保障性住房共有产权模式的理论与实践探索，本文主要内容关键词为：住房论文,产权论文,理论论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C939[文献标识码]A
住房产权是保障性住房发展过程中，学界和政府越来越关注的重要问题之一。产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，产权的价值就越大[1]。保障性住房由于其特定的建设和配置方式，使其产权天生具有不完整性和有限性，同时由于对保障性住房收益和流转权益等关键问题界定的忽视，其产权也存在不清晰等问题。以经济适用房为代表的保障性住房产权的不完整性对保障住房政策目标实现，甚至对住房市场化的建设都有着不同程度的影响，茅于轼和陈杰等学者对其弊端提出批评及否定性观点[2][3]。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)中也提到经济适用房产权的有限性。
产生保障性住房产权有限性和模糊性问题的原因之一，是改革实践中政策的间断性。从住房改革的实践经验分析，各类保障性住房的供应体系和管理体系是相互分割的、不连续的，住房政策也呈现碎片化的特征[4]，在长期的住房保障制度建设过程中，复杂多样的保障性住房产权形式给住房保障政策供给、政策实施和产权管理带来高昂的交易成本和社会成本。我国住房改革的历史正是一个不断纠正之前产权遗留问题但同时又带来各种新问题的过程。1998年住房改革通过成本价购房、标准价购房等各种定价方式，推进私人赎买上轮住房改革存续的公有住房产权，这也为以何种方式私有化公有产权问题埋下伏笔；2007年《经济适用住房管理办法》对经济适用房再上市中的公有产权权利问题进行纠偏，实为解决1998年启动的住房改革存续的产权遗留问题。当前，为调控房地产市场而快速推出的限价商品房，同样面临再上市过程中如何确定私人产权权能的问题。
产生保障性住房产权有限性和模糊性的原因之二，是保障性住房建设和配置的特殊性。保障性住房的供给配置处于政府与市场的边界，其产权的特性和产权配置模式的复杂性，使得政府在提供保障性住房过程中，支付的代价没有被完全显性化和价值化。例如，政府通过划拨方式提供给保障性住房使用者的土地使用权机会成本没有被体现在会计成本之中，也就意味着政府提供土地的市场价值不能或不能完全成为保障性住房资产价值的一部分，政府对住房保障付出的贡献被低估了。随着住房市场价格的快速上涨，产权的模糊性和产权配置模式的复杂性所隐藏的一系列问题会越发突出，如住房保障资源配置的公平性，销售型保障性住房权利所有人财富积累的公正性，政府财政资源使用的效率性等问题。
保障性住房政策的进一步完善，不仅要提高保障房配置效率，同时也要协调保障房内部以及保障房与商品房之间的关系，而产权界定清晰又是这一切的基础。因此，有必要探索和完善保障性住房产权体系，探讨构建一个覆盖各类保障性住房的共有产权模式基本理论框架和实践运行要点，使保障性住房产权清晰化，并能够通过共有产权结构有效实现保障性住房内部的转换和保障性住房与商品房之间的转换。
1.保障性住房产权现状及其引发的主要问题解析
1.1保障性住房产权界定不清与住房权益的模糊性
我国保障性住房主要分为两大类，一类是租赁型保障性住房，主要包括廉租房和公共租赁房；另一类是销售型保障性住房，主要包括经济适用房、限价房和定向安置房。保障性住房产权按照权利归属和配置方式又可区分为公有产权和私有产权，公有产权是由政府或政府授权机构管理、控制和享有的保障性住房产权，私有产权是保障性住房配置过程中让渡给私人的住房产权。公有权利与私有权利在不同类型的保障性住房中呈现不同权利份额，公有权利的权能从廉租房到定向安置房依次降低，私有权利的权能从廉租房到定向安置房依次上升(图1)。根据产权理论，如果产权界定不清晰，保障性住房产权就不能被公有权利和私有权利全部分配，部分产权的归属就成为模糊的，存在既不属于公有也不属于私有(实线与虚线的差异)的部分，落入“公共领域”，即产权分配不能落在直线上，而是不规则的置于图1中的折线上。
