《工厂法》就规定“纺织厂9岁以上、11岁以下的童工每周工作时间不得超过48小时，他们必须进其父母或监护人为其选择的学校，或工厂视察员为其指定的学校就读。工厂视察员应责令雇主从孩子的周薪中扣除每先令不超过1便士的钱为他们缴纳学费。”[1](p952－953)1889年英国政府颁布《技术教育法》，此后大众教育在英国得到了正式承认。早在1909年英国就颁布了世界上第一个有关职业指导的法规——《职业指导法》，第二年又颁布了《职业选择法》，并在全国各地建立了为数众多的劳动力交流所。1948年颁布的《就业与训练法》，更是明确要求英国各地的中学必须对所有的学生实施职业指导。1982年英国政府颁布了《农业培训局法》，重视农民工职业教育与技术培训工作，通过制定相关法规和培训计划，设置专门机构来支持和开展农民培训，并且给农民工培训予以一定的资助。为了更有效地加强对农民工培训，英国政府于1987年对该法进行了修改和补充。
在美国，联邦政府通过立法增加各州政府对职业教育的资金投入、规范教育管理、提高师资水平、明确技能标准，从而提高劳动生产率，实现国家的宏观调控。美国的农民工教育培训已有近150年的历史。从1862年《摩雷尔法案》颁布至今，美国职业教育走过了一条健康而又曲折的发展道路。1862年美国通过《摩雷尔法》，规定了教学课程以及培训科目，使教育服务面向大众，推广了职业教育的进程。美国1917年《史密斯——休斯教育法》的颁布与实施则使美国的农民学历教育实现了中等化发展。[2](p59－60)该法的基本理念为：（1）职业教育的目的是满足工商业发展对劳动力的需要，雇主的需要是整个教育设计的基本出发点；（2）职业教育的定位是为进入学历要求低于大学程度的工作做准备的入门教育；（3）职业教育的内容是特定工作技能训练，教学方法采取非情境化教学，以就业与获得收入为取向，采用刚性的、预先设定的课程，使用标准化测验评价学生学习；（4）职业教育应独立于传统的公立教育，包括独立的国家管理机构、基金、学习领域与方法、教师教育与证书，以及专业团体与学生组织。二战后，美国为了解决农业中过剩劳动力转移问题加强了政府干预。顺应经济结构变化的新形势，不断提高农村劳动力的素质并使他们适应非农业部门的要求，较为顺利地向非农业部门流动。从20世纪50年代中期起，美国政府制定了多种加速农业人口转移的计划和立法，对进行职业转型的农民工实行免费培训，使农民工职业转型培训进入了一个新的历史阶段。1962年颁布的《人力发展与训练法》规定，家庭年收入少于1200美元的农户，其家庭成员被认为属于失业者之列，因而有优先选择或被推荐接受训练的资格。美国于1963年颁布《职业教育法》，提出所有公民都有平等接受高质量培训的权利，并建立职业训练中心，进行教师培训，建立职业教育咨询委员会。1964年制定的《就业机会法》中规定了为农民和妇女提供训练和受教育的计划。1990年，进一步修订《职业教育法》，明确联邦政府每年向各州提供16亿美元的职业教育专项补助经费，建立和完善职业教育资格证书和资格鉴定制度。1976年颁布《终身学习法》。1994年克林顿政府提出《美国2000年教育目标法》成为日后美国教育改革与发展的法律依据，该法案提出，每一个美国成年人必须坚持终身学习，美国人不论年龄有多大，都必须有机会学习新的技能。
法国根据1960年颁布《农业教育指导法案》，建立了完整的农业教育培训体系，以农业研究机构和农业学校为基地，从事农业人才的培养。法国政府规定农民必须接受职业教育，农业职业证书和农业职业学习文凭持有者才能在农场或者农业企业当雇工，只有农业技术员证书持有者或通过农业职业和技术会考的学生，才有资格独立经营农场。法国法律规定凡18岁以上的农民，每人需参加为期一年（可累计）的农业知识培训。对18岁以下者要求更为严格，须先培训三个月，再到农场实习三年，期满后经过考核，合格者颁发“绿色”教育证书。只有凭此证书，才能向政府申请低息或无息贷款，买地建房、购置机械，从事农业生产。
