“圈地之风”危及我国未来的发展，本文主要内容关键词为：圈地论文,之风论文,未来论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国人多地少的压力，为世界大国之最。这理应是我们很多代人始终放在最优先位置考虑的问题。而现在从沿海到内地，从城市到乡村，圈地之风像脱缰之马，无节制地吞噬着一片又一片良田沃土，到了不计后果的地步。
一、沿海地区可能陷入“无地可用”的窘境
这次圈地之风超过以往任何一次，是一场真正的“土地危机”。以开发区圈地为例，呈现“多、大、乱、散”四大热症。一是数量多。据统计，全国目前各类园区达5500多个，实际还远不止此数。这在沿海地区具有普遍性，直接引发了新一轮重复建设浪潮。二是面积大。开发区的规划面积从几平方公里到几十平方公里，有的甚至达到上百平方公里。而实际不少开发区虚有其名，投资密度低，不是圈而未开，开而未发，就是“变脸”成为房地产开发区。三是引资乱。招商引资处于无序状态，不择手段进行竞争，在地价、信贷、税收、电价等方面乱开口子，进行优惠政策大比拼。有的索性打出“三零”政策，实行零地价、零收费和零距离服务。这种无序竞争愈演愈烈，甚至到了有失国人尊严的地步，而外商坐收渔翁之利。四是布局散。布局越来越散，一直延伸到乡镇，甚至村，正重蹈当年乡镇企业“处处点火”的覆辙。在这种情况下，沿海14个省市的实际占用耕地均大大突破了规划指标，有的城市2010年的建设用地指标现在早已用完。中西部地区的大中城市也不甘示弱，同样争设开发区，竞刮圈地风，而且出手往往更为大方。
“圈地猛于虎”。如果这股圈地之风任其蔓延下去，首先是沿海地区，特别是珠三角、长三角、京津唐三大都市圈，短则到2010年，长则到2015年前后，将出现“无地可用”的危机。三大都市圈，形象地说是我国经济发展的“三大引擎”。如果真的陷入“无地可供开发”的困境，影响其发展势头，势将严重阻碍我国整个经济和社会发展的历史进程。
关注土地就是关注未来。不少经济学家认为，中国经济存在巨大的上升空间，但如果我们看不到对发展预期的透支，看不到高增长背后资源的挥霍，上升空间就会在我们手中丧失。
二、粮食安全形势可能发生逆转
对我国粮食供求形势，有两个基本估计。
一个估计是我国粮食供求关系2004年将出现“拐点”。依据有三：一是对粮食连续4年减产的积累效应要有清醒估计。特别是2003年遭受严重自然灾害，粮食总产跌到8600亿斤左右，为14年来最低点；全国人均粮食占有量跌到700斤以下，为22年来最低点。这势将引起粮食供求形势的逆转，不仅对国内粮食市场造成重大冲击，对国际粮食市场也将形成很大压力。
二是对全国粮食库存数量，低估一点是明智的。粮食库存到底有多少，这本来就是一本查不清、理不明的账。显而易见的是，经过连续多年挖库，还能有多少可挖呢？何况库存粮地区分布极不平衡，不少为陈化粮与滞销品种。看来，我们对所谓粮食库存，特别是适销对路品种，宁愿低估一点为好，切不可寄予不切实际的期望。
三是粮食供求关系要与宏观经济联系起来看。一般而言，如果经济上升周期与粮食低谷碰头，粮食供求形势就可能逆转。目前，我国经济处于新的上升周期，随着经济规模扩张，城镇化加速，农民工增加，对商品粮的需求将随之上升。
综上所述，我国粮食将面临一个敏感期。我们必须高度警惕即将出现的粮食供求形势的逆转，尽力防止“拐点”出现带来的负面影响。要建立粮食安全预警系统与应急预案，加强和改善粮食宏观调控，搞好销区与产区、国际与国内两个市场的衔接。还应该看到，世界粮食生产已连续多年减产，世界粮食储存量降至历史最低水平，粮价可能出现大幅振荡。我国作为粮食生产与消费大国，一旦粮食大量进口，必将加剧世界粮价的上涨。在这种形势下，我们必须当机立断，严格控制出口，取消补贴，适当增加进口，积极参与国际粮食期货交易，充分利用两种资源调控粮食市场。
再一个估计是我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。可从三个角度看。
