中国终身教育法为何难以制定——论国家终身教育法的立法思想与框架，本文主要内容关键词为：教育法论文,中国论文,框架论文,思想论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2014-10-15 [中图分类号]G72 [文献标识码]A [文章编号]1007-2179(2014)06-0036-06 一、立法背景 终身教育系由法国成人教育专家保罗·朗格朗(Paul Lengrand)在1965年12月联合国教科文组织主持召开的第三届成人教育促进国际委员会全体会议期间首次提出，后经各种国际组织与教育机构的有力推动，目前已作为20世纪以来最为重要的教育理念而在世界众多国家广泛推广与施行。 中国自“文革”结束后引进终身教育的思想，经过三十多年的大力发展，终身教育现已成为一项基本国策而在政策层面予以广泛推进。一项成熟政策的最后归宿必然是立法，只有通过立法才有可能把政策层面的成熟思路与具体策略予以切实落实与规范，终身教育的发展也是如此。如今，作为保障国民学习权的终身教育思想已经深入人心，构建一个统合各种教育资源的终身教育体系也已达成基本共识，而把推动终身教育与创建学习型社会联系起来的理念已成为党和国家的基本方针与政策。那么，如何把以上各项基本共识与重大原则通过立法的形式予以准确定位与最终落实，则唯有通过终身教育立法才能实现。在此背景下，福建省(2005年)、上海市(2011年)和太原市(2012年)纷纷进行了地方层面的终身教育立法探索，但限于对终身教育理解程度的限制，上述三个地方性法规仍然存在诸如只具立法的象征性而不具法律的适用性，把终身教育理解为学校外的继续教育，窄化了终身教育的内涵等弊端。诚然，上述地方性法规毕竟实现了我国大陆终身教育立法零的突破，对正在酝酿的国家层面终身教育法的制定还是起到了奠基与推波助澜的重要作用。 二、立法思想 综观国家终身教育法的立法意图，首先应定位于制订一部诠释终身教育理念、确立终身教育方针、制订终身教育制度的法律。同时它还必须从国家和全局的高度出发，为制订或修订下位法，以及相关的教育单行性法规提供法律依据。那么国家终身教育法最根本的立法理念究竟是什么?笔者以为，其应是早已在国际社会达成基本共识的“权利性”和“非功利性”的思想。由此，依据“权利性”的理念所要确立的是为全体公民建立一个能保障终身学习权的法律制度；而依据“非功利性”的理念所要确立的立法宗旨，则是着重解决终身教育活动的价值取向问题。换言之，开展终身教育并不仅仅是为了国家繁荣或个人职业能力的提升，它更关注“人生真正价值”的实现，而其最终目标则是创建一个人人皆学、时时可学、处处能学的“学习型社会”。如果按学习社会的创始人罗伯特·赫钦斯(Robert M.Hutchins)的说法，就是在这样一种社会里，人们自发地通过持续的学习活动来完善自身的人格，同时为实现人生真正价值的转换而努力(Hutchins，1968)。因此，我国终身教育法的价值基础和指导思想，应把确立“学习社会”的理念作为重要的目标之一而在立法条款上予以明确，从而使这一既具理念性又具实践性的构想通过立法保障得以切实地实现。具体来说，我国终身教育立法应遵循以下原则。 (一)明晰发展终身教育的价值取向 终身教育除具有促进经济发展、提高个人生活质量的功能之外，更重要的作用还在于完善个体的人性与人格，并最终实现人的全面发展。因此，推进终身教育的发展，亟须抛开功利主义的价值取向，无论这一取向具有多么诱人的内涵，诸如国家繁荣、经济增长等。笔者认为，我国发展终身教育的价值取向首先应立足于使全体公民树立终身学习的自主意识并养成终身学习的自觉行为，其次是最终建立国际社会所一致倡导的学习型社会。根据这一指导思想发展终身教育，社会经济的推进与繁荣、个体生活质量的提升与丰富固然也是应有之意，但若将价值基础仅仅定位于狭隘的经济目标，终身教育将失去灵魂和人性完善的终极追求。