在德国，1845年颁布《普鲁士手工业规章》，该法促进了小型手工企业联合起来成立了跨企业的实训设施来帮助徒工学习与职业相关的基础知识和专业理论知识。1883年德意志帝国颁布《工商条例》，使原有的文化补习学校面向未成年徒工开展义务教育。1938年颁布的《帝国学校义务教育法》规定，职业学校要伴随企业培训组织教学，补充徒工学习基础和理论性知识。从1949年始，在原联邦德国，职业学校成为承担未成年人义务教育的法定机构。德国宪法规定，有关职业学校的事务属于文化教育主权的范畴，由各州立法管辖。1969年德国颁布了《职业教育法》，对农业职业教育作了较全面和原则性的规定，1981年又制定了《职业教育促进法》。2005年将这两部法合并制定成新的《职业教育法》。该法提出职业教育要保证质量和数量，保证其稳定和持续发展，促使职业教育的透明化，进一步提升了职业教育的地位和作用。德国于1969年颁布联邦《职业教育法》后又颁布了《农业职业教育基础阶段实施培训与课堂教学时间计划原则》，并辅之以《培训者规格条例》、《职业培训章程》、《考试规则》等规章制度，对职业教育的办学机构、培训人员和专任教师、教学过程及考核等作出了严格的要求和规定，并通过国家教育主管部门、州文化部（部长或高级学监）、行业协会，实施监督和考评。对违反有关法规者，将予以严厉的处罚。如对违反联邦《职业教育法》有关培训者义务和任职资格规定的，处以一万马克以下罚款，严重违反有关法规者则判处徒刑。因此，立法、普法、督法和违法处罚并举，是德国职业教育管理的突出特点。[3](p31－33)
从明治维新时期起，日本出现了农民工进城现象，19世纪末开始活跃，在第一次世界大战期间开始激增。而真正实现农村剩余劳动力大规模转移是在战后。日本政府针对本国人多地少、资源短缺的特点，对农村剩余劳动力转移进行了有效干预，走出了一条“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的道路。[4](p78－93)日本政府特别重视农民工的教育培训，1883年颁布《农学校通则》、1977年颁布《农业改良促进法》。通过立法和调节对教育投资以及奖励措施进行整体规划，明确农民工教育培训地位。日本于1958年颁布《职业训练法》，确立公共职业训练和企业职业培训，确立职业鉴定制度，强调校企协作关系。1961年颁布的《农业基本法》中明确规定，为“使农业从业者及其家庭得到适当的职业，必须采取措施充实教育、职业训练和职业介绍事业，振兴农村地方工业，扩充社会保障，等等。”[5](p63－67)1985年颁发的《职业能力开发促进法》及《职业能力开发促进法实施细则》，取代原有《职业训练法》，进一步强调职业训练长期化、广泛化和弹性化，规定职业资格鉴定种类及训练科目，以促进职业能力开发。日本政府为推展终身学习，于1990年制定《终身学习振兴法》，全力推展终身学习活动，提出职业教育是终身教育的办学理念。
二、多元化的教育培训形式
发达国家非常重视成人，尤其是农民工的教育与培训，提倡职业教育内容向普通教育的渗透。农民工教育培训经过多年的发展与整合，目前均建立健全了高、中、初三级教育机构，实现教育培训队伍的专业化。从事农民工教育培训教师，不仅要接受专门的农业专业训练，还要有较强的农场经验和实际动手能力；不仅要懂得教育理论和方法，还要有相应的教学能力，这为大批农村剩余劳动力的素质提高创造了条件。在英国，高等农业职业教育有农业大学、农业院系以及地区农学院，中、初级农业职业教育有农校和农场职业学校。此外，还有大量的业余农校及短训班等。英国有关农民工教育培训学校在聘用教师时，非常重视审核应聘者的学历、经历、技能等，强调教师的实践技能，被聘用者一般还要有六个月的试用期。美国农民工教育培训已有140多年的历史，1862年制定《摩里尔赠地法》，以赠地形式建立州农学院，强调理论与实践结合；1887年制定《哈奇法》，明确农业教育、科研、推广相结合的体系。