我国战略性新兴产业发展中隐患的形成机制及对策_新能源车补贴论文

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      我国在2009年正式提出发展战略性新兴产业，并相继出台了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《十二五国家战略性新兴产业发展规划》等一系列促进战略性新兴产业发展的文件，为我国战略性新兴产业发展指明了方向。尽管自2012年以来我国宏观经济增速放缓，但战略性新兴产业的产值、投资在多数省份仍保持20%以上的增幅，明显高于其他产业的平均增幅。不过，在我国战略性新兴产业繁荣的背后却存在着多种隐患，这些隐患是我国战略性新兴产业健康发展的绊脚石，有必要对其形成机理及治理对策加以研究。

      一、我国战略性新兴产业发展的隐患

      1.产业布局的隐患：同构化和碎片化

      中央经过深思熟虑，确立了新能源等7大产业作为重点培育和发展的战略性新兴产业，这是中央站在全球化高度作出的前瞻性选择。各省本应结合当地实际情况慎重选择发展重点，但在实际操作中，许多地方政府由于担心失去发展机会，在没有经过充分论证的情况下，仅仅凭借主观感觉来选择，结果一哄而上，许多省份出现了贪多求全的现象。除了新能源汽车外，绝大多数省份都把新材料、生物、新能源、新一代信息技术、节能环保、高端装备制造作为自己重点发展的产业，形成了各省战略性新兴产业同构化发展的现象(见表1)。

      从各省出台的战略性新兴产业政策来看，30个省份的战略性新兴产业各自发展，形成了30个战略性新兴产业发展“块”。而各省的战略性新兴产业又是散布在几十个市、县中，呈现出碎片化特征。这不仅难以形成产业规模经济，而且还会造成资源的浪费及过度竞争，更易被国际跨国公司控制和摆布，从而丧失发展的主动性。

      2.产业发展方式的隐患：低端化和粗放式

      中央当初提出发展战略性新兴产业的目的，是要抢占科学技术发展的制高点，通过技术创新来驱动经济转型发展。但是，在我国战略性新兴产业发展过程中，呈现出低端化和粗放式发展的隐患，主要表现在以下几个方面。

      一是从事为跨国公司装配、零配件生产等技术含量不高的代工生产活动。虽然许多地方政府都制定了战略性新兴产业发展规划，但规划过于粗糙，缺乏对产业“从头到脚”的系统性设计，产业发展的引导性不强，切入点不明确，导致许多企业走上了“代工”发展的路子。如，富士康公司为苹果公司生产的苹果系列产品，产品本身是高科技产品，但富士康从事的却是技术含量不高的元器件制造及产品组装等低端环节，产品的设计、核心零部件制造、品牌等高端环节都掌握在国外跨国公司手中。

      二是对国外技术及设备依赖度极高。由于我国战略性新兴产业发展的技术积淀不深，导致产业对国外技术和设备依赖度极高。例如，太阳能产业是我国新能源产业的一个核心产业，近几年发展非常迅速。但我国太阳能产业所需的关键技术设备、市场需求、原料“三头在外”，即几乎所有的技术设备都要依靠进口(刘志彪，2012)。表面上看我国太阳能产业的发展是红红火火，但实际上产业的自主创新能力极弱，产业升级及产业技术进步都要依赖发达国家。

      三是引进的是高端产业，落地的却是低端环节。近几年来，一些地方政府在招商引资的观念上也有了一些转变，一是盯住国际高技术产业，二是注重与国际跨国公司合作，希望以此来提升地方的产业层次，推动地方经济的转型与跨越发展。然而在实际的合作中，国际跨国公司往往只把那些环境污染重、技术含量低、资源浪费大的零配件生产与最终产品的装配环节转移到国内(姜达洋、李宁，2013)。例如，光伏发电虽然是绿色新能源，但是光伏发电所需多晶硅的提炼过程，却会带来较大的环境污染和较高的能源消耗(李富永，2009)。而多晶硅正是我国许多地方政府重点支持发展的产业，可见我国光伏产业虽然顶的是高端产业的帽子，走的却是低端制造的粗放式发展老路。这种以环境污染、资源过度消耗为代价的粗放式发展模式不应成为我国战略性新兴产业的发展之路。

      3.产业市场的隐患：产能过剩和过度竞争

      目前，我国战略性新兴产业在新材料、光伏、风电装备制造等多个领域出现了较为严重的产能过剩问题，并引发过度竞争，导致产业利润率大幅下降，使得许多企业的经营难以为继。在新材料领域，氟硅产业的过度投资导致市场供求失衡，含氟聚合物、氟碳化合物的产品价格自2012年下半年以来持续走低，致使氟硅产业在当年的利润下滑30%～40%(李琪，2013)。在风电装备制造领域也存在产能过剩的问题。目前，我国风电整机制造企业合计生产能力已达3500万千瓦，是国内市场需求的3.5倍(白雪洁等，2012)。产能过剩导致企业间的竞争异常激烈，恶性价格战不仅导致一些企业出现巨额亏损，而且正在成为西方国家对我国相关产业实施“双反”的理由。

