俄罗斯《2011-2015年联邦教育发展目标纲要》教育政策内容分析，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,纲要论文,发展目标论文,联邦论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G53/57.512 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2013)03-0092-07
为了实现教育的现代化，俄联邦政府先后通过了《2010年前俄罗斯教育现代化纲要》、《2006-2010年联邦教育发展目标纲要》等一系列国家教育政策。2011年2月7日俄罗斯又通过了关于《2011-2015年联邦教育发展目标纲要》(以下简称《纲要》)的决议，[1]体现了俄罗斯教育政策的连续性。
一、《纲要》制定的背景
(一)俄罗斯实现国家创新发展战略的需要
为了提高国际竞争力，俄罗斯制定了国家创新发展战略，教育被提升到优先发展的战略地位，教育的发展必须符合建设创新型国家和创新型社会的需要。《俄罗斯联邦2020年前社会经济长期发展的理念》指出，俄罗斯经济和社会发展的水平要与俄罗斯作为21世纪世界强国的地位相符，要在全球经济竞争中处于领先地位，提出了在2015-2020年期间要进入世界前五强的目标。因此，保障教育符合经济创新发展的要求，满足现代社会和每一个公民的需求，扩大公民接受优质教育的机会是俄罗斯国家教育政策的战略目标。[2]《俄罗斯联邦政府2012年前工作活动的主要方向》指出，根据劳动力市场的现代需求，调整人才培养的内容和结构，提高公民接受优质教育的机会，是2012年前教育领域的优先方向。[3]俄罗斯的教育发展水平暂时还不符合国家创新发展的要求，还需要吸引更多的联邦主体和教育机构加入到国家创新发展的进程中来，教育对俄罗斯国家创新发展的作用还有待于大力提高。
(二)进一步推进俄罗斯教育现代化的需要
俄罗斯《2006-2010年联邦教育发展目标纲要》的实施加快了俄罗斯教育现代化的进程，但是，如下问题还需要有计划性、有针对性地综合解决。
第一，各层次学校办学的生源和师资需要保障。人口状况依然是影响俄罗斯教育发展的重要因素。在最近10年，俄罗斯中小学生数量减少了40%以上，预测2013年高校大学生总量是420万人，与2009年(740万人)相比，将会减少40%以上。只有30%的师范院校毕业生愿意进入学校工作；在个别的俄罗斯联邦主体，只有1/6的青年教师工作3年后仍能继续在学校工作。职业教育领域的教师总量预计将减少20%～30%，已到退休年龄的高校教师数量还很大。[4]可见，俄罗斯各层次教育机构面临着生源危机，完善教师队伍建设也迫在眉睫。
第二，各阶段教育机会均等和教育质量需要提高。俄罗斯各教育阶段学生接受优质教育的机会不均等是迫切需要解决的问题，学前教育阶段尤为迫切。[5]当前俄罗斯教育机构所提供的教育服务与劳动力市场对教育质量要求之间表现出不协调性，在普通教育、职业教育和连续教育体系中都有体现。对专业人才日益增长的需求和对专业人才的不合理利用以及与年轻专业人才薪酬低廉之间的矛盾，严重制约了中等职业教育的创新发展。[6]鉴于俄罗斯教育与科学部批准的获得联邦大学和国家研究型大学地位的布局结构已经基本形成，未获得这两类大学地位的高校还需要进行根本上的创新。此外，高等教育系统内的校际合作、资源共享还需要进一步发展，高校师生在俄罗斯联邦及在国外的学术流动有待于进一步加强。电子教育环境是提高教育质量的因素之一，还需要加强包括信息和通信技术、电子教育资源等方面的建设。[7]要解决这些问题还需要进行大规模的、系统的教育改革。
二、《纲要》的目标任务与措施策略
制定和实施《纲要》的目标是增加公民接受优质教育的机会，使教育符合俄罗斯面向创新社会发展的要求，具体包括两大指标维度：一是根据现代教育标准，促进教育机会均等，无论公民出生于何地，社会地位、财产和健康状况如何；二是教育符合现代化标准的程度。《纲要》提出了三项任务：推进普通教育和学前教育的现代化，保障国家教育倡议《我们的新型学校》的顺利实施；完善更新职业教育的内容和结构，使之符合劳动力市场的需求；发展教育质量和教育服务需求评价体系。《纲要》分两个阶段实施：第一阶段(2011-2013年)的任务是根据《纲要》所采取的措施，形成教育发展的战略设计，其中包括一系列相互联系的教育发展的新方向。第二阶段(2014-2015年)的任务是完成在第一阶段已开始的战略设计，保证俄罗斯联邦全境内教育领域发生循序渐进的变化，形成新的教育管理模式。同时，将确定下一个5年联邦教育发展纲要的目标及任务等方面的基本观点。为达成上述任务目标，《纲要》提出以下措施。[8]