因此，我国的终身教育立法框架必须首先明确立法的目的是为了保障公民终身学习的权利，满足公民终身学习的需求，并以提高公民的精神文明素养，以及规范终身教育的组织实施作为立法的基本宗旨。诚然，非功利性的价值取向并不代表完全否定一些具有实利倾向的活动，对于一些急需通过公益性的终身教育活动或职业培训以解决下岗或再就业的民众而言，终身教育无疑为其提供了最好的支持与服务。 (二)明确举办终身教育的责任主体 国家终身教育立法还应明确终身教育的领导体制和运行机制，明确政府发展终身教育的职责，同时将推动终身教育纳入国民经济和社会发展的规划，这对于终身教育的发展将起到决定性的作用。简言之，终身教育的推进主体与责任主体均应由各级政府承担，同时应以举国体制发展终身教育。由此，建立推进终身教育的组织机构和确定终身教育的经费投入机制等都是国家终身教育法必须明确的重要内容。换言之，领导体制与运行机制的确立，将有助于理顺终身教育与人事、劳动及人力资源等相关部门的关系，同时能够确立终身教育发展的整体规划，而将政府作为发展终身教育的责任主体，不仅有助于整合各种优质教育资源，而且通过政府合理调配，亦可避免不同部门之间因所属关系的不同或利益的纷争而造成的纵向断层与横向割裂的弊端，以最终形成合力，将终身教育的发展落在实处。 (三)确立公民学习权保障的基本理念 无论何种教育形态或教育活动，其基本宗旨和内涵目标都是关于培养“人”的活动。换言之，有教无类、实现所有人的教育平等与教育公平，应是自古以来教育追求的最高理想。然而，自人类进入阶级社会以后，教育公平就只剩下一个口号和空想而已，因为人的社会地位与经济条件决定了人接受教育的程度与范围。终身教育理念打破了阶级阶层对人受教育的限制与屏障，提出要使所有人享有受教育权利的思想，同时倡导通过终身教育体现人的生命尊严和实现人性的完善，这一目标宗旨和价值取向符合所有教育对公平理想的追求，以及从某一层面把教育推向更高的发展层次，即以“人”作为终极关怀的目标，尊重人之为人的权利，尊重人之为人的尊严和价值，承认人所具有的接受教育、追求自由、享有幸福的权利(张绪山，2004)。由于人的发展是一个持续的动态过程，因而权利的获得也具有持续性和动态性的特征。同时，教育权利随着社会民主化程度的深入与思想意识的进步，其内涵也在不断完善。其完善性主要体现在教育过程的民主化与科学化的持续发展中。而终身教育倡导的理念正是基于整个教育过程的连续性，其中既包括个人从出生至生命终结的全过程，也包含教育系统在空间上的连通，因此实践终身教育的过程，实际上就是促使教育权利更趋完善的过程(吴安新，2004)。 基于以上分析，国家终身教育法的立法宗旨就应定位于满足普通民众对终身学习机会的需求，保障公民个体的终身学习与终身发展的基本权利，同时从正视人的生命意义和价值的立场，思考终身教育对于促进个体生存与发展的重要意义。由于生命存在的意义在于自我价值的实现，因此保障个人的终身教育权，就等于保障和维护个人的生存权与发展权。以上述思想和理念作为国家终身教育立法的基础，就应贯彻“提供学习机会、保障学习权利、实现个体发展”的立法原则和精神。具体而言，就是为了满足不同人群的学习需求而创造尽可能多的学习条件，以实现学有所教的立法目标和以人为本的立法思想。对此，国家终身教育法还应关注弱势群体，保障每个个体无论贫富贵贱都有实现自我的权利。在立法条款中加强对弱势群体的补偿原则，即教育和学习资源的分配是否能够最大限度地满足处于社会不利地位阶层的利益与需要，以及最大限度地保障处于社会不利地位的群体的受教育权，最能反映一个国家公民受教育权和学习权是否得以落实的现状(蒋楠晨等，2013)。 三、立法框架与具体内容 在明晰国家终身教育法的立法思想与理念后，根据国际社会在终身教育理论与实践领域达成的基本共识与我国的具体国情，并结合我国地方终身教育立法成功和失败的经验，笔者对国家终身教育法的立法框架与具体内容提出如下建议。 (一)总则部分 国家终身教育法的第一部分通常可以定为总则部分，该部分内容主要包括立法依据与目的、法律适用范围和任务、立法的基本方针与原则、法律的参与对象及管理等。 