      二、我国战略性新兴产业发展隐患的形成机理

      我国战略性新兴产业发展隐患的形成是多种因素综合作用的结果，既有地方政府的因素，又有企业的因素，还有国际因素，它们共同造成了我国战略性新兴产业目前的发展隐患。

      1.地方政府因素：出于利益考量而过度推动

      

      (1)追求政绩，盲目发展。改革开放以来导致经济增长奇迹的一项重要制度安排，就是在地方政府间引入了以经济增长为基础的晋升锦标赛竞争机制(程宇等，2012)。这种以GDP为单一指标的考核体系造成了地方政府只注重经济发展的规模，忽视经济发展的质量。在中央提出大力发展战略性新兴产业的政策环境下，各个地方政府官员为获得晋升机会而盲目追求战略性新兴产业的“全、大、快”发展，希望本地区的战略性新兴产业能全面发展、大规模发展、快速发展，于是纷纷出台各种优惠措施。这种一哄而上的结果就是造成产业同构化和产品同质化，为产能过剩和产业过度竞争埋下了隐患。

      (2)不懂规律，拔苗助长。发达国家的经验表明，在新兴产业发展的早期阶段，政府的支持对产业的快速成长具有重要意义。诚然，政府在新兴产业发展的萌芽阶段进行适度的财政支持确实能够促进产业发展，但如果把这一经验放大并简单套用在战略性新兴产业的发展上，则可能会阻碍产业的发展。战略性新兴产业的发展有其自身的规律，如果财政支持不顾产业成长的规律，一味地追求产业的快速发展，那便是拔苗助长。从许多地方政府出台的战略性新兴产业发展政策来看，各地方政府都是雄心勃勃，制定了内容丰富的战略性新兴产业发展支持措施，力争在3年～5年内实现战略性新兴产业成为地方的支柱性产业。而政策的实施者明知不可行但又不得不为之，于是一些项目“带病上马”，甚至出现了一些“拉郎配”，把传统产业包装成战略性新兴产业的现象。这种不顾产业发展规律而盲目大干快上的做法，使得我国战略性新兴产业出现了有规模无质量的粗放式发展倾向。

      (3)贪图税收，低端发展。在我国财政实施分权制度改革以后，地方政府在经济利益上便具有了相对独立性，追逐经济利益成为一些地方官员的重要工作目标。地方收入主要来源于税收，在税率一定的情况下，税收的多少取决于税基，而税基的大小又取决于经济规模。所以，一些地方政府千方百计地扩大经济规模而不顾经济发展质量的做法就不难理解了。具体到战略性新兴产业，地方政府追求在短期内把产业规模做大，所以财政便倾向于支持那些投资周期短、见效快而且又具有面子和政绩效应的项目。于是，一些以组装、代工为特征的战略性新兴产业低端项目便成为许多地方政府竞相追捧的对象。虽然这些项目投产后很快就会为地方税收做出贡献，但是地方的战略性新兴产业却面临着被低端锁定的风险。

      (4)只讲竞争，不讲合作。每一个地方政府都有自己相对独立的地区利益，地方政府有追求本地区利益最大化的倾向，有时和中央政府所追求的目标并不完全一致。在中央政府有限度地支持战略性新兴产业发展的背景下，各地方政府在地区利益的驱使下，急于在短期内上马大量的新兴产业项目，以便向上级政府或中央政府争取更多的政策倾斜及资金支持，因为行动慢的地区可能既得不到政策支持也捞不到资金支持。地方政府为争取政策和资金而进行的竞争造成了地区之间的经济对立，每一个地方政府都把其他地区看成是潜在的竞争者；各地方政府都是只管发展自己的战略性新兴产业，只要走在其他地区的前面就好。地方政府这种各自为政而又争先恐后发展战略性新兴产业的结果便是战略性新兴产业在我国遍地开花，但开的是小花，是昙花，同构化与碎片化特征日趋明显，而相邻地区间的战略性新兴产业协调发展也因地方政府间的过度竞争而无从谈起。

