奥巴马政府国家反恐战略评析，本文主要内容关键词为：巴马论文,反恐论文,战略论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年9月11日，美国驻利比亚大使史蒂文斯在班加西遇袭身亡，这是33年来美国驻外大使首次死于武装袭击。美国国家反恐中心将此事件定性为“有预谋的”恐怖袭击。2013年4月15日，美国波士顿发生一起连环爆炸事件，造成3人死亡，176人受伤。随后美国联邦政府确认这起事件的性质为恐怖袭击，这是继“9·11”事件发生12年来在美国本土实施得手的第一起恐怖袭击事件。班加西袭击案与波士顿爆炸案对美国国土安全与反恐战略造成了巨大冲击。当前，美国面临的恐怖威胁发生了改变与转化，美国正处于反恐十字路口，奥巴马政府的“退出”反恐战略能否确保美国彻底“退出”反恐战争?“退出”战略之后，奥巴马政府的反恐战略又出现了哪些调整与发展?本文拟从战略目标、实施进程与战略绩效等角度切入，对奥巴马政府反恐战略的指导思想和整体框架进行全面深入的剖析，系统阐述其反恐战略的实质意涵及实施绩效。
一、奥巴马政府反恐战略的调整
“9·11”事件成为影响世界局势的具有划时代意义的重大国际事件，它不仅开启了国际恐怖主义的新时代，也使美国把打击恐怖主义作为其国际战略的中心任务，从此美国和整个世界进入反恐时代。在“9·11”事件后的一个时期里，布什政府的国家安全战略以反恐为核心，反恐事务一度在美国政府对外战略中占据最优先的地位。布什政府通过阿富汗战争和伊拉克战争有力打击了“基地”组织在阿富汗的有生力量，推翻了塔利班和萨达姆政权，并着手在阿富汗和伊拉克建立民主制度。①军事打击等强硬手段的运用始终是布什政府反恐战略实践的主线，促进民主和公众外交是军事打击的后续举动或辅助手段。
奥巴马总统上台后，秉承“新政”理念，对美国的内政外交进行了一场自冷战结束以来最为深刻的调整，并将“巧实力”战略思维融入美国国家安全战略之中。2010年5月，奥巴马政府发表《国家安全战略报告》，将美国对外战略的目标概括为促进美国的安全与繁荣、推广美国价值观、建立符合美国利益的国际秩序。在美国陷入伊拉克战争和阿富汗战争泥潭，经历金融危机，其国家实力相对下降、国际声誉受损的情况下，这是奥巴马政府实施战略收缩的纲领性文件，其阐述的美国对外战略目标对反恐战略具有重要指导意义。2011年6月29日，奥巴马政府公布了《国家反恐战略报告》，首次对美国的反恐战略进行重新定义。②这是“9·11”事件后美国公布的第三份此类文件，也是奥巴马政府对2006年以来美国反恐战略进行的全面更新。面临国内外困境和反恐新形势，在对美国十年反恐战争进行反思、对恐怖主义威胁理解逐渐加深的基础上，秉持自由主义战略思维范式的奥巴马政府对反恐的性质、战略框架和实现途径等进行再思考，摒弃了扩张性的反恐战略模式，其目标集中、明确，反恐重心回归美国本土，海外反恐主战场东移，转向威慑性防御态势，总体上表现为“以退为进”。③其基本内容主要包括以下几个方面：第一，明确界定了美国面临的恐怖主义威胁，“基地”组织及其分支和追随者是美国面临的最突出和直接的安全威胁；④第二，美国反恐战略的根本目标在于打击、瓦解和击败“基地”组织及其分支和追随者；第三，确定美国反恐行动应遵守的基本原则，指导和规范美国未来的反恐行动；⑤第四，重新规划美国反恐的地缘重点，明晰反恐关注对象。⑥
