长三角区域合作中的行政协议演进，本文主要内容关键词为：区域合作论文,协议论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.62 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2016)01-0016-06 当前，关于区域合作中的行政协议研究基本上是从行政法的视角出发的，应当说，这些研究在探讨行政协议的发生规律以及行政协议的应然状态方面，都取得了积极成果。但是，行政法视角的研究主要表现为学理探讨，由于中国缺乏相应的现实语境，易于陷入生搬硬套的误区。此外，这些研究“大多属于‘静态’的现状分析和对策探讨，而较少关注地方合作背后所隐含的政治、经济转型的历史过程，而这恰是中国经济发展的特殊性所在”[1]。实际上，中国改革开放三十多年来，地方政府以及经济、社会的发展都经历了一个持续变革的过程，在静态意义上分析和认识行政协议并不能适应并解释这个动态过程。不过，行政协议作为一项政策工具已经被引入到地方政府的合作实践之中，透过行政协议的演化历程，是可以反观地方政府持有的合作心态以及行为模式的变化规律的。也就是说，行政协议可以成为透视地方政府合作的一个视角。基于这一认识，本文试图透过行政协议的文本去把握长三角区域合作的发展进程。事实上，在一个动态的发展过程中对行政协议进行历时态的比较，尤其是将行政协议文本生成与当时的经济、社会发展情境联系在一起考察，是可以清楚地认识到长三角区域合作的整体面貌的，特别是可以让我们能够充分理解这样一些问题：政府为什么选择行政协议，政府对区域合作表达出怎样的态度，采取了哪些促进合作行为发生的具体化措施。而这些问题给我们展示出的恰恰是一条通往区域合作的探索之路。 一、长三角地方政府间协作关系的生成 长三角区域互动关系的形成是改革开放的成果。改革开放前，对于包括长三角地区在内的整个中国社会来说，基本上都处于一种封闭状态，各地方政府统一接受中央的纵向垂直管理，而地方政府间的横向关系则表现为相互隔离的状况，人们也将此称作为“条块分割”的治理模式。党的十一届三中全会开启了改革开放的新纪元，其中，“开放”一词不仅意味着国家的对外开放，还意味着国家对社会要素采取了开放与包容的态度。1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出经济体制改革的中心环节是增强企业活力，提出企业应有多项自主权，应使企业真正成为相对独立的经济实体。对于有着深厚内生经济传统的长三角地区而言，国家政策的刺激使乡镇企业、家庭企业获得了成长的重大机遇，人、财、物的流动开始活跃起来，并以其自由的本质冲破了行政边界，在更为广阔的区域空间内流动了起来。可以说，长三角地区领先于全国而迈开了市场化的步伐。这个时候，尽管长三角地方政府尚未拥有自觉合作的意识，但由社会要素主导的市场化合作和民间合作却迅速地兴起。 由于国家确立了对社会要素开放的逻辑，在“简政放权”和“放权让利”双重政策激励下，地方政府的自主意识得以唤醒。自主性的获取是地方政府成为独立开展经济和社会管理活动主体的前提，而长三角地区社会要素互动的增强也对地方政府提出了全新的要求。德尼·西蒙通过研究欧盟指出：“一体化是一个导向自由的概念，其首要的意义却是消极的形式，它意味着消除源自成员国间边界对生产要素的种种障碍，拆除各种影响自由流通的壁垒；然后才是积极意义上一体化——推行共同政策，促进经济与社会政策的接近。”[2]在长三角区域合作的起点上，也可以看到相同的逻辑，在改革开放初期，一方面，社会要素和经济资源有着强烈的自由流动要求，不断地冲破行政边界；另一方面，地方政府又对社会要素的流动和经济资源的流通设置了各种各样的障碍，试图按照行政区划而把社会隔离开来，把经济活动限制在行政区域的范围之内。