1.推进普通教育和学前教育现代化的措施
一是确定《我们的新型学校》国家教育倡议为俄罗斯联邦各主体优先发展的方向。要求推广学前教育和普通教育的现代模式，保障其普及性和优质性；推广区域和城市教育管理体制的新模式，保障教育管理的国家和社会共管性质。
二是在俄罗斯联邦全境内推广儿童成功社会化的现代模式，推广普通教育和补充教育的整合模式。在此框架下推广德育创新模式，保障在多元文化和多元信仰的社会条件下培养学生的公民认同感(гражданскойидентичности)，采取综合措施消除导致民族主义和分立主义的因素和条件；推广现代教育模式，保障健康受限儿童、残疾儿童、孤儿和得不到父母照顾的儿童的成功社会化；推广儿童休息、医疗和临时在业制度的组织模式；推广补充教育机构技术教育活动的发展模式，保障儿童接受研究、工程、技术和设计等方面的技术教育；推广有利于形成学生安全、健康生活方式的文化模式，发展为学生提供心理—教育援助伴随和医疗—社会援助伴随的制度模式。
2.完善职业教育内容和结构的措施
第一，要求俄罗斯联邦各主体制定和实施区域职业教育现代化的综合发展规划，在竞争的基础上给予必要的支持。具体要求如下：规划目标要符合俄罗斯实现创新发展的战略目标，促进科学与高等、中等和初等职业教育之间的互动；在整体设计和教育发展规划框架下促进本国公司与外国公司之间的互动；用人单位要联合参与规划的制定；确定教育大纲的优先方向，为俄罗斯现代化和经济发展战略的优先方向提供人才保障；完善职业教育大纲，通过加强物质—技术基础的建设等途径，拓宽普通文化课程的函授教学和远程教学实践，缩短初等职业教育人才培养的期限；规划中必须提出促进职业威望提高的系列措施，让学生了解自己所选专业的就业前景，了解企业和其他组织的工作条件等；要求初等和中等职业教育机构提出相应措施，向选择专业对口工作的毕业生提供补充援助。
第二，俄罗斯联邦各主体要开展关于教育机构能源保障的项目设计。开展节约能源的设计活动，要确保真正实现节约和减少支出，避免流于形式；建立区域能源效益网，保障能及时、高质量地对教育机构进行能源检查，确定其节约能源的潜力，制定提高能源效益的规划措施。
第三，加强职业教育机构基础设施的改造和建设。区域职业教育机构的活动必须要符合俄罗斯现代化的优先方向和经济发展战略的优先方向。
3.发展教育质量和教育服务需求评价体系的措施
首先，俄罗斯必须建立和引进独立的教育质量评价体系，对各层次的教育结果进行评价。要构建全俄普通教育质量评价体系，保障教育质量的综合电子化管理，构建学生学业成就、各种技能和能力素质的综合评价体系。在高校招生时要充分考虑学生的个人成就，形成高校招生的一种机制。
其次，发展俄罗斯职业教育质量评价体系，建立和实施对专业人才和毕业生的技能资格认证制度，考虑联邦国家教育标准与职业标准的整合问题，促进专业鉴定、分析和认证中心的形成及快速发展。
再次，从建立学生信息系统着手，建立俄罗斯统一的教育信息系统。逐渐整合教育质量管理体系中的各种要素，通过收集、整理和公开区域及联邦教育管理机构的数据，对教育机构、俄罗斯联邦主体和国家三个层面的教育质量形成综合性评价，实施教育综合电子化管理机制。利用电子注册证(электронныйпаспорт)建立普通教育机构电子数据库并给予必要的支持。
最后，实施外部鉴定评价，形成对教育大纲进行社会—职业鉴定的机制(方法)，并提高其有效性，通过竞争对社会—职业组织提供支持。构建对教育机构教育质量的国家评价和社会评价的整合模式，将评价结果向社会公开，并形成和完善得到认可的社会—职业组织的数据库。
三、《纲要》实施的经费保障
为保证上述政策措施的有效实施，2011-2015年俄罗斯计划投资总额1379.088亿卢布。具体经费来源有以下三种：俄罗斯联邦预算资金542.288亿卢布，其中补贴(субсидии)占104.6968亿卢布；俄罗斯联邦各主体预算资金670.7亿卢布；预算外资金166.1亿卢布(详见下页表)。以俄罗斯联邦各主体预算为主，俄罗斯联邦预算次之。为提高教育经济效益，在实施《纲要》的过程中将加强以下保障措施：实施并支持公私合作的机制，以确保教育经费的有效利用；实施并支持教育机构经济独立核算的机制和模式；通过吸引预算外资金增加实施高校发展规划的投入经费总量。[9]为了提高教育经济管理的效益，保障教育机构的自主性发展，俄罗斯正在尝试改革教育机构的经济机制，授予和加大各教育机构对资金使用和资金管理的自主权，进一步拓宽学校经费来源的渠道。