首先就第一条立法目的来看，“权利”思想及与已有上位法之间的关系是需要重点考虑的问题。对此笔者以为下述表述可作为该法第一条的具体内容：“为保障全体公民终身学习的权利，满足公民终身学习的需求，提高公民的精神文化素养，以及规范终身教育的组织和实施，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》的规定，制定本法”。此条对终身教育法的基本宗旨作了最原则与简约的阐述。 再就第二条的适用范围来看，这也一直是一个具有争议并在一些国外终身教育法及我国地方终身教育立法中尚未得到圆满解决的问题，即终身教育法的适用范围到底是否应将学校教育包含在内?“包含”论点很简单，因为既然该法是关乎个人接受终身教育的法律，那么学校教育当然应该作为人生的一个阶段而被包含其中。但持“非包含”观点的人士认为，终身教育法主要是解决学校以外或正规学校教育结束后的教育问题，尤其是被排斥在学校制度以外的非制度化教育问题。由于学校教育是已经制度化了的教育，所以终身教育可不必再予关注。笔者的观点更倾向于前者。因为既然是关于终身教育的法，那么正规学校教育阶段就是人生教育的一个重要起点。虽然终身教育理念最初提出时主要关注学校后或学校外的非制度化教育，但如何把学校与学校外的教育有机地连接起来，并打破制度化与非制度化教育之间的鸿沟与壁垒，则已成为终身教育体系构建过程中不可回避的重要命题。因此，终身教育立法不仅需要明确学校教育的定位，同时还要在学校与学校外教育之间架起连接的立交桥，同时构建开放的教育制度。据此，第二条“适用范围”应作如下表述：“本法所指的终身教育，是公民在一生中通过各种形式接受的有目的、有组织的教育活动，包括学校教育、继续教育及其他有组织的教育活动。在中华人民共和国境内的终身教育活动适用本法。本法未规定的，按照国家有关法律法规执行”。上述内容的表述，不仅比较清楚地阐明了终身教育法的适用范围，实际上也是对终身教育内涵与外延的明晰。 总则的第三条涉及立法任务，即立这个法究竟是为了解决什么“问题”。笔者以为，终身教育法所面临的任务或需要达成的目标主要有四项：一是普及终身教育思想，二是建立终身教育体系，三是整合教育资源，四是促进全民终身学习。为此第三条可作如下规定：“国家致力于发展终身教育，普及终身教育思想，构建终身教育体系，完善终身教育制度，有序整合教育资源，促进公民终身学习”。这一表述可以简练地概括国家终身教育法的基本目标与具体任务。 总则的第四条是国家终身教育法的方针与原则，此条涉及举办终身教育的责任主体、秉承的基本原则及今后的发展方向。以下内容可作为本条的内容框架：“实施终身教育应坚持政府主导、各方参与、依法办学、资源共享，以及公益性、公平性和开放性的原则，坚持为社会主义现代化建设事业服务，为人的终身发展服务的方针。各级各类终身教育机构应积极传播终身教育思想，提供优质学习资源，完善学习者的知识结构，注重培养学习者自主学习的能力，以及利用现代信息技术学习的方法。” 总则的第五、第六与第七条分别涉及国家终身教育法的参与对象、政府职责和管理体制等问题。由于终身教育既关涉个人的终身学习，同时也关注全民终身学习的需求和精神文化素养的提升。因此提供自主、自由、平等、公正的教育或学习机会，尤其是关注弱势群体和少数民族的终身教育，是国家和政府应尽的职责。对此第五条的内容可具体表述为“终身教育是公民自主、自由参与的教育活动，国家依法保障全体公民享有接受终身教育的权利。国家应采取措施，扶持面向少数民族地区、边远贫困地区以及弱势和特殊群体的终身教育”。 对于第六条的政府职责范围，其内容可作如下规定：“国务院和地方各级人民政府应当加强对终身教育工作的领导，应将终身教育工作纳入国民经济和社会发展规划，统筹协调，因地制宜，促进公民‘人人有学、时时可学、处处能学’理想的实现。” 总则的最后一条涉及管理体制的建设，其又指向终身教育管理部门的设立以及管理体制的归属问题。