美国的粮食政策及对我国粮食流通体制改革的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,体制改革论文,粮食论文,启示论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国的粮食保护政策体系
（一）价格保护是粮食保护体系的核心。
美国长期实行对农产品的价格支持政策，价格支持政策是粮食政策的核心。农产品价格支持政策的主要手段，是将数量管理与财政补贴相结合，凡是享受补贴的农场主必须参加政府减耕和水土保护计划。根据国会的法令，联邦政府授权农业部每年规定小麦、玉米、高粱等7 种主要粮食的支持价格，支持价格公布后，全年稳定不变，如果市场价格高于支持价格，农民可以在市场上按市价出售他们的粮食；如果市价低于支持价格，政府就通过提供贷款、进行收购或直接付给补贴的方式，使农业生产者出售粮食的收益维持在支持价格的水平上。
1.粮食抵押贷款。其基本做法是，为保证农业生产者的基本收入水平，政府事先制定出小麦等7种粮食的支持价格， 当任何一种粮食的市场价格低于政府的支持价格时，在粮食收获后的任何时间，生产者可将粮食抵押给农业部下的粮食信贷公司取得贷款，贷款金额等于抵押粮食的数量乘以支持价格，这种贷款的利息率低于一般贷款，且在整个贷款期限内固定不变。之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，信贷公司无权索回贷款；而当市场价格高于支持价格时，农场主可以取回抵押品，在市场上以较高价格出售粮食，然后再偿还该项贷款的本息。实行这种做法是使农场主在市场粮价比较低的情况下，能够有必要的资金来维持生产和生活。
2.干预性收购。如果粮食抵押贷款已经到期而粮食的市场价格仍然低于支持价格，只要借款人提出要求，粮食信贷公司就应当按照支持价格把当做抵押品的粮食收购起来，以保证农业生产者的收益基本上不低于支持价格的水平，这就叫干预性收购。
3.直接补贴。在市场价格低于支持价格的情况下，有些农业生产者不愿意接受粮食抵押贷款和干预性收购的办法，国家就发给他们直接补贴。补贴的对象是与政府签订了限制合同的农场主。补贴的条件是，在新粮收获后的前5个月内，如果小麦等7种粮食中任何一种的市场价格低于支持价格，生产这种粮食的农场主都可以向政府申请发放直接补贴。补贴金额原则上是按支持价格与市场平均价格之间的差额支付。
1996年以后美国的粮食支持价格的确定方法为：以前5 年市场价格在扣除最高与最低两个年份的价格之后的平均值的85%作为基准支持价格，但规定了最高支持价格，农业部长对基准支持价格的调控权为：当期末小麦的库存消费比位于15—30%之间，玉米的期末库存消费比位于12.5—25%之间，支持价格可降低5%， 若期末库存消费比率超过以上值，则可降低10%。
对因实行粮食保护价格政策而发生的亏损，美国政府通过财政预算支出予以直接补贴。经国会讨论通过后，美国政府从财政预算中直接拨款，由农业部下属的粮食信贷公司以无追索贷款的形式支付给农民。其中除贷款资金有可能收回外，其它的粮食储存费和资金占用利息都没有可能收回。
（二）多层次、全方位的调节粮食供给和需求。
1.生产控制。美国享受粮食价格支持的农场主都必须是与政府签订合同，执行政府的休耕计划。美国采用多种措施，诸如面积控制、限额及休耕补贴等办法，调节粮食的供给，使其国内粮食供给保持一定水平，以减少政府的农业预算开支及保持国内粮食的较高价格，从而达到保护农民利益的目标。
2.储存或缓冲库存计划。这是自1977年起实行的一种鼓励农民自己储存粮食的政策，其基本内容是，政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等粮食预先规定“释放价格”和“号令价格”，当粮食市场价格低于释放价格时，农民不能随便出售；当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，政府不再支付储存费用；当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其粮食，并归还无追索权贷款。这一计划有三个方面的效果：（1）储存费用的支付， 使农民获利，保护了农民利益。（2）缓解政府库存压力。（3）调节市场粮食供求关系，平抑市场物价。