图1 保障性住房产权分配示意图
按照产权的权利束构成，所有权分为占有、使用、收益和处置，这里将收益进一步分为租赁收益和增值收益，将处置分为抵押和出让。廉租住房和公共租赁住房的土地来源是政府划拨或低价出让，建设资金来源是政府投资或企业投资，资产使用方式限定为面向特定人群的租赁，这使得部分具有资本性功能的权利，如增值收益权、抵押权和出让权等权利归属界定不清，这部分权利既不能由私有权利人使用，也不能由公有权利人使用，住房资产虽然存在，但是潜在的收益无法被任何人获取。经济适用房和限价商品房的租赁收益权和出让处置权都受到政策的限制，需要符合政策规定，才可以行使相应权利和获取相应收益，但是，政策随着公共管理需要和经济形势不断变动，这些财产权利是受行政法规制约，而不是受民事合同法规制约，房屋权利人对相应的政策变动没有实质的表决权，销售型保障性住房也体现出了权利不完整和模糊的特征。关于定向安置房的政策，有的城市是按照经济适用房或限价商品房执行，有的城市是按照商品房执行，如按经济适用房或限价商品房则权利不完全，如按商品房执行则权利相对完整，见表1。对五类主要保障性住房的产权因素进行分类分析，可以看出廉租房和公共租赁房的增值收益权、抵押权和出让权无权利主体，经济适用房的出让权为共同所有但权利边界模糊，限价房的租赁权和出让权都受到限制。公有权利与私有权利在不同类型保障住房下的部分住房权利落入“公共领域”，部分权利无主体或受限制。
1.2保障性住房权益模糊与住房资源配置不公平性和低效率性
1.2.1住房资源配置的不公平性
住房保障的基本目标是住有所居，让不具有支付能力获得住房产权的人也有房屋可住，这是文明社会的基本目标。住房保障或者福利从根本上说就是优先满足每一个公民的基本居住权。但是，住房福利在国家福利中并不是全社会都可以享有的，因此住房被表述为“福利国家不稳定的支柱”[5]，要尽量避免由于福利分配导致或加深社会不公平问题。我国多数城市经济适用房的管理办法，由于其产权创设阶段的残缺性和隐性化，在公有权利退出阶段时，经济适用房产权从残缺性转为完整性的过程会导致住房保障有失公平的问题显化，社会再分配体系加深贫富差距。
如果有甲、乙、丙三个家庭在同一城市，甲和乙劳动收入相同，丙劳动收入高于甲和乙，其他条件相同。甲因抽签获取了购买经济适用房的资格，乙没有中签，也没有能力购买商品房，只能租赁住房，丙购买了商品房。
住房保障配置的不公平性强化收入分配矛盾，住房产权的非市场化供给导致社会机会公平失序，扭曲的社会财富转移机制加深社会不公平现象。同时也应看到，住房产权对中低收入者的财富积累有着重要的影响，是财富不平等的扩大器[6]。没有住房产权，长期租赁房屋的租赁者就无法获取由于经济快速发展给房屋增值所带来的红利，即获取房屋的资产性收入。迈克尔·谢若登[7]提出收入与资产的关系，认为收入可以满足人的短期基本需求，但无法改善长期状况，不能实现对发展的本质需求。要实现国民财富共同增长的基本目标不能只依赖于收入的维持，还要依靠资产的建设和积累，资产建设的实质就是通过政府的政策为政策对象启动资产的积累，而住房资产是最具有潜力的。陈志武[8]则认为资产的资本化和金融化是财富快速积累的必要条件，而产权清晰是资本化的前提之一。
因此，有必要通过对保障性住房产权制度的探讨，构建一种共有产权模式，以公平性为实践基础，实现中低收入者居住水平和财富积累的帕累托改善。
1.2.2住房资源使用的低效率性