因此，长三角区域合作首要任务就是打破地方政府的行政隔离，即拆除行政壁垒，而这一点又是开放逻辑中的题中应有之义。因此，在长三角地区，社会的流动和经济的市场化成为来自底层的打破行政隔离的力量，而且，也迫使地方政府不得不去面对协作的问题。 可见，长三角地方政府间协作关系生成的动力是来自社会的，是在社会之中首先出现了社会要素的流动和经济市场化对计划经济的封闭式管理构成了挑战，不断突破行政区划的边界，让地方政府必须做出选择，要么封闭边界、阻止流动和抵制市场化；要么顺应社会要求，通过地方政府间协作去解决新的问题。然而，正是在地方政府需要做出选择的关口，中央的分权化改革促使地方政府获取了自主性和“地方意识”，使地方政府产生了追逐本地区利益的要求。正如周伟林教授所分析的，“这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益导向：第一，决策允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性，进行不同方式的政策试验；第二，财政分级核算、收入分成，在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力”[3]。这种地方利益的实现，特别是地方利益的最大化，肯定无法在封闭的边界内进行，而是需要本地所属的社会要素流动到“他地”，然后带回经济发展所需的各种资源，从而促进本地经济的发展。同时，对“地方利益”的追逐又促进地方政府有着防止利益流向“他地”的冲动。所以，这一时期长三角地方政府陷入开放与封闭的两难困境之中。不过，总体看来，这一时期要求打破计划经济模式的舆论非常强势，致使地方政府不敢过多地采取旧的封闭式管理措施。而且，地方政府也发现，在社会要素的流动中，在经济的市场化中，地方利益的增长是明显的。所以，地方政府基本上在放弃封闭式管理的问题上做出了理性选择。这样一来，所面对的也就是另一类问题了，那就是随着社会要素的流动和经济的市场化，出现了跨越行政区的问题，而且这类问题迅速地涌现，必须通过地方政府间的协作加以解决。事实上，在利益驱动之下，地方政府开始回应社会所提出的协作需求，以支持企业横向联合经营为主的协作行动开始得到地方政府的支持和推广，长三角地方政府间的隔离状态也被冲破了，协作关系应运而生，这可以被界定为区域合作的初级形态。这种以竞争为目的的协作，“是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会化大生产的必然趋势，是对条块分割、地区封锁的有力冲击”[4]，客观上促使长三角地区的经济、社会结构发生了整体性变迁。其主要成果就是在20世纪80年代中期形成了享誉全国的苏南模式和温州模式，从而标志着长三角地区先于全国迈入了市场化、工业化和城镇化的历史进程。 当然，社会的流动和经济市场化压力并不是构成地方政府间合作的充分条件，来自中央的构想和规划也构成重要动力。在这一时期，随着经济体制改革的不断推进，中央逐渐形成了区域发展意识，也出现了“区域一体化”的提法，实际上，这是产生于中央的一种战略性构想。1980年，国务院颁发了《关于推动经济联合的暂行规定》，明确提出走联合之路，组织各种形式的经济联合体。具体到长三角地区，国务院在1982年则发出《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室通知》，提出以上海为中心同周边9个城市共同组建成上海经济区。成立“上海经济区规划办公室”的举措显然是要对长三角的经济体制改革和经济发展进行统一规划和管理，在某种意义上，可以说中央政府意识到地方政府的行政隔离已经成为经济体制改革和经济社会发展中的一个阻滞问题，需要通过成立上海经济区规划办公室来解决这类问题，从而拉开了长三角一体化的序幕，社会要素的流动和经济市场化也因为得到了中央支持而变得更加活跃。