一从发展趋势看。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地减少的负效应将抵消土地生产力提高的正效应，最终导致粮食缺口日益加大，不得不加重对国际市场的依赖。这种趋势是我们不愿看到的，但是需要正视与警惕。实际上，这种趋势已经出现。沿海地区的广东、福建、浙江等省都已成为缺粮省，江苏、山东这两个产粮大省亦相继从余粮省变为调入省。而这一趋势一旦出现。往往难以逆转，相反缺口会日益加大，因为土地已变作他用，而且将继续减少。这样，沿海各省（市）正先后成为粮食调入地区，其人口达4亿以上，超过美、英、法、德人口的总和。这种趋势发展下去，对我国粮食安全的压力是可想而知的。
二从粮食主产区的变化看。我们曾把我国粮食安全的立足点放在粮食主产区上，放在产粮大省上。关内原有9个粮食主产省中，鲁、苏、鄂已相继变成粮食调入省，冀、赣、湘、川勉强自给，仅豫、皖略有调出。实际上，我国除东北外，其他地区皆为人多地少，粮食生产主要是自给型的。我们既要高度重视粮食主产区，加大政策扶持力度，又要强调各地都不能忽视粮食生产，才能保障我国粮食安全。
三从粮食综合生产能力看。粮食安全不在“库里”，而在“地里”，我们要把保障国家粮食安全的指导思想始终立足在保护粮食生产综合能力上，即耕地保护上，这是我们民族安身立命之所在。在人口增长和经济发展的双重压力之下，耕地资源短缺的矛盾本来就极为严峻，而对耕地不计后果的任意占用，更激化了这一矛盾。
现在我们正在失守三条底线。
第一是耕地总量已低于2010年的规划线。据国土资源部的最新调查，我国耕地面积已从1996年的19.51亿亩，减少到2002年的18.89亿亩。而根据国家土地总体利用规划，到2010年我国的耕地保存量应该是19.2亿亩，现在耕地数量已低于这一规划线。据对10个省市统计，在458.1万亩直接用地中，未经批准的用地占68.7％。而且开发区占用的恰恰是我国耕地中最精华的部分，其生产力高于西部地区5—10倍。
第二是基本农田可能跌破16亿亩的保底线。为保护我国的粮食生产能力，基本农田必须严加保护，按规定动一亩基本农田都要上报国务院批准。我国人口峰值将达16亿，一人一亩，这是“保命田”。全国划定的基本农田原为16.28亿亩，但目前实际已大量被占用，底线也已失守。
第三是粮食播种面积已越过16亿亩的警戒线。我国现阶段粮食播种面积不得低于16亿亩，这是公认的不可逾越的红线。但2002年全国粮食面积已降到15.6亿亩，2003年在15亿亩以下，红线已经弃守。农业结构调整应重在提高科技含量，优化品种结构，加快推进产业化上。而不能片面理解中央关于农业结构调整的精神，任意压缩粮食面积，想怎么干就怎么干，甚至在平原地区大搞粮田种树，高速公路两旁建设上百米宽的所谓“绿化景观带”。连高产稻田也变成了林带。而实际上水稻田是“人工湿地”，其综合生态效益优于林地，一旦种上树，千百年来培育而成的水稻土就难以复原了。正是这种非理性的行为，使我国的耕地面积、基本农田面积与粮田面积直线下降，三条警戒线全面失守，使粮食综合生产能力不断削弱，这才是对粮食安全最根本的威胁。
三、城市社会加速形成新的边缘群体
城市化是农民变市民的过程，让更多的人受惠现代文明。但现在不少城市扩张无度，追求表面繁华，借“经营城市”之名，行“以地生财”之实，不仅人为地扩大了城乡社会的鸿沟，还可能导致城市社会本身的断层，形成新的边缘群体，积聚诸多不安定因素，背离城市化的宗旨。
边缘群体之一是失地农民。现在城市一味追求“做大”，从撤县设市发展到划县为区，而不管条件成熟与否。有的市尽管本身实力有限，但可以一口气吞下1—2个县，划为新市区，一下子跨入了大中城市的行列。在这场新的“造城运动”中，传统的乡村一夜之间在名义上变成了市区，农民集体的土地也任由处置了。于是，各种名目的开发区抢着挂牌子，开发商更逐利而至，大批农民就成了“失地农民”。而且不少失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视。据调查，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地。这就意味着全国“失地农民”群体，将从目前的约3500万人，可能猛增到2010年的6000万人左右。这是一种“变质”的城市化，必将酿成严重的社会问题。事实上，现在土地矛盾已成为农村税费改革之后农民上访的头号焦点，特别是沿海地区。
