改进和完善我国反腐败体制机制的政策建议，本文主要内容关键词为：体制论文,机制论文,建议论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国反腐败体制和机制存在的一些不足之处
国际廉政理论界认为，可以从反腐败机构、反腐败战略和反腐败法律制度这三个方面来评估一个国家的反腐败体制和机制。这三个方面分别回答了在反腐败工作中“谁来做”、“做什么”、“如何做”的问题。本文依照这一框架，对我国当前的反腐败状况，特别是现有体制和机制中存在的不足进行简要评估。
（一）反腐败的部分环节需要加强
我国的反腐败专门机构主要包括纪检监察机关和检察机关。从广义上说，公安机关、审计机关、工商管理机关等都在腐败案件的调查过程中扮演辅助性角色。纪检监察机关负责党风廉政建设和反腐败工作战略方针的制定、法规纪律的出台、对党员领导干部违纪违法情况的调查以及总体工作协调。检察机关负责对涉嫌违法的腐败案件进行调查和起诉。这种反腐败体制与我国的政治、经济和社会制度是相适应的，也是富有成效的，但也存在一些不足。
一是举报接受和处理系统不封闭，容易出现报复举报人的现象。我国建立了一系列保护举报人的制度，然而打击报复举报人的案件仍时有发生。本文认为，其关键原因在于我们的工作机制存在漏洞。首先，举报信息管理系统不封闭，容易使举报人信息泄露。在举报信息由举报中心向相关部门和下级机构进行流转的过程中，与举报人有关的信息很容易泄露。其次，多个部门都有接受举报的职责，群众不知该向谁举报，不仅不方便举报，而且造成重复举报和资源浪费。最后，举报信息的不断流转造成了最初接受举报的部门无法控制调查所需时间和结果的真实性。这种多部门负责受理举报，并且举报受理与调查相分离的工作机制造成了难以从制度上保证对举报人进行保护。
二是政府内部监督和审计工作薄弱。一个健全的监督体系应该包含三个层面：首先是政府内部部门之间的监督，例如监察部门和审计部门对其他部门的监督。其次是专门的、政府之外的监督机构受立法机关或执政党委托，对政府所进行的监督。最后才是群众、新闻媒体等所进行的外部监督。目前，我国前两个层面的监督没有很清晰的界定。纪检机关本应属于政府之外的专门监督机构，但和行政监察机关合署办公之后，更像是一个政府内部监督机构。而审计机关目前还属于政府组成部门。1998年机构改革之后，政府内部监察和审计部门人员大幅度削减，党风廉政建设和党员教育工作的任务也很繁重，开展内部审计和监督工作的力量不足。透过审计署的审计报告可以发现，我国的预算管理工作亟待加强，政府内部的监督和审计工作比较薄弱。
三是检察机关和法院容易陷入司法权力地方化。我国的地方司法机关接受本级人民代表大会和上级司法机关的领导。但由于目前我国法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，容易导致司法权力的地方化，不利于司法机关的独立性。司法权力的地方化会导致两个方面的后果：一是腐败案件的调查和审理可能会受到地方党委和政府，特别是个别领导的影响，破坏司法公正，使腐败分子产生投机心理；另一个后果是司法机关容易成为腐败分子和地方黑恶势力的腐蚀对象，成为他们的保护伞。近年来，司法和行政执法领域出现了多起腐败大案要案，凸显了司法机关的权力监督问题。
（二）反腐败工作尚存在薄弱环节
目前我国已初步建立起了一套惩治和预防腐败体系框架，但由于政治、经济和社会制度的变化，我国的反腐败工作也表现出一些局限性和不足之处。
一是预防工作专业化程度需要提高。我国目前的预防腐败工作主要还集中在国家制度的层面上，没有针对腐败多发高发的领域和环节进行系统分析和评估。专门的预防腐败的机构力量还比较薄弱，职能范围有限。如何整合现有的资源和力量，深入开展预防腐败工作，仍面临重大挑战。良好的工作程序可以增加权力制约，减少违纪违法行为发生的机会。但目前在大多数单位，规范和细化工作程序没有得到足够重视。相比之下，香港廉政公署预防处的主要工作就是与各行业的专业机构合作，对该行业的腐败高风险环节进行系统分析和评估，并制定具体的规章制度来进行预防。其工作人员不仅对腐败问题有深入的研究，而且很多人有行业的专业背景，这有助于他们更好地分析制度的薄弱环节和漏洞。
二是对行贿者和受贿者的惩处力度差异较大。长期以来，我国的反腐败工作，特别是对腐败行为的惩治往往集中在受贿者，即主要是党政官员的一方，对行贿者和受贿者的惩处力度存在较大差异。不仅受贿者所受到的最高量刑高于行贿者，而且因为行贿罪而受到起诉的人数量也很少。受贿者和行贿者都是腐败行为的受益者，对行贿行为打击力度不足会助长行贿者的气焰，降低其腐败的成本和风险。2005年开始的反商业贿赂工作在一定程度上是对这种不合理局面的改变，但是反商业贿赂并不意味着反行贿。改变对受贿者和行贿者惩处力度不对称的问题还需要从立法和政策执行等多个方面进行努力。
三是反腐败投入不足，队伍的专业化程度不高。在相当长的一段时期内，我们的纪检监察和检察干部队伍建设过于强调思想政治素质，而忽视了专业能力的培养，这已经严重制约了反腐败工作的有效性。对反腐败队伍专业化重要性的认识不足在各个方面都有不同程度的体现。此外，我国反腐败机构人员的人均经费大约相当于香港廉政公署的1／20。反腐败投入不足在一定程度上限制了队伍专业化水平的提高，也进一步限制了反腐败工作的有效性。