有了中央的这些精神，地方政府间是否或能否开展协作已经不仅是如何回应社会要求的问题了，而是一个是否愿意贯彻中央精神的问题。 二、在中央综合协调下产生的行政协议 利益驱动是柄双刃剑，一方面，地方政府在对地方利益的追逐中走向了建立地方政府间协作关系的方向；另一方面，地方政府又在地方利益追逐中成为独立的竞争主体。结果，地方政府间关系既是协作关系又是竞争关系。随着竞争意识以及竞争关系的持续增强，地方政府开始通过行政干预的方式去谋求地方利益的最大化。产生于这一时期的长三角地区中的行政干预主要反映了地方政府的一种本位主义倾向，其方式是借助于行政区(或地方政府的管辖区)边界为刚性约束条件而实施行政管制，以限制市场和社会要素的自由流动。地方政府对社会采取这种控制的目的是为了把辖区内分散经营的个体经济、集体经济等多种经济形式整合成一种合力，与周边行政区经济开展竞争，最终实现辖区利益最大化。这样一来，又出现了虽然与计划经济时期的封闭式管理性质不同而形式却又极其相似的行政控制。地方政府的这种行政干预显然违背了中央的区域一体化战略构想，因而，必须加以矫正。对于这些问题的解决，似乎有两条路径：一是中央政府出面协调；二是建立起约束地方政府竞争行为的协调机制。但是，在当时这两条路都是走不通的，第一，地方政府间已经形成了一种竞争关系，都缺乏开展协作的积极性；第二，由于地方政府已经有了自主权，中央政府的协调也往往无法奏效。事实上，这一时期中央与地方政府以及地方政府之间的关系都还具有明显的过渡性色彩，中央政府的行为中依然有着计划经济时期的那种指令性色彩，习惯于对地方发布行政指令，而地方政府出于扩大自身竞争实力的目的，往往不愿意按照中央政府的指令在地方政府间开展协作，更不愿意放弃那些有可能牺牲自身利益的重复建设项目，而且这一时期各地方政府由于获得了一些国际贸易权，往往在海外市场上开展恶性竞争，使国家利益遭受巨大损失。因此，中央设立了“上海经济区规划办公室”，希望通过这个机构来协调长三角地方政府间关系，并对地方政府的竞争行为进行约束。 “上海经济区规划办公室”成立于1983年3月，主要职能是对上海经济区进行规划并对地方政府竞争行为加以协调。1983年8月，“上海经济区规划工作会议”在上海召开，这是“上海经济区规划办公室”通过开展多方面协调工作而产生的一项成果。会议形成了一项重要协议，决定建立“上海经济区省市长会议制度”，由经济区各地省长、市长以及经济区规划办公室主要负责同志参加，代表地方政府协商沟通，凝聚区域合作共识。“该会议制度为长三角行政协议的缔结提供了第一个程序平台”[5]。1985年，经济区省市长会议在南京召开，做出了“制定经济区发展战略规划纲要的决定”，这是长三角区域地方政府间形成的又一项重要协议。1986年，省市长会议通过了《上海经济区章程》和《上海经济区发展战略纲要》，其中，《上海经济区发展战略纲要》是由课题组在大量实地调研的基础上形成的，对经济区战略目标、战略重点、战略突破口以及地区布局和经济结构等重大问题都做出了具有规划意义的设想。就这份“纲要”在会议上通过而言，可以看作长三角地方政府达成合作共识而形成的最具实质性意义的行政协议。 长三角地区是我国率先走上市场化道路的地区，在行政协议出现之前，市场主体已经开始通过签署协议的方式开展协作生产和协作经营。这一现象实际上所呈现给我们的是一个具有规律性的社会运行状况，那就是首先有了市场主体间的协作(或者说民间协作)，然后才会有地方政府间的协作。这是因为，市场主体不会受到行政区划的限制而在一个地方政府的管辖下开展协作生产和协作经营，在利益追求的驱动下，市场主体是无视甚至蔑视行政区划边界的，必然会跨越行政区划的边界去寻找最佳的协作对象。结果，也就必然会把地方政府引向协作的方向。长三角地方政府间的协作就是遵循了这一逻辑。