“全球反恐战争”是布什政府对“9·11”事件做出的“过度反应”，由于缺乏“退出”机制，美国长期深陷伊拉克和阿富汗战场难以脱身，不仅造成沉重的经济负担，还导致国内严重的政治和社会分裂。针对这种情况，奥巴马政府大幅调整了布什政府的对外战略，提出以收缩和再平衡为标志的“退出”战略(exit strategy)，以增强美国反恐战略的灵活性和合法性。⑦“退出”战略服从于美国战略重心东移的整体全球战略，旨在发挥美国地缘政治优势，谋求从伊拉克战争和阿富汗战争脱身，在地区安全问题上推动美国的军事同盟“走向前台”，并争取和伊斯兰世界进一步和解。2009年2月27日，奥巴马总统发表演讲，提出要“负责任地结束伊拉克战争”。美军于2011年底从伊拉克完全撤出。伊拉克的安全与稳定问题主要由伊拉克安全部队负责。在2011年5月美军击毙本·拉登后，奥巴马政府加紧实施“退出”战略。2011年6月22日，奥巴马宣布从阿富汗分阶段撤军的计划。该撤军计划只是美军从阿富汗完全“退出”的初始阶段，随着美军逐步向阿富汗方面移交安全职责，美军将继续稳步撤离，在阿富汗的主要任务也将从作战转为支持，整个移交过程将于2014年年底前结束。奥巴马还提出了多边综合性反恐的思路，主张军事打击与更加持久的经济、外交和文化手段结合起来。
波士顿爆炸案发生后，美国国内民众的不安全感再次被激起，这种不安全感不仅是对人身安全的担忧，也包括对个人权利和隐私权可能遭受侵害的焦虑。共和党保守势力也借机对美国的反恐战略展开了猛烈的批判。针对国内外的质疑和批判浪潮，2013年5月23日，奥巴马总统在国防大学发表讲话，再次全面阐述了美国反击恐怖主义的战略，对实施了近两年的反恐战略进行了评估与微调，其中涉及无人机在海外击杀武装人员和关闭美军关塔那摩拘押设施两大议题。⑧主要内容包括：
第一，“基地”组织附属团伙、本地化极端主义团体和国内恐怖主义分子成为新威胁与新挑战。奥巴马指出，自实施新的反恐战略以来，阿富汗和巴基斯坦的“基地”组织的核心势力受到严重打击，自“9·11”事件以来，“基地”组织未能成功袭击美国本土。班加西和波士顿的恐怖袭击并非直接来自于“基地”组织。反恐战争现在已经进入一个新阶段，美国必须重新定义反恐战争的性质和范围。班加西袭击事件与波士顿爆炸案表明恐怖主义依然存在，而本地的极端分子成为未来反恐战争的新挑战，美国面临的恐怖主义威胁呈现本土化和分散化的趋势。
第二，打击恐怖主义分子，有效利用伙伴关系。在打击恐怖主义方面，美国不能对战争与军事手段产生“路径依赖”，需要运用国家力量的全部功能在一场“意志和思想”的战争中取胜。美国将完成向阿富汗移交安全责任的工作，与阿富汗政府共同努力训练安全部队并维持一支反恐怖主义力量，确保“基地”组织永远不再能够建立对美国或盟友发动攻击的庇护所。坚持摒弃“全球反恐战争”理念，瓦解威胁美国的特定暴力极端主义分子的网络。有效利用与相关国家的伙伴关系，加强情报收集和分享工作。
第三，采取致命打击行动标准，加强监督与授权。在反恐实践中，美国对“基地”组织及其追随者采取了有针对性的致命打击行动，主要标志为武装无人机的使用。奥巴马重申无人机的使用是有效且合法的，但是美国政府将规范使用武力打击恐怖分子的行动并构建有关的框架，建立监督和问责制度。自上任以来，政府始终向国会的相关委员会通报在伊拉克和阿富汗以外地区实施的一切打击行动。政府不经正当程序有针对性地打击和杀害美国公民都违反宪法。任何一位美国总统都不应在美国上空部署武装无人机。为避免美国长期处于战时状态，奥巴马政府计划与国会商议修订并最终废除《使用军事力量授权》(Authorization to Use Military Force)。