      (5)避重就轻，补贴错位。战略性新兴产业的发展源于重大技术创新，并且以基础性研究取得重大突破作为发展动力之一(李晓华等，2010)。重大技术创新和基础性研究都需要大量资金投入，并且具有较高的风险，这是一般企业不愿意承担或无力承担的工作，因此进行财政补贴是培育和引导战略性新兴产业发展的重要手段。但是在实际操作中，具体对什么环节给予重点补贴、对什么环节给予少量补贴、对什么环节不补贴等问题，许多地方政府并没有厘清。时下，一些地方政府急功近利，把财政资金补贴在企业的产能扩张上。比如，江苏扬州、安徽芜湖、广东江门是LED生产较为集中的地区，三地自2009年以来出台设备购买补贴优惠措施，对LED生产企业所购买的MOCVD设备给予财政补贴，这使得三地在2009—2011年新增MOCVD设备630余台(张于喆，2013)。这种针对产能的财政补贴加快了行业产能的爆发式增长，造成了行业产能的过剩以及企业之间的过度竞争和价格战。另一方面，由于政府把大量资金用于产能扩张的补贴上，使得本应获得政府大力支持的研发环节得不到足够的资金支持，难以突破核心技术。

      2.企业因素：创新基本条件欠缺与盲目跟风

      (1)“创新”保护欠缺，仿冒成风。战略性新兴产业是一个靠创新驱动的产业，而创新不仅具有较高的风险，而且具有较高的正外部性。只有当创新者分享到了创新所带来的红利时，才能有更大的动力投入下一步创新，才能形成正向的反馈(芮明杰，2012)。但由于我国目前知识产权保护制度还不够完善，使得我国战略性新兴产业内的许多创新被肆意仿冒。追究仿冒者的责任不仅难度大而且成本高，许多创新企业对此只能听之任之，这又进一步助长了仿冒之风，使得创新企业很难获得由其创新所带来的全部收益，极大地挫伤了创新企业的创新积极性。国内战略性新兴产业内的许多企业不愿意投资于研发设计环节而是通过购买技术从事生产组装或代工，也有此中的原因。

      (2)人才缺乏，投资受限。战略性新兴产业是知识、技术密集型产业，产业发展对各类技术人才的依赖度极高，而我国战略性新兴产业恰恰缺乏相关的技术人才，各领域均存在着较大的人才缺口。节能环保产业在全国的人才缺口大约为43万人；新能源汽车产业在科技研发方面的人才缺口高达50万人；信息产业的人才需求大约为每年60万人——我国高校每年培养的大学生仅为15万人，根本满足不了战略性新兴产业发展对人才的需求(熊斌等，2010)。人才的短缺尤其是高端人才的短缺，导致企业难以招聘到其发展所急需的技术人才，迫于无奈，企业只能投资于那些对人才要求相对较低的产业链低端。

      (3)急功近利，盲目跟风。战略性新兴产业链可以分为研发设计环节、生产环节和服务环节。研发设计虽然属于产业链高端环节，但由于研发的投资回报周期较长且风险较大，所以国内许多企业有意识地避开研发设计环节，往往把资金投向成本低、见效快的生产环节，以在短期内获得高额回报。不可否认，在我国战略性新兴产业发展初期，部分产业生产环节的早期投资者确实获得了成功。由于生产环节的进入门槛相对较低，在少数成功企业的示范效应下，为了规避战略性新兴产业的各种不确定性所带来的投资风险，许多中小投资者偏向于采取“羊群效应”战略，形成了战略性新兴产业投资的盲目跟风，进而造成了行业的产能过剩与过度竞争。

      3.国际因素：发达国家技术封锁

      长期以来，欧美发达国家一直对我国实施技术封锁，以此限制我国产业技术突破、掠夺我国的产业利润。我国遭受欧盟的技术封锁已有几十年的历史，目前欧盟禁止其成员国向中国出口新材料、新能源、电子信息、激光传感等多个领域的前沿核心技术。美国早在1949年就通过了《出口管制法》，后来又陆续出台了《武器出口控制法》《出口管理法》《出口管理条例》等相关法律，以限制核心技术出口，并于2007年规定其国内生产的先进导航系统、水下摄像机、激光器等31类产品禁止出口到中国(王维，2012)。另一方面，居于垄断地位的欧美跨国公司出于保护其垄断地位的考虑，也必然会对中国企业封锁其核心技术和关键设备。所以，中国企业要想从欧美发达国家获取核心技术和关键设备非常困难，导致我国战略性新兴产业发展对欧美的技术依赖度极高。有关资料显示，中国关键技术的对外依存度达到50%，而美国、日本仅为2%～5%(孙英兰，2012)。过高的对外技术依赖度不仅导致我国战略性新兴产业创造的价值大量流向欧美发达国家，也弱化了我国战略性新兴产业的自主创新能力，抑制了产业向高端化方向发展。