但是，市场主体间的协作最终还是要落实在地方政府间的关系上，需要得到地方政府的支持。因为，“地区间在经济社会发展中所产生的矛盾与冲突，主要是一种利益矛盾，有时候表面上看起来是企业等市场主体之间的利益矛盾，但其背后往往反映的是政府间利益的冲突，是在有限资源约束条件下地方政府追求地方利益最大化所致”[6]。所以说，促进市场主体协作关键是要在地方政府间建立起协作关系。总之，就长三角地区的情况来看，是市场主体联合经营方式建立起来之后而对地方政府提出了协作要求，要求地方政府间建立起协作关系，而签署行政协议则是地方政府确认协作的一种方式。这些便是长三角地区行政协议出现的背景。 从20世纪80年代行政协议的出现过程来看，我们可以清晰地看到长三角区域协作的动力最初来自中央政府和社会力量的双重推动，是在中央和社会力量的双重作用下而走向了协作的道路。在这里，地方政府明显地表现出被动性和消极性，其实也反映出地方政府主导地区发展的制胜心态和竞争行为取向。正是由于地方政府持有的这种心态，长三角行政协议首先是作为约束地方政府竞争行为的机制而出现的，目的就是为了打破依然具有计划经济色彩的封闭隔离状态，从而实现对地方政府竞争行为的约束。当然，由于处于改革开放的初期，行政协议也就带上了明显的时代印记。就《上海经济区发展战略纲要》而言，一方面，它是在中央成立的“上海经济区规划办公室”综合协调下形成的协议；另一方面，它又是地方政府横向协商的产物，所以，这份行政协议的形成并不是地方政府自觉行动的结果，在某种意义上，甚至可以说是一种被动的产物。1988年，随着“上海经济区规划办公室”撤销，在此期间所形成的一系列行政协议也随之失效，并没有发挥出前期所预想的作用。这充分说明，如果地方政府不主动转变观念，不放弃主导经济、社会发展的行为方式，仅仅依赖中央指令和一纸协议是不可能真正打破隔离的，更不用说在区域合作中发挥促进作用了。 三、长三角地区发展催生的行政协议 竞争与协作是市场经济条件下整个社会的两个面相。对于长三角地区而言，如果说20世纪80年代地方政府间开始生成竞争与协作关系，那么进入20世纪90年代，随着竞争关系的增长，地方政府则被纳入一个并不平衡的竞争与协作系统之中，竞争行为迅速增长而协作动力明显不足。可以说地方政府有着以邻为壑的心态，从而破坏了本应具有的协作关系。“应当看到，协作与竞争之间是有着相容性的。或者说，协作与竞争是需要得到相互支持的，没有竞争的协作是低效的甚至是无效的，没有协作的竞争则是无序的，甚至会陷入霍布斯所说的‘原始丛林’之中。因此，要保证协作与竞争之间能够共存共在并相互支持，就需要为之建立起一整套规则，从而把协作与竞争都纳入到规则调整的范畴之中”[7]。基于这样一个出发点，地方政府开始理性地对待竞争，试图在竞争的过程中也寻求协作。也正是在这一背景下，行政协议开始广泛出现在区域合作会议的桌面上。这样一来，长三角地方政府在市场化进程中经历了恶性竞争之后，怀着沉痛的教训而开始通过行政协议的方式去建立协作关系，从而在竞争的同时也开展协作，形成了竞争与协作关系共在的局面。但是，这种协作依然是以竞争为目的的，因而，也是非常不稳固的协作，它随着政府利益取向的变动而变化，而且时常遭遇到竞争行为的挑战。所以，在这一时期，恶性竞争依然是时常出现，并导致诸多消极后果，虽然地方政府间签订了一些行政协议，却很少得到认真的遵守。 审视长三角地区这一时期地方政府间的竞争，可以发现它是由多重因素引发的：一是1993年，中共中央做出了《关于建立社会主义市场经济体制基本问题的决定》，实行分税制，在这一精神指导下，1994年国务院实施了分税制财政体制改革，1995年进行了政府间财政转移支付制度改革，税源统一为中央税、地方税和中央地方共享税。与20世纪80年代的财政包干体制改革相比，这项改革加强了中央权威，而地方政府则陷入财政吃紧的状态。