第四，积极实施外交接触与援助。对外援助在美国政府的预算中所占比例不到1％，但对美国国家安全至关重要。今后美国将继续支持阿拉伯世界的民主过渡；支持叙利亚反对派并孤立极端主义分子；解决中东等地区的冲突；推动巴以和解的进程。政府将加强海外使馆的安全，加固设施、改善情报工作以及提升美军危机快速反应能力。
第五，应对国内激进主义，防范“独狼式”恐怖袭击。美国在防范外来威胁的同时，不能忽视国内恐怖主义构成的严峻挑战。这类威胁由来已久，但是网络空间技术的发展增加了这种威胁发生的频率和杀伤力。防止暴力极端主义的最佳途径是尊重穆斯林为美国社会结构的一个基本组成部分，与国内穆斯林社区一起共同打击极端主义分子。
第六，注重安全与公民自由之间的平衡。审议执法部门的授权，建立隐私保护以防权力的滥用。谨慎约束政府用以保护敏感信息的工具，例如国家机密原则。最终建立一个强有力的“隐私和公民自由委员会”(Privacy and Civil Liberties Board)，就反恐行动与美国价值观相互冲突的问题进行审议。奥巴马呼吁国会通过媒体保护法，保护媒体免受政府的过度追究。
第七，关闭关塔那摩拘押设施。关塔那摩监狱已然被世界看做美国蔑视法治的象征。在财政缩减的艰难时期，美国每年为监狱中关押的166名囚犯支出1.5亿美元，平均约为每名囚犯支出100万美元。若继续保留关塔那摩监狱，政府将不得不削减国内教育和研究经费。奥巴马在讲话中再次承诺关闭关塔那摩监狱，同时呼吁国会取消对转移关塔那摩被拘押者施加的限制。他要求国防部在美国本土设立一处军事委员会，对被拘押者转移至第三国的问题进行协商，并对每一个被拘押者进行司法复查。
除了调整反恐政策，奥巴马还在讲话中表明了希望结束反恐战争的立场。他指出，单靠武力并不能让美国更安全，美国不可能在任何极端主义冒头的地方都动用武力，如果没有一个消除极端主义源头的战略，无论是利用无人机还是特种部队开展的“无休止战争”，最后都只有失败一途。⑨这是美国总统首次明确无误地表示，在12年前开始的“无休止反恐战争”状态不可持续，必须在不久的将来走向终结。奥巴马总统此番反恐政策讲话，实际上是对2011年6月《国家反恐战略报告》的延伸和补充，并非否定之前的国家反恐战略，而是对反恐战略目标和手段的再修正，主要目的是平息国内民众与媒体对美国反恐行为的质疑与批判。
二、奥巴马政府反恐战略的实施
自2011年5月1日本·拉登被击毙后，奥巴马政府以此为反恐胜利的重大标志，从反恐战略调整阶段进入全面实施新的反恐战略阶段。经过四年多的实践，反恐战略取得了阶段性成功，主要体现在以下几个方面：
首先，美国本土安全得到了相对较好的保障，“基地”组织遭受重创。美国本土面临的大规模恐怖主义威胁得到了较好的控制，近几年美国本土未发生重大的恐怖袭击事件。从“9·11”事件到2012年2月，至少有50起恐怖袭击美国本土阴谋被挫败。从挫败袭击的方式来看，只有3起可归功于周围民众的快速反应，另外47起都归功于情报和执法部门的努力。这说明现行反恐战略客观上为维护美国国土安全起到了积极作用。继本·拉登被击毙后，美国先后击毙了1998年美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆爆炸案的策划者哈兰·法祖尔、“基地”组织二号人物阿提亚·阿布杜·拉赫曼、“基地”组织阿拉伯半岛分支的重要人物安瓦尔·奥拉基等。在阿富汗和巴基斯坦活动的30名“基地”组织高层领导，至今已经被消灭了20多个。⑩“基地”组织两大最危险的分支机构——阿拉伯半岛基地组织(AQAP)和索马里青年党(al-Shabaab)——受到沉重打击。