      三、我国战略性新兴产业发展隐患的治理对策

      1.从科学政绩观和发展观的角度把握产业发展

      从树立科学政绩观和科学发展观的角度来说，地方政府应把握好以下几点：一是战略性新兴产业的发展应以质量为先。在目前我国战略性新兴产业有可能被跨国公司全球价值链低端锁定的背景下，政府应摒弃过去那种以产业规模论英雄的观念，不去片面追求招大商、引大资，坚持产业发展的质量优先原则。二是战略性新兴产业的选择应和本地区的基本发展条件结合起来。政府应本着“有所为有所不为”的原则，根据本地区的各种要素资源、市场需求前景、相关产业基础等条件来选择适合本地区发展的产业。三是政府应按战略性新兴产业发展规律办事。地方政府不能急于求成，对战略性新兴产业的支持应该把握好适度原则，过度的支持会使企业对政府产生依赖性，反而削弱了企业的自我发展能力和市场适应能力。

      2.建立以研发和市场培育为导向的财政支持政策体系

      从光伏、新能源汽车等产业发展的实践可以看出，研发能力弱和市场需求不足是我国战略性新兴产业发展的软肋。要改变过去那种财政支持政策的产能导向原则，转变为以研发和市场培育为导向的原则，促进战略性新兴产业向高端化发展。一是要建立研发风险补偿机制。由于目前我国战略性新兴产业研发风险和收益的严重不对称导致企业不愿意投资于研发，所以政府应建立研发风险的补偿机制。通过立法，对企业研发的补贴方式、补贴重点、补贴力度等进行规划，明确市场、企业及政府在研发方面的职能边界。通过加大对企业研发的补贴力度，降低企业研发的风险，引导企业特别是中小企业加大研发投入。二是要建立财政的市场培育机制。政府应改变过去那种只重视战略性新兴产业供给侧政策而轻视需求侧政策的现状，增加需求侧政策的供给力度。政府要千方百计地加大对战略性新兴产业的采购力度，在《政府采购法》中增加对战略性新兴产业产品优先采购的相关规定；加大对战略性新兴产品的消费补贴力度，通过消费者的消费体验来引导生产企业改进产品设计及提高生产工艺，在企业与消费者的良性互动中拓展产品的市场空间。

      3.加强区域合作，促进产业错位与集聚发展

      要化解战略性新兴产业发展的同构化和碎片化问题，还需要进一步加强区域间的合作，建立介于国家层面和省级层面的战略性新兴产业区域发展单位，促进产业在省际的错位与集聚发展。一是要制定战略性新兴产业发展的区域性规划。目前，我国战略性新兴产业发展有国家层面规划和省级层面规划，缺少区域性规划。制定区域战略性新兴产业发展规划可以由国家牵头，组织区域内相关省份参与制定。比如长三角地区战略性新兴产业发展规划，可以在国家发改委的牵头下，由江苏、上海、浙江共同参与制定。在规划制定的过程中，各省要根据自身的基础条件来选择适合自己发展的产业，不贪多求全，以达到错位发展的目的。在此基础上，通过协调并整合区域内的要素资源，促进要素资源的合理流动，形成区域战略性新兴产业的集聚发展。二是要建立区域战略性新兴产业发展的沟通协调机制。区域内各省要协调发展战略性新兴产业，就有可能涉及利益分配与补偿问题，这就需要建立区域沟通协调机制。比如，可以设立区域战略性新兴产业发展办公室或举行区域战略性新兴产业发展年会，以沟通协商彼此间的问题。

      4.建立创新型人才引进与培养机制

      目前，我国战略性新兴产业技术人才短缺，尤其是能够突破核心技术的创新型人才更加短缺，解决这一问题的关键就是要采取引进和培养相结合的办法。从短期来看，应该以人才引进为主。一是要贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》等相关引进人才政策文件，大力引进具有突破关键技术能力的科学家回国发展。二是要加大对引进人才的扶持力度。比如，积极组建具有世界一流水平的产业创新团队，利用引进的人才突破一批战略性新兴产业核心技术，驱动我国战略性新兴产业实现跨越式发展。从长期来看，我国还需建立创新型人才培养机制。创新型人才的培养应从娃娃抓起，通过改革中小学教育模式，培养孩子的创新思维和创新习惯；高校的课程设置应以市场需求为导向，通过校企联合培养战略性新兴产业创新型人才。

      5.加强战略性新兴产业知识产权保护

      战略性新兴产业是以技术创新为驱动力的产业，谁掌握了核心技术谁就占领了产业发展的制高点。但是，战略性新兴产业的技术研发具有高投入、高风险的特征，准确界定技术创新的成果并及时加以有效保护可以使创新企业获得市场垄断优势，这对于创新企业收回前期投资并获得相应利润至关重要，所以战略性新兴产业非常需要知识产权的保护。一是要提高相关管理部门对知识产权申请的审批效率。通过简化知识产权申请手续，提高知识产权审批效率，确保战略性新兴产业的创新成果能及时获得有效的知识产权保护。二是要加大对技术仿冒案件的执法力度。技术仿冒是对创新企业知识产权权益的侵犯，会挫伤创新企业的创新积极性，必须及时制止并加以严惩。

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