边缘群体之二是城市贫民。现在我们城市的变化确实是令人眼花缭乱，但一些城市建设与经济发展水平相脱节，盲目贪大求洋，一味追求浮华，高楼大厦拔地而起，城市广场气派非凡。但作为城市普通民众，却无力消受这样的“现代化”。面对房价飞涨，只能望楼兴叹。为了谋生，做点小本生意，但因整顿市容，拓宽街道，小店小铺又难逃拆除厄运。即使自己有处住房，在城市改造中不知哪天被开发商看中，就得限期拆迁。而什么时候能拿到房子是开发商说了算，苦苦熬几年搬了房子，换来的是越搬地段越偏，学区越差。可以说，越是弱势群体，为城市建设作出的牺牲越大，而回报越少。
边缘群体之三是农民工。现在我们的城市，四处有农民工的身影，高楼大厦是靠他们盖起来的，平坦的马路是他们铺起来的，最苦最累的活是他们包下来的，他们默默奉献，但多少年也难以融入其中，对自己汗水浇成的城市既熟悉又陌生，他们在感受都市喧嚣的同时，更体验着都市的冷漠，成了游离于城乡之间的边缘人。一有风吹草动，首当其冲的是农民工。“非典”期间，全国一下子就有800多万民工被迫返乡，就反映了这一点。而现在有人总在打农民这亩把地的主意，寻找种种借口，什么结构调整、规模经营之类，强迫实行土地流转，使部分农民失去承包地。这样下去，农民工一旦在城里找不到工作，回乡又无地可种，将成为无根漂泊的“流民”。
城市本应是当代农民实现梦想的地方。随着城镇化的推进，应该有越来越多的农民变为市民，这是一个国家现代化的重要标志之一。有的专家提出，未来我国城镇化率每年要提高1个百分点，这就意味着每年要有1000万以上的农村人口转化为城镇人口。这真有可能吗？现在农民进城的政策门槛有所降低，但经济门槛不断抬高，越来越高的住房成本、子女上学成本等，已成为农民进城难以逾越的一道道红线。因此，不少省市相继出台了户籍制度改革政策，开始突破城乡二元户籍制度的藩篱，但出乎意料的是农民反映平淡，并未出现期待中的热情。
百姓是我们头上的天，土地是我们脚下的根。如以经营城市的名义，迎合一部分人，损害另一部分人，以牺牲公平、浪费资源为代价换取的所谓城市现代化，将是表面的、暂时的、脆弱的。如果“经营城市”的结果，内有不断增加的城市贫民，外有几千万失地农民，还有上亿农民工游离于城乡之间，这样的城市能实现良性运行吗？能安宁祥和吗？
四、根本出路在制度创新
中央历来高度重视土地问题，但为何三令五申而圈地之风反而变本加厉呢？农民视土地为“命根子”，为何又任人摆布而无力抗争呢？显然，这是制度性问题。现在是到了下决心从制度层面解决问题的时候了。
制度创新有三个层面。
第一个层面是改革土地制度。改“承包制”为“永包制”。不论是圈地之风的不时泛滥，还是农民承包地的强制流转，根子都在土地产权缺位，耕地保护缺乏真正的主体。农民本是耕地保护的主体，但土地是集体的，承包是有期限的，这使农民缺乏稳定的心理预期，缺乏维护自己土地权利的自信。事实上，不管是土地流转还是征用，从来不把一家一户的农户作为主体，农民在土地交易中始终处于被剥夺的地位。明明拿去的是一家一户的耕地，拆的是一家一户的房子，影响的是一家一户的生计，但土地拿去干什么，补偿费给多少，都从不和一家一户的农民商量。据土管部门反映，90％以上非法圈地的主体是政府。只要农民一天未能成为土地真正的主人，即使加强土地保护与制约的措施再严，中央的决心，上面的苦心，也往往难敌下面的“用心”，最终牺牲的还是农民的利益。