其次，“退出”战略稳步推进。奥巴马结束伊拉克战争、将反恐中心东移至阿富汗和巴基斯坦的战略取得了相对成功。结束伊拉克战争和阿富汗分阶段撤军符合美国的全球战略利益，使美国基本上摆脱了反恐战争泥潭。2009年3月，奥巴马总统提出阿富巴新战略，赋予巴基斯坦在反恐中更为重要的地位和作用。美国阿富巴战略的目的极为明显，就是将巴基斯坦全面拉入阿富汗反恐进程，以便在单一的阿富汗战场之外，开辟第二战场并使之成为地区反恐的主战场，从而寻求解决阿富汗安全形势恶化的可靠途径。(11)2011年美国在阿富汗作出了两个实质性的战略转变：一是谋求和塔利班对话，不再以全部击溃和打击塔利班武装为美国在阿富汗的最终目标，并正式宣布“塔利班并非是美国必然的敌人”；(12)二是收缩在阿富汗的军事行动，美国和北约多国安全部队已大大减少在阿富汗全境的主动军事攻势，而是将战斗重点放在无人机攻击和维持阿富汗境内秩序方面。(13)2011年7月，美国提出构建以阿富汗为枢纽，将南亚、中亚与西亚连接起来，以实现“能源南下”、“商品北上”的“新丝绸之路”战略。出台“新丝绸之路”战略表明，美国已从注重北约的作用并奉行军事第一、经济第二，过渡为倚重地区国家以经济社会发展为重点。(14)2013年1月，奥巴马总统在会见阿富汗总统卡尔扎伊时宣布，美国和北约将提前向阿富汗移交安全控制权，由阿富汗军队在作战行动中发挥主导作用，这显示美国正加快把部队撤出阿富汗的步伐。
第三，反恐路径由遏制对抗回归多边合作。奥巴马政府在《国家反恐战略报告》中明确指出，美国不能在单枪匹马的状态下消灭任何一个对美国国家安全和利益构成危害的恐怖组织。美国必须与伙伴国和盟友一道，共同分担反恐重任，而其中的一个途径就是深化和拓展全球多边反恐机制。美国应该积极利用“全球反恐论坛”(Global Counterterrorism Forum)这一国际反恐合作平台，努力在外交领域开拓反恐合作的新机制。奥巴马于2011年10月宣布向中非地区派遣约100名特种部队官兵，协助乌干达政府打击反政府武装“圣灵抵抗军”。(15)美国防部还提升了与中东、非洲国家在反恐领域的侦察与情报共享层级。2012年，在美军情报与后勤支持下，也门政府收复了2011年以来被阿拉伯半岛基地组织夺取并占领的南方领土，索马里国民军和非洲联盟驻索马里特派团也将青年党逐出索马里南部主要城市。⑥此外，奥巴马政府加强了与巴基斯坦、沙特阿拉伯、法国、英国等国的反恐伙伴关系，重点强化与巴基斯坦情报部门合作的力度，对“基地”组织在阿富汗和巴基斯坦的生存条件造成了沉重压力。
第四，反恐策略更具针对性和灵活性。针对恐怖组织向分散化、网络化、本土化方向发展的新态势，奥巴马强调要“合理运用反恐工具和能力”，对不同地区的恐怖主义威胁做出相应分析，提出针对性的解决方法。这主要体现在更加重视情报战、特种部队的斩首行动和定点清除，特别是加大无人机的研发和使用。伊拉克战争之后，无人机在美国主导的反恐战争中，成为当之无愧的“影子杀手”，特别是在中东和南亚等恐怖活动猖獗的区域，无人机成为美军反恐作战指挥官首选的武器平台。打击恐怖主义和恐怖分子的首要任务是掌握情报，与传统情报收集手段相比，无人机因具有目标小、发射回收简单、无生命代价等优点，成为美国获取反恐情报的重要力量。美军利用无人机续航时间长、飞行高度高、不易被恐怖分子发现与攻击等特点，不断深入恐怖活动区域上空，对恐怖分子活动热点地区进行实时、长时间的侦察和监控，为打击恐怖活动提供情报支援，引导反恐部队摧毁恐怖分子基地，消灭特定目标。对美军来说，利用无人机执行反恐任务最大的优点在于损毁代价小，不存在人员伤亡或被俘的危险，这一点对极力追求“零伤亡”的美军极具吸引力。