（三）反腐败法律制度需要继续完善
我国的反腐败法律制度经过50多年，特别是1978年之后的发展，在惩治和预防腐败方面发挥了重要作用，但现有的法律制度还存在一些不足。
一是没有一部统一的反腐败法，对腐败行为的界定不清晰。目前我国涉及反腐败问题的规定主要分为两类，一类是国家法律和行政法规，主要包括刑法中的有关规定和行政监察法、行政许可法、公务员法、政府采购法等。目前，对腐败分子量刑主要依据刑法中相关条款的规定，但这些规定十分原则。私营部门的腐败问题日益突出之后，现有的刑法暴露出了适用范围上的问题。另一类是以中共中央、国务院或中央纪委、监察部、中共中央办公厅、国务院办公厅名义发布的规章、文件、规定和通知，虽然规定很详细，但法律效力比较低，还存在重复发文等问题。因此，制定一部统一的反腐败法，对于腐败行为重新给予清晰界定十分必要。
二是政府部门的公开性和透明度不高，是监督不力的重要原因之一。我国政府部门的公开性和透明度不高，既有文化传统的因素，也与计划经济体制有关。在改革和开放过程中，我国政府在推行政务公开，提高公共部门的透明度等方面出台了一系列举措，取得了良好效果。但是总体透明度仍然不高的现状将是制约对权力的监督和约束的重要障碍。2003年以来，一些地方政府在推动信息公开立法方面做出了重要尝试。在国家层面上，《政府信息公开条例》的公布实施对于提高政府的公开性和透明度具有重要意义。
完善反腐败体制和机制的几点政策建议
理顺反腐败体制和机制是建立有效的惩治和预防腐败制度，乃至战胜腐败的根本保障。本文认为，我国当前反腐败体制和机制改革的基础是重新调整各反腐败机构的权力、责任、义务，在此基础上不断完善现有的反腐败战略，建立健全反腐败法律制度。在多个反腐败机构的模式中，要使制度安排有效发挥作用，关键是要合理、清楚界定各个反腐败机构之间的职责，并建立适当的信息交流和协调机制。在界定各反腐败机构职能的时候，需要遵循以下几个原则：确保司法和执法机关，包括腐败案件调查机构的独立性；建立良好的信息流转和保密机制，特别是有关举报人的个人信息；建立一支专业化的反腐败队伍，提高教育、侦查，特别是预防部门的专业化程度。具体建议如下：
一是纪检监察机关统筹协调反腐败工作，加强对司法和执法机关的监督。中央纪委、监察部在我国的党风廉政建设和反腐败工作中发挥着领导核心和统筹协调的作用，这是多机构的反腐败体制能够有效发挥作用的重要保障。但在具体工作职能方面，可以在宪法、行政监察法和中国共产党党章等规定的范围内做一些调整。本文建议，中央纪委、监察部应继续承担颁布有关法规文件，制定战略规划，协调各机构间协作等职能；全面协调廉政教育工作，并将教育对象扩大到全社会；理顺与检察机关反贪部门的合作机制，做好将腐败线索及时准确移交检察机关反贪部门等工作。同时党应更多地通过对司法机关党委的领导，加强对检察机关和法院的宏观指导和监督等。
二是将审计工作作为纪律检查和行政监察的重要手段。纪检监察机关应该高度重视审计部门在发现腐败线索方面的重要作用，要将党风廉政建设责任制的落实与领导干部任期内定期审计、离任审计等结合起来。
三是中央纪委、监察部充分发挥各派驻机构的职能作用，深入开展预防腐败工作。预防腐败工作最大的特点就是专业性，要根据每个具体行业的特点建立有针对性的制度预防体系。这就要求负责预防腐败工作的人员不仅要对于纪检监察和反腐败工作十分熟悉，还要有丰富的行业知识，派驻机构在这方面无疑具有先天优势。因此，应强化派驻机构在预防腐败方面的职能，深化行业预防腐败体系建设，培养复合型的行业反腐败专家或制度预防专家。
四是加快制定反腐败法，使之具有广泛的适应性。加快反腐败法的起草和出台，对于我国的廉政建设和反腐败工作将具有里程碑性质的重要意义。该法应对各类腐败罪行的界定、立案调查、起诉和惩处等进行详细规定，以减少由于现有法律体系规定不清而造成的漏洞。反腐败法的制定要具有前瞻性，不仅要能够有针对性地解决当前经济转轨时期反腐败工作中出现的问题，还要面向未来，面向社会主义市场经济体制下可能出现的各类腐败现象。
一个国家的廉政制度体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。因此，几乎没有哪两个国家的国家廉政体系是完全相同的。衡量一个国家反腐败体制和机制有效性的标准应该是符合该国国情，要能够切实有效地解决该国当前的腐败问题。中国的反腐败工作是在中国共产党的领导之下进行的，中国共产党是中国廉政建设的核心领导力量。这是中国国家廉政制度体系的独特之处。经过长期的探索和实践，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的国家廉政体系。事实证明，尽管中国的国家廉政体系还存在一些不足和需要完善的地方，但总的来说是行之有效的，是符合中国国情和现阶段发展要求的，在未来相当长一段时期内仍将继续保持。中国走的是一条与中国国情相适应的，有中国特色的廉政建设之路。中国的国家廉政体系也将作为一种独特的模式，供其他国家参考和借鉴。