在保障房的建设过程中，特别是限价房，质量低劣的房屋层出不穷，已被市场淘汰不适宜人居的建筑规划又重新出现，这是建设者基于价格管制在公共领域争取最小浪费或降低成本的必然现象。“市场参与者除了价格和数量之外，还有许多可供调整的边际”[1]。进一步分析，由于保障性住房市场的价格管制，政府投入的土地成本和财政支出的潜在收入落在公共领域，在土地无偿划拨或限制出让的条件下，这部分土地潜在的收入即未被政府用于保障更多的中低收入者[10]，也未被受保障人群取得进而增加其个人财富，而是权利落入公共领域，无主体可以行使资产或资本权利，使得权利的潜在收入被无形的浪费和闲置。
图2 价格管制下的效率损失
2.保障性住房共有产权模式的理论框架与设想
2.1理论框架的目标
构建保障性住房共有产权的理论目标之一是推进保障性住房产权的完整化，公有权利人和私有权利人一样都可以享有有限产权，且私有权利人和公有权利人共同拥有的是全部产权，不能使产权归属模糊和产权权能虚化；理论目标之二是通过产权清晰、格式统一、具有可调整性的共有产权合约模式统筹管理各类型保障性住房，通过产权份额的调整和交易实现使各类保障性住房之间的可过渡性、连续性、整体性和动态多层次可持续转换；理论目标之三是促进保障性住房产权的价值市场化，社会福利特别是住房保障福利应是建立在市场经济的基础之上，而不必要以违背市场经济规律为条件，通过保障性住房产权的价值市场化改变住房市场产权价值多样化的状态，使政府投入的土地等要素资源和社会投入的资金等要素资源价值显性化和资本化，以提供住房保障效率。
通过共有产权政策目标的实现，一方面，使政府投入的财政资源和土地资源价值的显性化和资本化，促使住房产权完整化，鼓励私人资金投入保障性住房产权市场，利用资本市场推进住房保障；另一方面，实现和提高资产的财富转化能力，通过产权共有的方式，中低收入人群以其所有的共有产权份额分享国民经济发展和城市发展所带来的资本收益，共享经济发展的成果，缩小资产性收入带来的贫富差距，加强住房保障的公平性。
2.2理论框架的构建
共有产权模式是在保障性住房产权完整条件下，以共有产权结构连接和覆盖所有类型保障性住房，通过规范的、统一的、具有弹性的合约结构约定产权主体间的权利和义务，并使公有权利人和私有权利人共同享有保障房的土地权利和房屋权利。
2.2.1构建权能完整的保障性住房产权
要提高保障性住房产权的完整性，首先，应将保障性住房产权的权利行使调整为公有权利人与私有权利人之间的合同法律关系，而不是行政法律关系，保证保障性住房产权的相对稳定性；其次，通过明确的合同条款将住房产权的权利束完整的、明确的界定给公有权利人和私有权利人，可以参考公司法将两者建立为有限责任关系；最后，完整权利的核心表现为转让权利的自由，应允许私有权利人转让共有产权份额，但需要通过合约明确限定私有权利人的转让对象和转让方式。
2.2.2构建统一的和动态的保障性住房产权
覆盖各类型保障性住房的共有产权模式，一方面通过合约结构实现产权界定清晰，保障层次连续，受保障群体可以在限定的资格审查条件下，相对自由地选择共有产权份额，通过产权份额在公有权利人和私有权利人之间的调整和交易，实现保障房内部各层次的有机对接和转换，借助合约的弹性结构形成保障房内部边界系统性和有机性，推动保障房内部协调和平衡；另一方面，可以通过公有权利人对共有产权份额的“有与无”的选择，实现保障性住房与商品房的自然衔接和转换，推进整体住房市场的统一和规范，促进保障性住房外部边界的清晰和动态平衡。
2.2.3构建按照市场价值定价的保障性住房产权
共有产权模式发挥作用的前提是产权明确，而产权明确的前提应该使政府和社会投入的各类资源价值显性化，清晰住房产权类型和权能，按照市场价值确定住房价格。即住房产权的各种价值按照市场定价，保障对象按照其实际支付的金额拥有相应比例的共有产权份额权能，同时支付公有产权部分的使用权租赁价值。
保障性住房共有产权模式的目标是保障对象仍然支付与之前模式相同的金额，但是按照市场价格受让整套住房的部分共有产权份额，同时享有住房使用权，从而推动不同类型住房同权同价，减少由于行政限价而导致的资源扭曲配置，降低信息成本和交易成本，推动房地产市场一体化格局的建设，改变房地产存量房市场同房不同权、同房不同价、管理复杂的局面。