较之以往，奥巴马政府极大地扩展了在境外利用无人机打击恐怖分子的行动。奥巴马指出，当一些国家缺乏采取行动的能力或意愿时，美国不可能派遣特种部队去抓获恐怖分子。因为这种方法会给美国军人和当地平民带来重大风险，而且派遣美国军队进入可能会引发重大国际危机。美军特种部队在巴基斯坦击毙本·拉登的行动不能成为行动模板。(17)常规空中力量或导弹的精度远逊于无人机，而且很可能导致更多平民伤亡。因此，使用无人机执行“定点清除”任务，被奥马巴政府视为反恐行动的首选手段。如在阿富汗和巴基斯坦清剿“基地”组织恐怖分子时多次使用“捕食者”无人机，利用其强大的侦测范围和高精度的武器弹药，成功铲除了号称“网络拉登”的安瓦尔·奥拉基。
第五，更加注重美国反恐行动的合法性。为消除布什政府因实施强硬反恐措施而给美国外交带来的负面影响，重塑美国的“可信度”和“榜样力量”，奥巴马政府决定将美国反恐努力置于严格的法律框架之内。奥巴马总统于2009年1月22日签署行政命令，全面改革美国对待恐怖犯罪嫌疑人的政策体系。2013年5月22日，司法部长霍尔德致函参议院，首次承认美国自2009年以来出动无人机共炸死4名美国人，而且除安瓦尔·奥拉基外其他三人均系误杀。(18)不少美国民众批评无人机使用缺乏正当程序，造成众多平民伤亡，要求政府中止该项目。对此奥巴马也进行了深刻反省，指出反恐战略在平衡安全利益和隐私价值观之间出现了问题，“在某些情况下，我认为我们损害了我们的基本价值观。”(19)2013年5月22日，奥巴马总统签署《总统政策指导》以增加无人机行动的透明度，严格限制使用无人机。
然而，尽管四年多的反恐取得了明显实效，但是从班加西和波士顿恐怖袭击来看，奥巴马政府远未能够根除美国面临的恐怖主义威胁，反恐已经成为“常态化”的政府行为。在国内公共安全问题上，美国面临的挑战和压力更是前所未有。由于“9·11”事件后不顾一切地持续武力反恐，使得美国在消灭恐怖分子的同时，也在中东民众以及中东裔美国人心里埋下了仇恨的种子。回顾近几年美国恐怖袭击案不难发现，2009年9月纽约地铁爆炸未遂案，以及2010年5月纽约时报广场爆炸未遂案的元凶，都是中东裔美国人。当前，针对美国的国外恐怖分子已开始逐渐向美国本土渗透。随着新媒体技术的发展和网络工具的普及，新的威胁开始滋生，甚至在某些情况下更具杀伤力。今天，一个人足不出户就能接触到反美宣传，从事暴力谋划，并学会如何发动恐怖袭击。奥巴马在反恐演讲中也坦承，“无论我或是任何一位总统，都不能保证完全挫败恐怖活动。我们永远无法消除某些人心中的邪恶，也无法杜绝危及我们开放社会的一切危险。”(20)另一方面，美国在反恐领域继续采取“双重标准”，利用反恐议题干涉他国内政。在美国国务院5月30日发布的2012年度《各国反恐怖主义形势报告》中，再次将伊朗的伊斯兰革命卫队——圣城旅、伊朗情报和安全部及黎巴嫩真主党列为支持恐怖主义的组织。(21)这必然导致伊斯兰世界(特别是什叶派穆斯林)反美主义情绪加深，美国国内与海外反恐形势更趋复杂。
三、奥巴马政府反恐战略的若干态势
(一)重新界定反恐在美国国家安全战略中的地位
“9·11”事件后，布什政府不仅公开将反恐问题提升到战略层次，而且将反恐战略当作国家安全战略的主体，可以说，布什政府是以反恐来主导美国的国家安全战略和外交政策的。奥巴马政府改变了这一思维。正如时任国土安全及反恐事务顾问约翰·布伦南所说：“国家反恐战略是奥巴马国家安全战略的一部分，制定反恐战略的目的是为了确保国家安全利益，它并不起到定义外交政策的作用。”(22)这意味着反恐战略将不再起到主导美国安全议程的作用，其在国家安全战略中的地位正在向应有的高度“回摆”。