随着1992年《俄罗斯联邦教育法》的颁布，俄罗斯进行了教育投资体制改革，将前苏联实行的单一国家财政预算拨款体制改为多元经费投入体制。为了优化资源配置，俄罗斯联邦政府引进了竞争机制，实施两种教育拨款模式：一是国家资助个别教学计划、研究项目、基础设施项目和助学金；二是在合同基础上的国家拨款，拨款数额依据历史成就和实际支出水平。[11]由下页表可见，《纲要》的经费投入状况体现了俄罗斯教育投资体制改革的基本精神，也体现了俄罗斯政府在教育经济领域中要有所作为的决心，是俄罗斯政府重新承担起教育的国家责任的又一次证明。
四、《纲要》实施效益的预期评价
俄罗斯对2016年前《纲要》政策的实施效益进行了预测评价，研究和分析了解决俄罗斯教育系统发展的主要任务对国家战略发展的影响。关于实施《纲要》的预期社会—经济效益，俄罗斯主要从两个维度进行了预期评价：一是教育现代化对俄罗斯公民生活质量的影响，包括物质福利和社会福利消费水平，主要由人均国内生产总值和社会稳定性水平来评价；二是教育现代化对俄罗斯国家竞争力的影响(详见下页图)。预测研究的结果表明，实施《纲要》中提出的各项举措将会产生一系列积极效应。
(一)预期经济效应
教育系统是国家经济增长和人民福利的催化剂，对社会稳定产生积极的影响。在宏观经济效应方面，《纲要》的实施将促进形成国内生产总值每年以1%～2%的速度长期持续增长的趋势，提高劳动生产率，会将俄罗斯联邦经济领域科技含量提高，使高新技术行业的劳动生产率至少提高10%；高新技术经济领域的贡献在国内生产总值中所占比例要至少提高8%；使教育服务行业在国内生产总值中所占比例至少提高7%。[13]俄罗斯把教育提升到国家优先发展的战略地位，同时关注人力资本水平和技术资本水平的提高。俄罗斯正在积极构建知识经济时代的教育新模式，以保障教育为俄罗斯创新型经济发展的服务质量和贡献率。
(二)预期社会效应
教育作为国家公益事业是社会福利的组成部分之一。在社会效应方面，《纲要》的实施将取得以下主要成果：与2010年相比较，要使接受过高等、中等和初等职业教育的公民的失业率降低16%；在普通教育阶段引入新的社会化机制，将面向社会弱势群体所实施的社会适应机制的经费投入减少8%～12%。[14]俄罗斯通过引进和发展独立的教育质量评价体系，实施对教育大纲进行社会—职业鉴定的机制(方法)，促进提高职业教育与劳动力市场需求的协调性水平，保障降低摩擦性失业率和结构性失业率，从而提高社会稳定性和社会公平的水平。由此可见，俄罗斯把教育公平视为实现社会公平、提升人民生活水平和幸福指数、促进社会和谐稳定的重要影响因素。
图 解决俄罗斯教育系统发展的主要任务对国家战略发展的影响[12]
(三)预期教育效应
向俄罗斯公民提供终身的、普及的和优质的教育服务，提高公民的生活水平是衡量《纲要》实施效益的重要指标之一。[15]《纲要》的实施将保障俄罗斯教育符合现代教育标准，符合俄罗斯创新社会发展的要求，保障所有俄罗斯公民具有接受优质教育的机会，同时，形成俄罗斯教育创新发展的动力。教育领域的主要成果将体现为：在各层次教育中设计和实施新的休闲大纲和教育大纲；引进和有效利用新的信息服务平台、教学制度与方法策略和新一代电子教育资源；以电子资源形式向公民和重要组织提供教育领域的国家服务；评价教育机构的活动和教育过程，实施独立的评估程序；为天才儿童提供教育资源和设计教育大纲。[16]
五、《纲要》的政策内容特点
《纲要》是俄罗斯教育发展的五年目标规划，为进一步实现俄罗斯教育现代化的目标将提供有力保障。从教育政策内容分析的视角看，《纲要》体现了俄罗斯教育政策的如下特点。
(一)内容要素的完整性和系统性
《纲要》的政策文本由正文和10个附件构成。正文包括6部分内容：《纲要》将要解决的问题综述；目标任务与实施阶段；反映纲要实施进程的指标体系；措施策略；经费保障；实施效益预期评价。10个附件主要涉及该教育政策制定的方法和手段、年度任务与措施、经费投入和实施进程的评价指标、实施机制等内容。和我国教育政策规范相比较，俄罗斯的国家教育政策内容要素更丰富。
(二)目标任务的科学性和详尽性
俄罗斯对《2006-2010年联邦教育发展目标纲要》的实施成效进行了社会调查研究，其研究结果是确定该《纲要》内容的依据。原始信息的采集方法、形成《纲要》指标体系的统计方法、《纲要》提出的三项任务、采取的具体措施及相应的经费投入等分别完整地呈现在该政策的附件2和附件3中。可见，俄罗斯教育政策文本内容的形成以有组织的、大规模的社会调查、预测研究、国际比较研究为基础，体现了政策文本内容的科学性和详尽性。