2.2.4构建便于合理配置与再交易的保障性住房产权
在初始分配阶段，延续并加强目前政策对受保障家庭的资格审查，按照政策规定，将保障性住房产权在公权与私权之间按份额进行分割，双方分割的比例按照实际支出占市场价值予以确定。在存量房交易阶段，依据合同法和保障性住房共有产权的合约条款，私有权利人和公有权利人之间可以在限定条件下按市场价格交易共有产权份额，通过共有产权模式实现不同类型保障性住房之间的可转换性、连续性和价值市场化。共有产权份额的价值市场化和合约结构的固定化，能够减少财产权利受政策变动的影响。在保障性住房共有产权合约中，应包括产权份额交易的限定条件、共有产权双方交易优先权的设定、第三方交易对象条件的限定等。
根据现有的保障房政策规定，按照受保障家庭的不同支付能力，廉租房和公共租赁房在起始阶段的私有部分共有产权份额可以是0～30%，产权比例等于0意味着受保障家庭有权利选择是否拥有共有产权，共有产权比例为0即与目前廉租房和公租房性质相同，公有权利人可以对其拥有的共有产权行使租赁收益权，并根据被保障人群的具体条件确定租金减免或补贴。经济适用房在初次分配阶段的私有部分共有产权可以是30%～70%；限价房私有部分共有产权可以是70%～90%；定向安置房私有部分共有产权可以是90%～100%。在限定被保障人资格、满足保障性住房需求和有序规范住房市场等基础条件下，共有产权份额的多少可以由私有权利人和公有权利人通过商议方式确定。
图3 保障性住房共有产权的图示
3.保障性住房共有产权模式的实践要点
构建覆盖全部保障性住房的共有产权模式能够通过产权模式统一有效地连接各类保障性住房，形成统一和协调的保障性住房公共政策供给体系，简化和系统化保障性住房的建设与管理，并为未来保障性住房各种调整措施的实施提供可行空间。但是，由于现实制度实践对于住房共有产权模式实施还存在多种约束和制约，改革现有制度、逐步推进住房共有产权模式仍需要多方努力。具体进行改革的实践要点主要包括以下几个方面：
3.1产权价值市场化和产权购买优先权的明确
房屋价值市场化和合理化是保障性住房共有产权模式建设的必要条件之一，在计算房屋价值时，应充分考虑政府投入的资金成本和土地成本等各类要素的市场价值。只有实现保障性住房投入的各类资源的显性化、价值市场化和资本化，替代现有保障性住房土地资源、财政资源投入的隐性化和非量化局面，才能使共有产权模式得以界定，并能够有效运行。
公有权利人和私有权利人对对方持有的共有产权份额具有优先收购权，收购份额和价格按照市场机制运行，如果共有产权份额全部被私有权利人收购，则保障性住房转为商品房，完全收购的条件可以独立约定。按照城市住房保障的现实需求和住房市场的发展水平，公有权利人可以放弃优先收购权，并对共有产权的第三方交易对象条件予以规定。
3.2合约格式的权属登记及抵押权的设立
为实现保障性住房共有产权模式，应建立统一的、规范的保障性住房共有产权交易合同版本，在合同的共有条款中明确约定各方的权利义务、使用和交易房屋的限制条件。以合约的方式规范公有权利人和私有权利人，通过固定的合约条款保障和约束公有权利人与私有权利人的权利和义务；通过特别条款对保障性住房的特点和私有权利人的要求进行特别约定，以满足产权保障和转移等的具体要求。
根据共有产权份额颁发房屋权利证明和实施房屋登记，在权利证明和登记中明确约定私有权利人和共有权利人的权利份额，从而实现不同保障性住房之间，以及保障性住房和商品房之间在产权方面的有效衔接。同时，私有权利人和公有权利人根据权属登记状况，按各自所属的共有产权份额行使抵押权，抵押权设立需要根据相关法律执行。
3.3权利的界定及其租金、费用和税收征收