为了解决地方财政的紧张状态，地方政府必然要寻求或培育属于自己的税源，因而引发地方政府间对税源的争夺，相互打压对方，甚至为了扩大自己的税收而不惜采用不正当手段去与相邻省市进行恶性竞争。二是由财政体制改革牵引出的考核体制的影响。正是因为分税制改革强化了中央的宏观调控能力，中央对地方政府的考核就直接决定了中央对地方的财政转移支付，从而对地方政府形成巨大压力。尤其是在GDP考核目标导向下，地方政府层层承接经济任务指标，出于对上级负责的需要，也因为某种利益驱动的制胜心态，出现了地方政府间的恶性竞争，政府间的关系转化成横向利益排斥的关系。三是地方官员出于政治晋升目标而进行竞争，周黎安教授提出了“政治锦标赛”的观点，揭示了地方官员获取GDP业绩是为了晋升的目的，从表面看来，地方政府官员表达的是对本地经济发展负责的愿望，而实际上，则是为了自己的晋升需要，也许这就是唐斯所说的，“所有的官员都对掌握着他们工作安全与职位晋升的组织表现得忠心耿耿”[8]，这“也使得他们不惜一切手段去获得经济发展，这其中包括一些不利于培育和维护市场秩序的手段”[9]。总之，在财税角逐和政绩现实的双重因素驱动下，地方政府与辖区利益之间结成了密不可分的联系，进而驱使竞争关系扩张。 恶性竞争显然是非理性的，即便说它是理性的，也只意味着一种“经济人”理性。就地方政府是辖区利益的代言人来说，在经济人理性的驱使下去开展非理性的恶性竞争是市场经济初期必然会出现的现象，在西方国家市场经济初建的时代，市场主体的恶性竞争也曾是历史上的一页。但是，在中国建立市场经济的初期，以地方政府为主体的恶性竞争则是一个不正常的现象。因为政府本身应当是理性的，而基于理性的行为应当把协作放在首位。费孝通先生于20世纪90年代初期在长三角调研时提出“要把上海建成大陆的香港”的设想，这一设想就是要以上海为龙头，江浙为两翼，把整个长江流域建设为长三角地区广袤的腹地。但是“上海发展所缺少的，还是作为中心都市的上海和作为腹地的长江三角洲之间的中间层次的纽带，缺少一批围绕它的、能把它托起来的中等城市”[10]。而“建立在分工基础上的合作则是获得更大收益的必由之路”[11]。显然，中央也意识到费孝通先生所揭示的这些问题，并通过加强政策激励的方式促进长三角的协作关系。1990年4月18日，党中央、国务院做出开发开放浦东的重大决策。1992年，在党的十四大报告中明确提出，以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市。因此，长三角地区迎来了历史性的重大发展机遇，并开始自觉地抓住政策优势而加快扩大对外开放的步伐。为了达成江浙沪三地共同发展的目标，以内生型经济为主的江浙两地就需要借助浦东开发开放的历史机遇，积极向上海靠拢，从而顺利实现由内生型经济向外向型经济的转型。而上海长期以来都是国有企业的重镇，自身腹地又非常有限，要作为中心城市在长三角乃至全国以及世界崛起，也就必须以江浙为腹地，即依托江浙而谋求发展，在某种意义上，上海需要通过服务于江浙的经济发展而增强自身开放的价值，需要在与内生型经济相对活跃的江浙地区保持良性互动中去获得自身发展的动力。这些就是长三角地区建立起协作关系的基础和条件。 与20世纪80年代中央政府以行政指令以及设置专门性协调机构去主导地方政府的合作试验不同，进入20世纪90年代，地方政府开始树立起服务于竞争的协作理念。这是得益于发展市场经济的驱动，使地方政府意识到协作比恶性竞争能获得更大的利益，表明地方政府的利益追逐开始变得理性化，并在考虑协作事宜方面有了一些积极性和主动性，也希望把协作意愿转化成科学化、技术化的制度安排。行政协议作为市场经济契约精神的衍生物，也就成为维护地方政府竞争与协作关系的首选工具。