3.出口加强计划。出口加强计划也是美国调节国内粮食市场供给矛盾，抢占国际市场的一项重要措施。包括：第一，出口价格补贴。通过对粮食进行价格补贴，降低美国出口粮食的价格，进而加强美国粮食出口商在国际粮食市场上的竞争能力。第二，增加出口机会计划。美国出口商在进行粮食国际销售时，往往需要对进口国的进口商提供商业信贷，以促进美国粮食的出口规模。美国政府特别为该种信贷提供总额98%的政府担保，以增加美国粮食的出口机会。此外，美国农业部还通过采取广告宣传、信息服务、贸易服务以及技术援助等非价格手段，开发国际粮食市场，增加其它国家对美国粮食需求的一种持久的促销计划；同时，为使美国国内粮食不受外国竞争者的冲击，政府利用世贸组织的相关条款，对粮食进口总量进行限制，达到保护国内粮食市场的目的。
4.食品援助计划。出于政治和经济的目的，美国长期以来对发展中国家提供各种不同性质的经济援助，其中食品援助是其经济援助的一个主要内容。由于美国的经济援助总是带有各种附带条件的，所以这种援助在很大程度上仍然是“有偿”的。提供食品援助就是一种最合理的选择：一方面大多数发展中国家普遍面临着食品短缺的困境，食品援助极受欢迎；另一方面，美国粮食剩余的矛盾也得到了极大的缓解，客观上又收到了保护农业的极佳效果。
除了以上的措施外，还采取农业保险等办法增强农民抵御粮食生产风险的能力。农业保险是美国实施农业保护的一项非常重要的手段和方式，为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，美国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低的保费率普遍参加农业保险。1990年修订后的农业法规定，凡参加联邦农作物保险的农作物，在遇灾害时可根据农业保险的有关规定获得较高的赔付，即使没有参加保险的农作物，遇灾害时也可获得按规定产量的40%给予的赔偿。
（三）建立政府储备和政府支持的农场主储备相结合的粮食储备体系。
美国占有世界近1／3的粮食储备，是世界上的主要粮食出口国。美国粮食作物的总产量一般在100—140亿蒲式耳之间，而粮食仓储能力约为201亿蒲式耳，仓储能力大大高于粮食作物产量。 美国的粮食储备计划是美国调节粮食供应政策的一个重要组成部分，目的是调节粮食市场供应和稳定市场价格。
在美国，由政府资助的粮食储备计划分为政府储备和农场主拥有的储备两种。另外还有赚取利润为目的自由储备。
（1）联邦粮食储备计划。自30 年代开始美国联邦一级的粮食储备主要是通过粮食信贷公司进行。政府委托粮食信贷公司发放贷款收购粮食，收购的粮食作为抵押，资金由政府拨给。当市价低于政府公布的贷款率时，农民就会把粮食作为抵押交给粮食信贷公司并得到贷款。这个贷款率相当于最低保护价格。粮食信贷公司的库存量一直成为调节市场粮食供求的一个蓄水池，利用手中的储备来调节市场，控制粮食价格。美国自通过1985年农业法以来，一直在实行低公共储备政策，政府拥有的储备一般在500万吨左右。
（2）农场主粮食储备计划。1977 年《谷物和农业法》制定了一个为期4年的农场主拥有的储备计划，鼓励农场主把一部分谷物储备起来，退出市场供应，以防将来谷物市场供应短缺。参加农场主拥有的储备计划的谷物包括小麦、大米、玉米、高粱、大麦和燕麦。凡是参加储备计划的农场主（必须是当年谷物生产调整计划的参加者）都要同粮食信贷公司签订合同。合同规定，粮食信贷公司同意向农场主提供储存费和无追索权贷款，而农场主则以谷物为担保，把它储存在自己的农场或商业性仓库里，并保证谷物质量。合同的有效期为3年。 贷款只有第一年要付利息，以后两年则是无息的。一旦农场主把谷物存入储备，就不能随便出售，否则就会受到处罚，除非市场谷物价格超过了储备计划规定的让与价格。当市场谷物价格高出让与价格时，农场主可以偿还贷款，将谷物退出储备计划，也可以继续保留在储备计划之中。如果继续保留在储备计划中，他们将不能再从政府处得到储存费，但仍可以保有低利率贷款。如果市场价格继续升高到储备计划规定的赎回价格时，粮食信贷公司则要求农场主在一定时期内归还贷款。