自2009年以来，奥巴马政府利用多个场合高调宣布美国将“转进亚洲”，实施“亚太再平衡”战略，并在政治、经济和军事等方面采取了一系列举措。美国目前因国内财政困难而被迫大幅削减军费，美国2013—2021年度国防开支将被强制削减约5000亿美元，其中2013财年将削减460亿美元。2012年1月，美国国防部发布了题为《维护美国全球领导地位：21世纪国防的优先顺序》的新军事战略指南，按照新军事战略的指导思想，美国决定今后10年内削减约4870亿美元国防开支。(23)那么加上强制削减部分，军费削减总额将达到1万亿美元。“再平衡”战略与美军“瘦身”战略结合，意味着奥巴马政府的反恐战略必须兼顾国家安全战略的总体要求。迄今从反恐实践来看，美国反恐战略主题的变化与其全球战略目标调整基本同步，即以美国榜样的力量促进民主，以同盟关系建立符合美国利益的国际秩序，以“退出”反恐战争为战略起点，达到战略重心“转进”的目的。
(二)战略集中、转移和收缩态势明显
布什政府先后于2003年和2006年发布了两份《抗击恐怖主义国家战略》。(24)前者确立了“全球反恐战争”战略框架(25)，形成了对“恐怖分子—恐怖主义—支持恐怖主义国家—大规模杀伤性武器扩散国—邪恶轴心—暴政前哨”的打击链条；而后者更是把反恐战争明确定性为“武器之争和观念之战”，完全异化为西方与“伊斯兰世界”的“文明冲突”，并将推广西方式民主作为最重要的战略实现途径，(26)不仅将反恐目标扩大为穆斯林这一群体和伊斯兰这一宗教，还将民主改造、政权更迭等也纳入反恐议程，导致美国反恐战线越拉越长，反恐目标泛化、模糊，反恐方向出现偏离，反恐行动长期处于进攻性态势。
奥巴马反恐战略对此做出了重大修正。首先，抛弃了“全球反恐战争”的概念，代之以“海外紧急军事行动”，(27)将反恐目标集中锁定为“基地”组织及其分支和追随者。布伦南表示：“新战略并非用来对付世界每个角落的每个恐怖组织，而是限于应对‘基地’组织及其袭击美国的能力。”(28)其次，反恐战略将针对美国本土的恐怖袭击作为首要防范对象，指出“美国反恐的首要任务仍然是防止国内再次遭到‘基地’组织直接发起的恐怖袭击”。(29)此外，反恐战略还首次将美国内部受到“基地”组织煽动的恐怖分子与极端分子纳入视野。再次，反恐战略将海外反恐主战场转移至巴基斯坦和阿富汗，将南亚作为仅次于美国本土的重点关注对象。(30)最后，反恐战略大幅降低了采取大规模进攻性军事反恐行动的可能性。奥巴马表示，随着2014年阿富汗战争的结束和塔利班势力的缩小，“反恐战争”一词不再意味着撒网式的全球范围作战，而转变成了针对个别极端主义组织和个人的定点定向打击。
(三)反恐趋于务实，弱化单边主义倾向
奥巴马政府反恐战略具有明显的去意识形态化倾向，同时弱化了对反恐领域内绝对安全的追求。布什在宗教保守主义强烈的“使命感”指引下，将宗教观念变成外交政策的一部分，其政策言论充斥着狂热的宗教和意识形态偏见。因此，美国的反恐战争从一开始就被布什政府蒙上了强烈的意识形态色彩，公开将针对伊斯兰恐怖主义的斗争形容为一场“新十字军东征”，(31)指责“伊斯兰教已被扭曲并被用于‘邪恶’目的”，(32)认为“极端伊斯兰主义”是重大威胁，需要对中东进行“民主改造”。而奥巴马政府的反恐战略极力摆脱意识形态束缚，对恐怖主义的判断和界定更为准确和实际：在措辞上使用“暴力极端分子”代替“极端伊斯兰主义”；在性质界定上，强调美国的反恐战争并非针对伊斯兰这一宗教的战争；(33)在内容上，不再公开将推广西方式民主作为战略实现途径。与此同时，十分重视国内的应急能力和恢复能力建设。这说明美国一方面意识到了恐怖主义威胁的特殊性，在反恐领域淡化了对绝对安全的偏执追求，另一方面担心美国再次出现类似“9·11”事件后的“过度反应”。总体上看，反恐战略趋于务实。