在美国进行农民工教育培训的教师，不仅必须取得相当于农业教育的本科学位，还要在大学里学习过教育学和农业等相关方面的课程。德国的教育事业和教育体制在欧洲是比较先进的。德国学校不仅种类繁多，而且教育形式多种多样，不仅有小学、中学、理科中学、女子理科中学、教会学校，还有徒工学校、专业技术学校、高等专业学校、综合性大学。教育形式主要有三种，即家庭教育、工匠技术教育和学校教育。在特定的社会经济条件下，前两种教育在传播科学技术知识和生产实践经验方面，都起到了一定的作用。而学校教育主要是对少年和青年进行正规教育。战后日本政府对农村基础教育的重视，使日本农村劳动力对于非农就业机会具有良好的适应性。日本农业职业教育根据农民的文化水平分不同层次，其中有农业高等职业学校也是青年农民接受培训的重要渠道，通过这些教育培训，农村劳务人员提高自身的工作技能和综合素质，为培养城市劳务人员奠定良好基础。在日本，农民培训包括大学本科教育、农业大学校教育、农业高等学校教育、就农预备学校教育和农业指导师教育。日本建有专门的农业大学7所，另有与农业有关联学科的大学76所，包括国立、公立及私立大学。大学本科教育通过综合大学的农学部和高等农业院校来完成，培养主要是农业高科技人才，毕业生一般都不直接从事农业生产和经营。农业大学校教育相当于我国农业高职，学校的培训对象是即将就农者。农业高等学校教育相当于我国的农业中专和职高教育，培训对象是初中毕业生，培养方向是应用型农业人才，这是青年农民培训的重要渠道之一。就农预备学校教育是对城市在职人员或失业人员、大学毕业生进行的短期农业技术知识转岗教育。其培训教师主要来自农业推广机构的专门技术员、改良普及员、农业实验场职员等。法国在农民培训教育机构上建立了农业职业技术学校、农业成人培训中心、农业职业教育中心一体化的农民培训机构。法国的农村职业学校中国立的约占1/3，地方所办或民办的约占2/3。具有农业教育悠久历史的法国，至今还有着国家与私人共同办学，农村职业培训深入农场，落实到农民家庭的灵活多样的办学形式。韩国农民工职业教育培训经过50多年的发展，形成了完善的培训机制，建立了比较完整的教育培训机构，形成以“农业协会为组织载体，农协大学为龙头，培养专业农民为核心”的农民教育职业技术培训模式。韩国政府为适应国家经济发展和产业结构调整的需要，更是十分重视在农村初、中等教育中加强职业技术教育，这对促进农村劳动力的合理转移，推动韩国成为一个新兴工业化国家发挥了重要作用。
多元化的农民工教育培训形式，目的是为了建立一个完善的系统以调动各方面资源，这是诸多发达国家开展农民工教育培训的一大特点。如英国，既有国家举办的遍布全国的农业培训中心，各地还有许多由农村企业公司、社会团体，以及个人兴办的业余、半业余农校和各种类型的短期培训班。如农民夜校、农技训练班、半农半读或半工半读职业技校等。在德国，主管职业培训工作的有关行政部门以及工会组织都积极参与到农民工教育培训工作中去。其中有关行政部门负责制定符合各州需要的职业培训政策，监督职业教育和培训部门的政策执行情况，并负责职业学校培训方针和教学计划的制订及企业内的培训岗位与培训计划的落实等。工商界的行业协会、手工业协会和雇主组织根据本行业的需要提出对职业培训的具体要求，为培训工作提供各种支持，考核和验收培训成果。工会组织对职业培训的内容、方式和时间以及培训期间学员的福利待遇、安全卫生和培训后的就业去向等问题予以密切关注。为了适应现代工业生产和服务业的需要，德国各大企业都十分注重职业培训加强对徒工的技术学习与训练。德国在解决由于人口流动带来的问题进程中，高度重视成人职业培训，对提高全民科学技术和文化水平产生重大作用。[6](p49－53)美国积极倡导政府、协会、企业等在各个层面的合作伙伴关系，促进他们之间信息的交流和合作。澳大利亚的农村职业教育有政府投资和管理的公立职业教育与培训机构，也有团体或私人资助的培训机构，还有教会、企业和个人所办的培训机构等，办学主体多元化。在法国农民职业技术培训形式多种多样，不拘一格。有在校集中学习的，有商会或农会安排技术人员深入到农场的田间地头和企业的车间进行现场指导培训。丹麦的农校大部分由农民联合会、家庭与农民协会等农民团体创办，性质上属私立，但70％左右的学校可获得政府按学员数给予的办学经费补助。[7](p93－95)