为了扩大农场的仓储设施和保证储备谷物的质量，政府向参加储备计划的农场主提供仓储设备贷款。有资格的农场主可以得到高达设备建设成本75%的低利率贷款。80年代以后，农场拥有的仓储设施在全国占有极其重要的地位。1983年，美国农场的谷物仓库设备容量达到约4110亿升以上，占全国谷物仓库设备容量的59%。1986年底，占全国总容量的62%。美国鼓励建立农场主自有储备的目的是减少粮食供应中的不稳定性，降低商品信贷公司库存保管费用。
二、美国的粮食保护政策对我国粮食政策的启示
美国保护粮食的做法给我们提供了一个思路，即改变单纯的向农民直接提供补贴的做法，将政府的价格补贴与调节粮食生产、调节粮食供给和需求结合起来，将政府的粮食保护措施与粮食市场自身运转机制有机结合，在保护粮食和农民利益的同时，实现政府对粮食生产和流通的调节。借鉴美国粮食保护的一些做法，对我国粮食保护体系和粮食流通体系改革，有如下建议：
（一）完善粮食保护价格体系，探寻多层次，全方位的对粮食生产的保护政策。
我国当前对粮食的保护形式还比较单一，主要是采取对粮食实施最低保护价制度。现存的保护价体系，在保护价的制定、支付环节上还有待进一步改进。突出的问题是粮食优质优价政策不够有利，质量差价太小，不足以向农民发出强有力的刺激信号，引导农民调整粮食品种结构和优化粮食品种质量。在粮食保护价的支付环节上，由于保护价的支付是通过粮食经营企业在收购环节支付给农民的，粮食收购企业挤占、挪用粮食收购资金的情况经常发生。因此，可以考虑改变财政资金的补贴环节，将粮食补贴资金补在生产环节，直接补给农民，以体现国家对农业生产的支持。美国农业信贷公司的做法值得借鉴。农业发展银行在年初与农民签订粮食抵押贷款合同，直接向农民提供粮食抵押贷款，抵押金额按保护价与合同签订的粮食定购数量计算；年后，如果粮食市场价格高于保护价，农民可将粮食在市场中卖出，归还贷款。如果市场价格低于保护价，农民可直接以实物粮食归还贷款。这样才真正保护了农民的利益和生产粮食的积极性。另外，这种补贴方式也给农民提供了一种自主选择的方式，如果市场价格高于保护价，农民可以在市场中出售粮食归还贷款，国家也可以根据储备粮的需要到粮食市场去购买粮食。
在保护价的设置上，要实行优质优价，拉大质量差价。实行季节差价。鼓励农民推迟出售粮食，按农民推迟交售时间长短提高收购价格，幅度略高于同期的储存费用。实行季节差价，即可以增加农民收入，又可以减轻政府集中性收购资金和仓存的压力。
在通过价格体系进行对粮食进行保护之外，要制定粮食生产的休耕计划，鼓励粮食的出口贸易，同时在财政政策、金融政策、农业保险等方面，探寻支持农业的多种方式方法。政府必须针对农业生产的特点和在不同时期、不同情况下政府的支出与鼓励重点，对农业生产分别制定必要的金融优惠政策。美国和西方其他国家的农业保险普遍实行国家参与，对农业保险提供保险补贴的农业保险支持政策。我国的农业保险仍然作为一种纯粹的商业行为而未纳入国家的政策支持体系。扩大保险范围、增加保险险种、提高政府参与农业保险的程度，是我国今后丰富农业保护方式方法的重要课题。此外，完善相关的贸易政策，大力开拓国际农产品市场，把国际农产品市场作为消化国内阶段性农产品供给过剩的目标，以便在维持和提高国内农业粮食生产的能力的同时，保证农业生产者的必要利益。
（二）协调国家与粮食企业、粮食企业与农民之间的利益，理顺流通体制关系。
当前尽管国务院出台了一系列粮食改革办法并取得了一定成效，但是，矛盾和问题依然很多，如顺价销售的问题等。粮改机制不顺畅是不能实现顺价销售的原因。政府对粮食领域的补贴资金，环节多、层次多，效益递减，效果不理想。按照设想的资金运行机制：农业发展银行向粮食企业发放收购资金贷款（利率比市场利率低，政府补贴一块），粮食收购企业按照保护价向农民敞开收购粮食（体现政府对农业和农民利益的保护），在市场上销售后，归还向银行的贷款。这种循环的任何环节出现问题，政府的政策目标就得不到实施。问题是这个循环本身就是一种不顺畅的机制，粮食企业在市场上销售粮食是一种市场行为，必然受到市场因素的影响和制约，而在这之前的任何一个环节都是以政府为调控主导的。在机制不顺畅的情况下，结果是一种倒逼机制，市场卖不出去，一方面，还不了国家的贷款，造成利息负担的进一步加重，形成进一步的亏损。另一方面，会不再敞开收购粮食，农民的粮食卖不出去，造成对农民利益的损害，不符合国家的利益。