笔者以为，在全面推进终身教育的今天，国家必须在各级行政部门进行统筹规划，其中理顺管理归属及建立切实可行的推进体制实属必要。为此，第七条的内容可作如下规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理终身教育工作。国务院在教育部设立终身教育行政部门，统筹规划、协调管理全国终身教育事业。地方政府在教育厅、局或教委设立相应终身教育行政部门，负责统筹协调本地区终身教育工作。”目前，上海等地方政府已经在教育行政部门专设终身教育处或终身教育指导协调委员会等机构，但全国大多数省市基本处在无专职部门或专门机构负责的状态。因此通过终身教育立法，可在法律层面明确机构建设的重要性，并建立全国统一的终身教育管理体制，这对于今后终身教育活动的推进与深入发展具有决定性意义。 (二)其他重要条款部分 如果说一部法律的总则部分是灵魂、原则或所谓“立法思考”的话，那么，如何实施及实施的方法与框架，就需要总则以外的“分则”予以诠释和规定。就一部完整的国家终身教育法而言，还涉及终身教育的组织和实施、基本制度、保障措施、法律责任等。以下就一些重要的相关条款略作说明。 首先，就终身教育的组织和实施来看，实际上涉及的是终身教育体系的构建问题。而体系构建的关键在于同样隶属于终身教育体系的学校教育系统与学校外其他教育形态之间的关系问题。这一问题在国内亦可以说是一个至今悬而未决的难题。其难就难在终身教育体系与所谓国民教育体系的关系问题①。对此笔者以为，终身教育体系是社会发展到一定历史时期的必然产物。在一个知识相对封闭、社会发展亦不够发达与完善的时代，一次性的国民教育(学校教育或制度化教育的代名词)已经能够满足人一生的发展需要。而在一个知识爆炸、科学发达、资讯迅猛的信息时代，单纯的国民教育远不能满足人终身发展的需求，由此终身教育的理念及以此理念构建终身教育体系的要求也就应运而生。所以，终身教育的组织和实施固然应该将学校教育系统纳入其中，但又不局限于此，其同时还应将学校以外其他教育形态与组织都作为发展终身教育、构建终身教育体系的重要组成部分。由此，终身教育体系的定义又可作如下描述：“各级各类教育之间应加强沟通与衔接，以构建一个能融合各种教育资源、连接各种教育形态，及满足每一个学习者在人生各个阶段学习需求的现代终身教育体系。”关于正规学校教育在终身教育体系中的定位，亦可作如此表述：“学校教育是终身教育体系的重要组成部分，应建立开放的学校教育制度，培养学生终身学习的能力。政府鼓励学校向社区开放，鼓励学校教师作为志愿者支持社区教育。”而学校外的社区教育在终身教育体系中的定位，则可表述为“社区教育是终身教育体系的重要组成部分，中央政府鼓励地方人民政府举办形式多样的社区教育，以满足不同年龄、不同职业、不同人群对终身学习的需求，提高公民精神文化素养”。简言之，传统国民教育体系(制度化的学校教育)的内涵应随时代发展而有所扩大与拓展，把各级各类学校教育与学校外的教育形态予以有机连接与融通，终身教育体系就具备了构建的重要条件与基础。 其次，是关于终身教育专职人员的专门岗位、职称定位与培养问题。这亦是一个困扰我国终身教育立法的难题。笔者以为，借鉴国外经验，终身教育必须设立专门岗位，其管理者应由大学培养，同时必须建立相应的专业技术职称制度，以使其走上“专业发展”的健康之路。对此在立法的具体表述中可以作如下规定：“终身教育建立专职人员队伍，各级教育行政部门应设立终身教育专门岗位，从事管理与教学的专业人员应由大学培养。”“从事终身教育事业的专职管理干部与各类教学人员，应实行岗位准入制度或教师资格证书制度。对有特别专长的社会人士可以作为志愿者教师予以聘任。”“终身教育专职人员的评聘应根据终身教育机构的不同类别，将专职干部或教师的职务评聘纳入相关部门的职务评聘系列。教育行政部门应在教师职务系列中为从事社区教育、老年教育的专职干部与教师设立相应的学科评审组。” 再次，终身教育的发展需要设置专门的组织机构。诚然，终身教育体系包含学校，亦包含学校外的其他教育组织。