从20世纪90年代初期长三角地方政府开始着手主动地建立区域合作机制，到2004年党政主要领导座谈会联系会议制度建立，长三角地区已经建立起三级联席会议制度，切实进入了通过行政协议去建立地方政府间协作关系的进程。近年来，作为区域合作重要机制的长三角城市经济协调会产出了许多行政协议，表明这一区域的协作关系已经完全建立起来，而且进入不断健全的阶段。目前，长三角地方政府已经具备了通过行政协议开展协作和规范竞争的能力，从而把经济、社会引向健康发展的轨道。 四、从行政协议看地方政府行为的演变 目前，长三角地区地方政府已经普遍运用行政协议开展协作，在遇到跨辖区的横向关系协调问题时，首先想到的就是利用会议制度或临时性的接洽磋商去签订相关行政协议，这也促进了行政协议形式的多样化，有了诸如“协议”“意见”“章程”“意向书”“共同宣言”“备忘录”“行动计划”“会议纪要”“规划”“方案”等多种形式。这些行政协议，都包含或凝聚地方政府的协作愿望和协作要求，在协调长三角经济、社会发展中发挥了重要作用。如果说长三角地区的一体化程度是中国各个区域中最高的话，无疑是得益于大量行政协议而生产出来的。可以预见，未来若干年内将是长三角行政协议得以大量生产的繁荣时期，特别是长三角的高铁网、高速公路网建立起来以后，使长三角地区的地理空间得到了极大的缩小，人与物资的流动性都得到极大增强，必然会使这一区域中地方政府应当以及可以开展协作的事项迅速增长。这样一来，不但行政协议的数量会大量增长、形式会更加多样化，而且行政协议主体也会多元化，将会不以行政层级对等的方式出现。 从长三角行政协议所涉及的协作内容来看，长三角地方政府间的协作经历了一个从经济领域开展协作延伸至在广泛的社会领域中开展协作的过程。最初，行政协议涉及的内容主要是旅游和商贸。之后，又确定了科技、信息、国企改革、环保、交通基础设施等协作专题，基本上也都是服务于发展区域经济的需要。再后，地方政府间开展协作领域呈现出扩大的趋势，逐步扩展到广泛的社会领域，地方政府在社会治理、公共服务、城镇化等问题上都表达出高度关切的态度。从长三角行政协议的演化历程看，地方政府对于协作的态度也经历了一个从被动参与到主动介入的过程，协作的自觉性和主动性都处在一个不断增长的过程中。如果说20世纪80年代地方政府是在中央与社会双重作用下被动参与区域协作的话，那么，20世纪90年代以后，随着建立社会主义市场经济目标的确认以及长三角地区市场化节奏的加快，推动了地方政府在利益驱动下开始主动考虑协作的问题，而在新世纪之后，由于全球化、后工业化浪潮的冲击，长三角地区地方政府则有了开展协作的积极性和主动性。在长三角地区地方政府开展协作的意愿不断增强的过程中，也出现了地方政府辖区内管理方式方法的转变。我们看到，在竞争冲动较为强烈的时期，地方政府往往出于主导辖区内经济、社会发展的需要而实施超强的控制，随着协作意愿的增强，地方政府在辖区内的管理中也表现出主动放松对社会要素和资源流动的控制，在使市场和社会主体的活跃度不断提升的同时，社会自治力量也获得成长空间。目前，长三角地区在一定程度上已经形成了由政府、经济主体和社会主体等多元主体构成的合作治理网络。可以说，长三角地区经济和社会发展中所取得的巨大进步在很大程度上要归结为地方政府间的协作，正是政府间的协作促进了流动性的增长、拓展了经济和社会发展空间和提高了生产、经营以及社会活动的效率。所以，在总结长三角地区经济和社会发展成就时，地方政府间的协作是一个必须引起关注的维度。 长三角通过行政协议建立起来的地方政府间协作关系不仅收获了经济和社会发展的辉煌成就，还促进了政府自身的职能模式变革。我们看到，在中国服务型政府建设的过程中，上海和南京是最先提出了服务型政府建设愿景的地方政府。其实，当地方政府间关系从竞争转变为协作后，政府主导辖区内经济和社会发展的冲动也就会相应地减弱，从而转向为辖区内经济主体和社会主体提供服务方面，政府职能也就会表现为一种“引导型政府职能模式”。