机制不顺，是体制不清造成的。理顺机制，首先需要理顺作为粮食流通环节主体的粮食企业和国家以及农民之间的利益关系。当前，粮食企业是政府粮食政策的唯一微观主体，具有双重身份和职责。一方面，代理国家收购和储存粮食，并代理国家行使稳定粮食市场的职能；另一方面，粮食企业又是独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。在收购粮食上，粮食企业与国家实际上是一种委托代理关系，而与农民仅仅是粮食商品的供销关系，不承担对农民的利益扶持关系。粮食企业只依据与国家的契约关系在市场上独立经营，行使企业的法人财产权，实现国有企业的保值、增值。国家与农民的利益关系不能转由企业承担。因此，在实践中，具有双重身份和职能的企业不可能完全作为政府目标的传导者，而且，当政府利益与经营利益相冲突时，粮食企业出于自身利益，往往不惜牺牲国家和农民的利益。实践中不少国有粮食企业执行国家粮食政策不坚决，削弱政策的正面效应，甚至用补贴资金弥补自身经营不当造成的亏损和其他费用支出的现象屡屡发生。结果是国家大量的粮食补贴资金，没有真正补贴到农民和农业生产中，而是沉淀到粮食企业中。而这又是粮食企业缺乏自主经营、自主发展的动力。
解决问题的根本办法是将执行政策性经营的粮食收储企业和一般粮食经营企业相分离，理顺流通体制各种利益关系。收储企业由政府支持，负责国家及省级储备粮的收购管理；粮食经营企业则放开市场经营，经营企业也可以建立自己的仓库，政府对经营企业的粮食不再进行补贴。
收储与经营企业的分离，可以理顺国家、粮食收储企业、粮食经营企业和农民的各种关系。第一，理顺国家与粮食经营企业的关系。不承担政策性职能之后，粮食经营企业可以按市场价格收购粮食，既降低了粮食经营成本，也消除了国家对经营企业的直接干预，粮食经营企业通过自主经营获取自身发展的能量，同时，从根源上使企业加强自身建设，转变经营机制，完善制度建设的动力。第二，理顺了粮食企业与财政的关系，属于国家储备、地方储备和其他专项储备所需的资金和保管储存费由各级财政负担。企业自主经营所需的一切资金和费用由企业承担，从而划清了政策性经营和非政策性经营的界限。第三，理顺了粮食企业与国有银行的关系，粮食企业不再从事政策性经营后，购销企业与银行的关系就是正常的债权债务关系，双方依据有关的合约履行各自的责任，形成正常的银企关系。第四，理顺粮食购销企业与农民的关系。粮食购销企业不再承担政府职能后与农民的关系变成了纯粹的商品购销关系，一方面促使粮食企业改变经营作风，提高服务质量，另一方面可以发挥自身优势，按市场需求与农民签订供销合同，引导农民改变种植结构，提供适销对路的优质粮食产品，改变粮食市场的结构性过剩格局，进而获取更多的收益。粮食购销企业则可按自己的经营需要，对品质差、市场销路不畅的粮食品种拒绝收购，从而以市场需求引导种植业结构的调整。第五，可以理顺粮食经营企业和其他粮食经营者的竞争关系。市场经济是竞争经济，各市场经营主体的竞争地位是平等的。我国目前粮食市场经营主体中粮食经营企业作为主渠道，由于政策性经营等原因与其他经营者处于不平等竞争地位。粮食经营企业脱离了政策性经营后，可以与其他经营者在相同的市场环境下公平竞争，优胜劣汰。
（三）建立以政府储备和政府扶持商业储备的多层次的粮食储备体系。
美国的粮食储备计划是政府调控粮食的重要手段，在建立完善的政府储备的同时，通过一系列措施鼓励农场主自有储备，对他们建立仓储提供优惠的信贷支持。
我国通过行政首长负责制，建立了中央和地方多级的政府粮食储备体系，在储备库的管理机制上，中央与地方储备，储备库与经营库没有分开。农民自有储备几乎没有。在需要平抑市场粮价时储备粮往往调不出，在需要增加储备时往往储不进粮食。粮食储备布局不合理，储运设施落后。虽然我国储备粮的规模已经很大，但紧急时刻能真正派上用场的储备粮却不充分。