(三)措施保障的计划性和公开性
《纲要》的附件4～9不仅对俄罗斯联邦政府及联邦各主体教育经费投入总量及拨款机制都做出了明确的规定，而且对每年度的任务措施及相应的经费保障也做出了具体规定，体现了教育政策措施与经费保障的密切相关性。俄罗斯的年度经费投入与年度目标任务紧密结合在一起，体现了教育财政公开、透明、计划性和针对性强的特点，不仅为能实现教育政策的顺利实施并达到预期效益提供了经费保证，同时也有利于进行教育政策评价，有利于经费使用效率的管理。
(四)实施进程的可监控性和实施效益的可预测性
《纲要》规定了该政策的实施机制和管理机制，确定了政策的预定机构(即俄罗斯联邦教育与科学部、俄罗斯联邦教育督察署和圣彼得堡国立大学)各自的责任和互动机制。反映《纲要》每年度实施进程的具体评价指标，体现在该政策文本的附件1中。作为教育政策制定者，俄罗斯教育与科学部不仅对2016年前《纲要》政策的实施效益进行了预测研究与评价，而且还制定了监控《纲要》实施进程及其社会—经济效益的评价方法和具体的指标体系，这些都呈现在附件10中，保证了教育政策实施成效评价具有可操作性。
六、对完善我国教育政策内容的启示
通过对《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》等指导中国教育发展的纲领性政策文本内容进行考察，发现存在教育政策内容比较宏观抽象、教育财政投入总量缺少透明度、可操作性不强等一些共性问题。笔者认为，有必要在以下几方面对我国的教育政策内容进行完善。
文本内容要保证教育政策内容要素的完整性。教育政策文本内容到底包括哪些要素？这是构建教育政策文本内容时需要做出首要回答的问题。通常认为，教育政策规范的三要素是目标、对象和措施。但是，由对俄罗斯《纲要》政策内容的上述分析可见，我国的教育政策内容普遍缺少元教育政策文本，也就是“表达关于教育政策制定和实施的方法论的有关文本形式”；[17]缺少监控指标体系；缺少对教育政策实施的社会—经济效益的预期评价；缺少政策实施机制，导致教育政策文本内容不具有全面系统性。
文本内容要保证教育政策目标及策略的科学性。尽管有一些政策在正式颁发前也面向社会公开征求意见，但是政策目标及措施的形成还是缺少有组织地进行大规模的社会调查和教育预测研究做基础。教育政策的制定必须要充分考虑多元利益主体的不同诉求，从而显现教育政策的主体性价值。因此，为进一步推进我国宏观教育决策的科学化和民主化进程，政府在制定教育政策时应该广泛征求各方建议，不仅要成立教育专家咨询组织，还要进行大规模的社会调查、预测研究和国际比较研究，为形成教育政策目标及实施举措提供科学的依据。
文本内容要保证教育政策实施财政投入的公开性。我国《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》指出，“加大公共财政对教育的投入力度，完善教育经费保障机制，切实加强教育经费管理”。同样，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》规定，“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。尽管在教育经费方面进行了规范，但是，各级政府的教育财政投入总量不公开，年度投入的计划如何，采用怎样的经费投入机制等问题都未涉及。因此，我国教育政策文本内容有必要进一步细化，明确提出经费投入总量及拨款机制，做到教育财政投入公开透明，以保障政策实施的有效性。
文本内容要保证教育政策实施进程和成效的可监控性。2008年6月，教育部办公厅颁发了关于开展教育事业“十一五”规划纲要中期评估工作的通知，同时编制了《教育事业“十一五”规划中期评估指标体系》和《重大教育政策、工程的进展及成效评估指标体系》，供各地进行中期评估时参考，比《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》政策文本的颁布迟一年零一个月，这无疑会降低政策作用的发挥。因此，为了保证对教育政策执行过程的动态监控，政策文本内容中必须要设计出政策实施进程和实施成效的指标体系，明确教育政策的实施机制和管理机制，明确国家层面(教育部、财政部)、地域层面(各省市教育管理机构、财政机构)、学校层面(各类教育机构)在政策实施过程中各自的责任及互动机制，以保证后续政策评价的可行性。