关于“引导型政府职能模式”，是张康之教授从中国经济、社会发展中提炼出来的一个概念，根据张康之教授的界定，“引导型政府职能模式”是指政府定位在服务者角色上，担负起引导社会治理的职责[12]。根据张康之教授的看法，“引导型政府职能模式”实现了政府干预和社会自主的有机结合，它既不是对社会的放任也不是对社会的控制，而是表现为政府提供一个方向性的指导，把社会中的自主和自由凝聚到经济、社会发展的共同方向上来。从长三角区域经济、社会发展的情况看，走向引导型政府职能模式建立的路径是非常清晰的，首先是通过行政协议建立起地方政府间的协作关系，然后在协作行动中实现了职能转变，即朝着服务型政府及其引导型职能的方向转变，可以说长三角地方政府现在所拥有的政府职能模式已经是引导型的。具体地说，长三角地方政府的工作重心已经转移到规划引导、制度供给、优化环境、培育社会自治力量等方面，在区域经济主体和社会主体间的合作问题上，地方政府在职能上突出表现为发挥搭建平台的作用，是通过政府协作而为经济主体、社会主体的合作打开了一个广阔空间。长三角地方政府协作现在正在进入一个由地方政府根据经济、社会发展的现实要求进行战略规划并开展协调行动的新阶段，而在政府与社会的关系上，所扮演的就是服务者和引导者的角色。“引导具有方向性，在这一点上，它与控制非常相似，二者的不同在于，控制是通过强制的方式来限定控制对象的行为方向，引导则通过激励、风险预警等非强制性的方式来向引导对象展示各种选择的利弊，从而帮助其作出最具有社会合理性的选择”[13]。这一点，从近年来长三角城市经济协调会设置的会议主题就可以看出来，例如，面对2008年全球性金融危机持续蔓延，长三角地方政府适时做出战略引导，在2009年长三角主要领导座谈会上，探讨了合作应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的策略和方法；城市经济协调会则将会议主题设置为“贯彻国务院指导意见精神，共同应对金融危机，务实推进长三角城市合作”，根据《长江三角洲地区城市合作(湖州)协议》的内容，首次将长三角金融合作设为专门性的合作专题，并决定建立长三角金融合作联席会议制度，研究防范金融风险的应对之举，完善应急预案。从这里可以看出，行政协议既是推动地方政府建立起引导型政府职能模式的原因，又是地方政府发挥引导职能的途径。 总的说来，在改革开放的进程中，行政协议伴随着长三角地方政府间协作关系的生成和演变过程，见证了长三角地区经济、社会发展的历程，也促进了长三角地方政府职能模式的变革。也就是说，长三角地区行政协议的演化历程反映出长三角地区地方政府协作关系建立的一条基本脉络，也是长三角区域经济主体和社会主体普遍合作关系建立的主要动因。当前，长三角地区依然面临区域一体化的繁重任务，而这项任务的承担，显然还需要继续借助于行政协议所铺设的道路，需要借助于行政协议去推动区域一体化的进程。长三角的地理位置决定了它在中国改革开放的过程中一直处于前沿，通过行政协议去规范和协调地方政府间协作关系是它取得的一项经验，这项经验对于中国其他地区的地方政府协作关系的建立是有借鉴意义的。当然，我们也应看到，长三角通过行政协议建立地方政府间协作关系是一条探索性的道路，在这条道路上是遭遇过挫折和反复的，而且，现在依然存在一些需要加以改进的方面。比如，陈国权教授在对长三角区域合作进行反思的时候就指出，长三角存在重大问题磋商机制远远落后于形势发展的要求等问题[14]。再者，全球化、后工业化浪潮对中国社会的冲击也一波比一波更为激烈，处于沿海地区的长三角显然所受到的冲击更大，这也对长三角地区地方政府提出了更高的要求，即如何不拘一格地创建行政协议、利用行政协议和发掘行政协议的功能？解决这个问题是需要有创新勇气的，相信长三角地区的地方政府能够承担起新的探索使命。