土地家庭承包经营是亿万农民的伟大创造，揭开了中国改革开放的序幕。但有期限的土地承包经营，终究还是一种“半截子”的产权改革，留有改革开放起步年代的印迹。现在是到了在原有承包经营的基础上再跨进一步的时候了，这是与时俱进的要求。应下决心改“承包制”为“永包制”，即改有条件、有期限、因而难免给人权宜之感的承包经营，为无条件、无期限、不再给人留下任何悬念的“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权，圆中国农民的土地梦。改“承包制”为“永包制”，虽然仅是一字之改，但重于千钧。这是“三个代表”重要思想在“三农”问题上最忠实、最直接的体现。这样，农民才能真正成为土地的主人，成为耕地保护的主体，理直气壮地维护自身的权益；才能充分调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投入，最大限度地发挥其生产潜力；才能建立起符合市场经济要求的土地流转制度，培育土地市场，优化资源配置。总之，把土地使用权永久性地交给农民，这无疑远胜于一次次延长承包期的权宜做法。实行“永包制”，既不涉及土地的终极所有权，无意识形态的障碍；又切实解决了中国农民的土地问题，一举完成土地制度创新，是一种东方式的智慧。执政为民，首先要还权于民。而农民本是土地的主人，不论是保护还是使用土地，最操心的莫过于主人，因此，将土地交还给中国农民这样勤劳本分的主人，应该是最放心的。农民是最讲实际的，决不会轻易放弃土地，农民脱离土地是一个渐进的过程，不会是盲目的、突发性的，从而影响社会稳定；农民是最讲道理的，国家为了公益事业需要征地，只要做好工作，合理补偿，农民是乐意接受的。同时，改“承包制”为“永包制”，名称上比“永佃制”之类，概念明晰，具有连续性，群众一听就明白，不会引起任何歧义；操作上简便易行，原有承包关系永久化就行了，即把现在发给农民的“土地承包证书”换成“土地永久使用权证书”即可。这样水到渠成，不需花钱的改革，在历史上是难觅的。
第二个层面是改革征地制度。现在的征地制度是计划经济时期沿袭下来的，不分公益性项目还是经营性项目，仍以政府的名义征地，这在世界各国几乎是没有的。对市场经济国家来说，征用是“最高土地权的行使”，很少使用，有的只在紧急状态下才允许动用征地权，并规定政府要给土地产权人以公平、合理的市价补偿。
现在征地制度到了非改不可的时候了。首先要缩小征地范围。现在任何单位，包括企业和个人可以搭“公共利益”之车，通过政府进行征地，实际是由政府出面帮助其剥夺农民的土地权利。据调查，有的城市真正用于公益目的的征地还不到10％。必须修订有关法律法规，对“公共利益”的内涵作出明确的界定，对允许政府动用征地权的项目范围作出严格的限制，对被征用土地的农民权益作出切实的保障。
要调整土地收益分配机制。现在以计划经济的一手低价征地，以市场经济的一手高价出让，已成为不少地方追求政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。在目前的体制下，本届政府出让土地，其收益全部由在任官员支配，可大搞建设，创造政绩，卖地越多，手头越活，日子越好过，何况这里面还存在大量寻租机会，而矛盾都留给了后任。这种利益机制，怎能不刺激地方官员热衷圈地呢？怎能不使各级政府不约而同地把眼光盯向土地，变经营城市为经营土地呢？因此，调整土地收益的分配机制是要害所在。可有多种考虑，如实行年地租制；提高土地出让金上交中央的比例；土地出让金一律存入国家指定的银行，地方政府只能分年度按一定比例提取使用等。
最后一个层面不能不涉及领导体制。现在，普遍在经济发展上，追求“速度第一”；在城市建设上，追求“形象第一”；在各类活动上，追求“排场第一”。正是这种弥漫在某些官员身上的浮躁、浮夸、浮华的“三浮”之风，无节制地吞噬着包括土地在内的宝贵资源，透支未来的发展空间，损害未来的发展潜力。而这有着深刻的体制原因。毋庸讳言，现在干部的任用，还是上面说了算，往往是一把手说了算，而考核指标重增长轻发展，重形式轻实质，往往上面提倡什么就热衷于什么，甚至“没有条件也要上”，明知不能为偏要为之。如招商引资，不少地方就作为考核的硬指标，实行一票否决制，逐级分解任务，一直分解到单位，甚至个人，政绩在肩的各级干部不能不迎风而上。凡成“风”者，莫不源于各级领导的“上压下跟媒体炒”，这正是我们的体制弊端。
我们要居安思危，牢记两个“务必”，常怀“忧患”之心，将心态放平和，依法治国，理性执政，拒绝浮躁，克制冲动，慎提期望值过高的目标，警惕高速增长背后的危险，改变以资源换增长的粗放型模式，走出一条稳健、协调、永续的发展之路。
（此文写于2003年9月）