就中国的国情来看，加快建立和规范正规学校组织外的教育机构，对推动终身教育的快速发展意义重大。目前，中央与省市一级由电大转型而来的开放大学已经成为可以满足所有具有基本条件的民众接受高等教育的需求；由地级市的电大及大城市的区级业余大学所改建的社区大学和社区学院，亦已构成第二层次的终身教育组织与机构；至于遍布在街道层面的社区学校则成为终身教育最基层的教育组织。基于以上终身教育实践的积淀与发展，关于中国终身教育的专门组织机构已经可以在立法层面予以明确规定。其表述如下：“国家在省、自治区、直辖市层面设立开放大学；区县、地级市层面设立社区大学或社区学院；街道、乡镇层面设立社区学校，以作为实施及推进终身教育的专门机构。各级各类终身教育机构均应依法取得办学许可，并按法律规定进行登记，同时在许可范围内开展终身教育活动。” 终身教育除了需要建立专门的组织机构外，整合现有的社会文化体育资源亦是发展的重要途径。因此，在终身教育立法中还应明确将文化体育类机构作为终身教育的重要资源予以明确定位。根据国外的成功经验，城市或乡镇的图书馆、美术馆、体育馆等社会性的文化体育类设施一般都隶属于社会教育领域并由教育行政部门管辖。我国在民国时期上述设施也归口在社会教育领域。20世纪50年代初，因为学习前苏联的经验，上述原本属于教育领域的组织机构或设施被划归文化体育系统。充分重视和拓展上述组织机构的教育功能与作用对终身教育资源整合与体系构建意义重大。对此，国家终身教育法应该体现这类机构作为终身教育辅助设施的重要地位。据此其立法表述可作如下规定：“电台、电视台、图书馆、博物馆、科技馆、文化馆(站)、美术馆、体育馆等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆等，作为开展终身教育活动的辅助设施，应根据社会需求，通过举办讲座、活动展示、文化科普教育等方式肩负起推动与促进终身教育活动的责任。” 国家终身教育立法还有一个非常关键的条款，即经费的投入与保障机制的建立。从目前的状况来看，各级各类学校的教育经费基本都在相关法律的保障下获得固定的投入，且力度越来越大。然而涉及终身教育的经费却几乎没有。目前，在一些经济发展较好的城市，基本按人头费一元或二元的标准予以投入，但主要也以地方财政的投入为主。经济欠发达的城镇，以及广大农村地区几乎没有该项经费的投入，因此其困难状况可略见一斑。对此，笔者建议应将各种原本归属老年教育、职工教育或社区教育等学校系统外的教育经费予以统一调配，并放置于终身教育的名目下统筹，由此就可对终身教育的健全与健康发展起到重要的推动作用。就立法条款的表述而言，可作如下规定：“各级政府应将终身教育经费列入年度财政预算，保证经费投入稳定并实现与经济发展的同步增长。各级政府应将所管辖的社区教育机构、老年教育设施纳入终身教育经费保障体系。国家支持终身教育通过多种渠道依法筹集经费和实物，同时鼓励组织和个人对终身教育提供经费资助和捐赠。” 简言之，涉及国家终身教育立法的内容还很多，需要调整与规范的条款亦极复杂，诸如资源整合、成果认证、学习时间的保证(带薪休假制度)，以及奖励与惩罚等。限于篇幅关系，这里就不再一一展开。 四、结语 处在21世纪的今天，教育发展与人的发展乃至国家和时代的发展紧密相连。而每个个体的智慧亦彰显着国家的智慧，每个个体的进步亦推动着国家的进步。唯有发挥人的创造力、促进人的全面发展，国家可持续发展的原动力才有可能得以持续与拓展，而这也是国家的使命与政府的责任之所在。 国家终身教育法作为推动终身教育发展的重要举措，其所呈现的不仅仅是一部单纯的教育法律，它还涉及政府的公共管理、国家的社会保障，以及教育制度的改革本身。固然我国目前还存在经济发展的不均衡，以及地域发展的不平衡，并由此造成国家层面终身教育法的制订和实施存在一定困难。但汲取现有的理论研究与实践成果，应该有条件也有必要制订一部适合中国国情的终身教育法，由此进一步推动我国教育改革事业的发展，亦将不再只是一句空话。 注释： ①国内一直有终身教育体系与国民教育体系的两种体系之说。