反恐战略减弱了单边主义倾向和对武力的片面依赖，更多地体现了传统的实用主义原则。这主要体现在：(1)强调反恐的国际合作、多边机制和立法。要求建立广泛的“安全伙伴关系”，努力构建包括国际、洲际和地区三大层面的多边反恐合作机制。(2)注重“软实力”的运用，争取综合多重手段反恐。奥巴马政府十分重视削弱“基地”组织意识形态对民众的影响力和煽动性，而这是无法通过军事手段实现的。因此，其反恐战略敦促提升美国的形象，指出“道义的正当性、成为他国典范的举止以及谦虚和自制才能创造出安全的环境”。(34)同时，也认识到反恐是一项系统工程，“重视政治和解、经济增长和社会进步在打击恐怖主义方面的作用，并已将政治、外交、经济等多重手段纳入反恐战略”。(35)道德与政治、目的与手段之间的实用主义这一传统战略原则，在反恐战略中更加彰显。
(四)继续秉持双重标准
奥巴马政府的反恐战略存在严重的内部矛盾，在反恐中长期奉行双重标准。一方面，该战略力求遵循自由主义的战略思维范式，宣称要坚持美国的核心价值观，尊重人权，依法反恐；另一方面，它又继承了布什的策略，在国内继续执行《爱国者法案》，(36)情报机构继续监听、监视和检查个人通讯、互联网信息与金融资料，在阿富汗和巴基斯坦继续展开并升级越境打击、定点清除等行动，直接违背了反恐战略的政策宣示。在国际反恐实践中，一方面，打击危害本国安全的恐怖威胁，另一方面，又将他国的恐怖主义作为制衡对手发展的工具；一方面，呼吁与其他国家合作反恐，另一方面，又要别国遵照美国的反恐标准。由此造成的后果是：(1)未能平息国内政治和社会分歧，国家安全与公民自由之间的平衡无法完全实现。从2012年美国大选第三场辩论中，奥巴马和罗姆尼在反恐问题上的激烈争论可见一斑。(2)过于强调恐怖主义的内生性，回避其与美国外交政策的关联性，无法根本消除美国面临的恐怖主义威胁。恐怖主义袭击方式的变异标志着美国面临的反恐形势更加复杂。“独狼式”恐怖袭击所表现出的自发性和随意性，使预防和发现恐怖主义的工作变得更加困难。美国今后在反恐战线不得不面临来自非国家行为体恐怖组织、支持恐怖主义国家和个体恐怖主义的三重压力。(3)中东、北非地区伊斯兰势力的迅速崛起并不一定符合美国的长远利益，其在中东的反恐形势可能更趋复杂化。如美国当前积极支持叙利亚国内反对派推翻阿萨德政权的暴力行动，但是又将叙利亚反政府武装的核心力量之一“胜利阵线”列为国际恐怖主义组织。
自冷战结束以来，美国一直把自己塑造为现有国际机制和国际法的维护者和领导者，但美国十多年来的反恐战略已经突破了既有国际政治框架和国际法律秩序所能容忍的限度。美国政府扩大武装冲突的外延、创设“全球反恐战争”概念、避开平时刑法惩治国际恐怖分子，采取“以暴制暴”的方式，运用“定点清除”的军事化行动，对已被拘押的恐怖嫌疑人适用军事审判程序，这些反恐举措构成了对现行国际法律秩序的严峻挑战。由于美军反复利用无人机进入别国领空执行打击恐怖分子的活动，严重侵犯了他国主权，威胁了他国的安全，因此激起了多国的强烈抗议和反弹。特别是使用无人机对巴基斯坦境内实施的多次攻击行动造成了严重的平民伤亡，使美巴关系及两国反恐合作陷入僵局。
(五)实用主义色彩浓厚