建立和健全国家粮食储备制度，必须彻底改变目前储备与经营库帐不分的状况，将储备粮与企业用于经营周转的粮库分开管理。将国家储备粮和地方储备粮分开，中央政府要建立属于中央政府所有和直接掌握的粮食储备体系，通过集中调控力度，通过增加专项储备，确保储得进、存得住、调得出，真正发挥其抵御风险、平衡供求、平抑物价的宏观调控功能。建立国家专储粮制度，只建中央和省两级就够了，省以下不必层层建立粮食储备。当前中央、省、地及部分县共建粮食风险基金，并逐步实行补贴包干制，目的是调动各级政府与财政调控粮食的积极性，并能相应减轻国家与省财政的压力，但受到地方财力的制约，往往形成责任与财力不相称的局面。特别是一些贫困县财政自身收支难以平衡，根本没有能力落实有关的政策和责任。粮食市场是一个大市场，管理与调控相对集中有利于价格、储备机制的协调配合。因此，要加大中央和省级粮食储备的规模和风险资金的规模，在理顺关系的情况下，将粮食风险资金集中于中央与地方两级的储备粮的使用上，不再对经营性企业的周转性粮食超储储备进行补贴。同时，通过转移支付制度对产粮区的粮食风险资金予以支持。
对按照市场规则，自主经营的大型的粮食经营企业，鼓励其建立商业性自有储备体系，鼓励建造用于流通周转的商业储备，通过信贷等一系列措施支持其仓储建设，以缓解政府仓储的压力。同时，建立和完善协调统一的粮食内外贸体制，改变粮食内贸、外贸分割的状况，统一管理，择机吞吐，为企业积极主动利用国际市场和国际资源创造条件。
通过对粮食保护价格机制的调整，采取措施提高农民储粮的积极性，增加农民储粮的规模。政府要进一步重视农村储粮，指定专门部门负责，根据当地粮食丰歉、灾害频率等情况，确定当地的人均储备粮指标，并积极开展科学储粮宣传和推广农村储粮技术，逐步提高农村储备水平。
（四）加快粮食市场的培育和建设，构建粮食流通主体，逐步形成市场形成粮食价格的机制。
培育市场体系，构建粮食市场主体，发挥市场机制的作用，逐步形成由供需决定的市场价格形成机制，是完善粮食流通体制的另一个重要方面。当前，全国性大型批发市场和区域性批发市场刚刚起步，很不健全；中心批发市场和初级农贸市场和农民的生产行为脱节，批发交易市场价格没有很好地起到诱导农业生产调整的作用。市场管理不规范，市场交易行为混乱，国家尚未对粮食市场及其交易活动形成一套有效的规则；市场的区域分割严重，由于地区利益而形成的“诸侯经济”阻碍了地区之间商品和要素的流动。
要创造多元主体并存、多种经济成份并存的粮食流通主体，国有企业、乡镇企业、个体私营企业、“三资”企业等多种经济成份并存，共同发展。特别是要逐步培育和扶持农村合作社组织，如何使我国数以万计的农民按照市场经济的客观要求去组织生产和经营活动，是市场经济条件下政府对农民保护的又一重要方面。这是因为单个农户经济实力单薄，竞争能力弱，在竞争中很容易陷入困境而难以自拔。以股份合作的形式将分散的单个农户组织起来进入市场，增强了市场主体的适应能力、竞争能力和抗风险能力。
国有粮食购销企业作为粮食流通市场的主导，在不承担政策性任务后，必须彻底转化企业经营机制，从深层次上推进资本经营的战略重组，从而在整体上搞活国有粮食企业。
要建立中央粮食批发市场、区域批发市场、集贸市场的三级市场体系，批发市场是进行区域之间大宗粮食购销场所的非盈利性中介机构，省市自治区粮食区域流动必须经过中央批发市场；各地区粮食批发交易必须进入区域批发市场，区域间大宗粮食禁止场外交易。批发市场实行市场准入制管理，各个交易所不受行政干预，按章维持交易活动，国家通过法规法令对批发市场进行管理。当前，要解决由政府出面而建立的批发市场政企不分的问题，确立有活力的经营机制；对自发形成的批发市场要纳入统一管理的轨道，政府要为其提供优惠政策，帮助完善和提高。同时，加强市场“硬件”建设，加强交易、通讯、场地等基础设施建设，为各种经济组织进入市场提供方便。加强“软件”建设，制定市场进入法则，通过法律、法规约束各市场主体的行为，取消地区封锁和部门分割，防止市场垄断，维护市场公平竞争。
期货市场具有风险转移机制、价格发现机制和套期保值功能，发展期货市场可以借助市场经济特有的自我调节、补偿和平衡机制，稳定粮食市场价格，分散粮食价格风险。使期货市场成为指导农民生产的一个信息源，也成为政府确定粮食收购保护价的基础。从期货市场在整个市场体系的功能上看，我国的期货市场不能太多，并且做得一个品种只在一个交易所上市，同时，建立全国性的若干实物交割库，这样有利于实现形成指导全国市场的客观、公正的价格。中央政府的宏观调控主要通过中央批发市场和期货市场进行吞吐调节，进而影响区域性批发市场和其他各类市场的发展。
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