公有权利人和私有权利人在初次分配时，通过合约方式明确双方持有的共有产权份额、权利责任和交易条件等。在初始书面合约中，公有权利人明确让渡其所持有共有产权份额的使用权，以市场价格对使用人收取相应使用权的租金。在实际运行中，当受保障家庭支付租金能力不足时，在确定受保障家庭合理住房可支付系数的条件下，政府按照住房保障规定给予相应“人头”补贴。涉及房屋价值的税费按照共有产权比例征收，如物业税或者房产税等；涉及房屋使用的税费向实际使用人征收，如由实际使用人承担持有期间费用，例如物业费、保险费、水电支出等。
4.共有产权模式的实践意义和效果预期
4.1共有产权模式提高住房保障的公平性
通过确定私有权利人的住房可支付系数，明确不同保障人群可以享有的共有产权比例范围，并借助合同和权属登记予以确权。被保障人在限定条件下，有权利选择是否拥有共有产权份额或者拥有多少份额比例，同时私有权利人以共有产权份额作为个人资产，可以分享资产增值和财富积累。政府通过共有产权模式提高住房保障的公平性、优化政府配置资产而带来财富积累的公正性。
仍以本文的甲、乙、丙三个家庭为例，1999年，甲购入共有产权的经济适用房，以共有产权模式的合同约定甲拥有产权为Kp=Ke=51%；乙根据支付能力，经与政府协商，按市场价格拥有30%保障性住房产权，并按月支付剩余70%产权的房屋租金；丙仍然按平均价格购入商品房。甲、乙、丙三个家庭都按实际支付的资金占有相应产权比例，都按各自拥有的产权比例实现了住房资产性收入的财富积累，按上例的模拟数值计算，在2010年，甲家庭实现57万元的资产性收入，乙家庭实现了33.4万元的资产性收入，丙家庭实现了111.3万元的资产性收入，每个家庭按各自占有的产权比例分享了住房资产带来的收入，同时，政府提供的住房资产性转移补贴I=0，住房保障过程中没有出现不公平的资产性财富转移补贴，避免了社会再分配产生的贫富差距扩大，提高了住房保障的公平性和财富积累的公正性。从模拟案例可以看出，与目前产权模糊的住房保障政策相比较，共有产权模式对优化住房保障政策的公平性具有积极意义。
4.2共有产权模式加强政府保障能力和提高政府保障效率
政府可以根据房地产市场状况和住房保障需求，实时调节所拥有的保障性住房共有产权份额的比例，以增大保障或回笼资金。例如，当公共租赁房无人问津时，可以通过减少公有产权比例激励被保障人群的需求实现，并利用市场价格形成合理调节机制进行干预。当市场价格预期上涨时，私有权利人会加速购买共有产权，政府获取资金流入；同时，由于价格上涨带动租金上涨，政府用新流入资金对需要保障对象进行货币补贴，形成良性循环。
在产权明确的保障性住房共有产权模式中，住房的资源配置从行政配置逐步转为市场价格配置，有助于信息费用和交易费用的降低，将公共领域的浪费转为公有权利人的收入，减少住房保障过程中的效率损失，在保障相同人群的目标下，政府不仅会减少财政支出，而且能提供水平更高的住房保障。
4.3共有产权模式促进住房建设的一体化
共有产权模式能够推进住房市场的市场化改革，通过明晰房屋产权类型，明确所有增量房屋产权主体和权能，促进房屋价值的市场化，减少由于行政限价而导致的资源扭曲配置。共有产权模式能够加快存量房产权统一、市场运行一体化格局的建设，改变存量房市场供给的复杂化局面。目前，不同类型产权的房屋在存量市场同时出现，同房不同权，同房不同价，管理复杂，公共领域大，寻租空间盛行，共有产权模式通过住房产权完整性、住房保障系统性和市场价值定价的建设，能够逐渐完善存量房市场的一体化格局。
总之，完善保障性住房产权是保障性住房制度建设的重要环节，通过现有保障性住房的产权模式对住房保障的公平性、公正性和效率性的影响进行分析，基于产权理论，探讨和构建覆盖各种保障性住房的共有产权模式理论框架具有重要意义。保障性住房共有产权模式的建立和运行，对于优化保障性住房的配置效果，加强保障性住房建设的资本化能力，提高住房保障的效率，给予受保障人群改善福利和增加财富的机会平等具有积极效果。