三、广泛的教育培训资金来源
发达国家采取了一系列财政措施，鼓励农民工接受教育培训。在制定农民工教育培训政策法规的同时，通过立法以及鼓励相关部门、企业等以多种形式设立专项基金鼓励对农民工的培训。政府的直接拨款是培训资金的重要来源，从农村培训投资渠道来说，各发达国家在注重发挥政府拨款主渠道作用的同时，也十分注意多方面筹集经费。如20世纪50年代—60年代，英国在农村普及农业教育过程中曾采用集资的方式解决教育经费的问题。现在，英国国家教育拨款委员会每年将预算中的教育经费按照一定的条件和标准分配给学校，经费的分配与教学质量挂钩，即根据权威机构对学校教育质量的评估结果，决定当年划拨经费的增减数额。此外，英国还通过征取特别税的形式来获得其他部门的支持用于对农民工教育培训。加拿大和德国政府采取诱导性的方式鼓励企业与相关部门加强对农民工教育培训。比如让企业把花费的培训费用，计算进生产成本，待企业售出产品时再对其减免税收，等等。通过这种“间接”拨款的方式，实现了政府对农民工教育培训的资金支持。法国政府一方面在对农业进行补助扶持，以促进农业教育发展的同时，还拨出专款支持农业科学研究与技术推广活动，另一方面，直接对农业教育进行大量投资。法国政府高度重视包括农民培训在内的农业教育，投入大量资金大力扶植，使农民享受免费的职业技术教育。在德国，农民工教育培训经费来源稳定，国家将农民工教育培训经费列入财政预算，参考各农业学校及培训中心制定的培训计划，根据财政政策安排专款下拨培训费。国家还采取以企业、个人或团体集资建立培训基金的方式，来筹集职业教育和培训经费。该基金由政府成立的基金会负责管理，用于企业对较低技术文化层次工人的培训和政府对处于就业劣势的人的资助。日本在战后对农业实行直接投资和长期低息贷款，特别是在农业教育上投入了大量的人力与物力。1894年颁布了《实业教育费国库补助法》，通过法律在财政方面每年对各类职业学校进行定额支持，其中特别是对从事工业生产人员的培训机构给予优先支援。韩国规定农渔民后继者可以申请获得后继者培养基金贷款2000万—5000万韩元，年息为5％。[8](p51－54)韩国将拟实现职业转型的农民组织起来进行新技术和新技能培训，培训费全部由国家承担，并根据家庭赡养情况，由政府发给受训者不同水平的生活津贴。
四、丰富的教育培训内容
发达国家对农民工教育培训的内容非常丰富。在美国，对农民工教育培训内容既包括传授生产管理和如何进行农业投资，辅助职业经验培训，努力将学到的知识应用于实践，帮助培训对象将所学知识运用到社区、企业和农场中同时又包括培养农民工创业能力、领导能力及团队合作能力，帮助农民工建立自信。发达国家农民工教育培训课程与专业设置非常丰富，如英国农民工培训教育课程多达百余门。法国在农民工培训内容上，注重实效性。培训内容主要围绕着农业生产如何适应市场、如何适应农民的需要来安排。在教学中，理论与实践相结合。培训内容涉及面广，既包括农业基础知识的普及、新技术和新产品的普及和推广、农场的经营管理、农产品加工和销售、良种培育技术农业和园艺栽培技术、畜牧产业、农业经营设计与投资分析、农业情报、农机修理等涉农产业，也包括汽车故障简易诊断、金融、税务、子女教育和论文指导等其他领域。发达国家农村职业教育课程与专业设置的突出特点是从市场的需要出发，及时开设课程，调整专业，而且适应新形势下发展的专业和课程层出不穷。在德国，农民工教育培训体系中甚至包括哲学的学习，以便提高培训对象的文化素养。