奥巴马政府的反恐战略延续和扩展了布什政府后期的反恐战略调整，没有形成全新的战略框架。虽然新的战略完全放弃了“全球反恐战争”的概念，但这一概念绝不单纯是一个术语和学术问题，它更是一个政策和法律问题，涉及反恐组织结构、反恐力量使用和反恐立法等方方面面。反恐战略铺开的仍然是一幅全球反恐版图，而且明确表示“立足于以往制定的战略和美国政府一直采用的反恐方法”。(37)而在实践中，越境打击、无人机轰炸等布什政府的反恐方法甚至有所升级。可见，奥巴马政府并未形成自己全新的反恐战略框架，只是对布什政府反恐框架内的各类策略手段的相对地位进行调整，突出公共外交和促进民主的作用，而将军事打击置于其后。《华盛顿邮报》专栏作者迈克尔·格尔森也认为，奥巴马其实执行的还是布什政府的反恐战略。(38)
也就是说，奥巴马反恐战略的变革主要是策略、风格和手法的改变，更多的是手段上的变通，而非根本性的改变，实用主义色彩深厚。反恐注重国际合作，但转向多边主义，并不意味着完全放弃单边主义的做法。一旦需要，美国还是会单方面采取措施甚至战争手段来维护国家利益。目前奥巴马政府推行多边主义的反恐战略，强调与盟国的合作，不排除减少维持霸权成本的意图，有意将国际义务和责任更多地托付给其他国家，或至少让其他国家承担更多的义务，以减轻美国所面对的压力。此外，其反恐战略的调整与实施还受到国内政治的牵制。奥巴马的“退出”战略与谦和姿态，在国内引发共和党极右保守派的不满，认为奥巴马过于软弱的声音时有显现。在2010年11月的国会中期选举中，共和党人夺回了众议院的掌控权，而民主党人勉强保住了参议院的多数席位，再次出现了国会“两院分治”的局面。尽管这种局面对美国国内政策的影响更大，但国会权力的变迁多少会影响奥巴马对外战略(特别是反恐战略)的推进。
综上所述，奥巴马政府的反恐战略对美国面临的恐怖威胁判断更加准确，目标更为清晰，战略集中和收缩更符合美国当前的利益。但是，由于该战略的局限，其实施未必能达到预期的效用。在全球化时代，“不安全”将成为持续的现实。美国不应仅以恐怖主义界定恐怖威胁的来源，其防范和制止恐怖威胁的思维也应加以改变。国家安全的前提应该是保证国内公共安全。美国当前的威胁主要在国内，不顾内部问题而专注于国外“假想敌”的做法，其实是本末倒置。随着全球反恐策源地遭到重大削弱及其分支机构的崛起，美国从阿富汗撤军以及美国战略重心东移，新型恐怖袭击手段的出现，美国的反恐战略仍面临众多挑战，其中的不确定性也随之增加。
（感谢《外交评论》编辑部及其匿名评审专家对本文修改提供的帮助。）
注释：
①黄平、倪峰主编：《美国问题研究报告(2012)》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第114页。
②文件全文参见：The White House,National Strategy for Counterterrorism,June 2011,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf。
③孙逊、卓华：《奥巴马政府国家反恐战略评析》，《和平与发展》，2012年第1期。
④The White House,Office of the Press Secretary,Fact Sheet:National Strategy for Counterterrorism,June 29,2011,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/06/29/fact-sheet-national-strategy-counterterrorism.
⑤具体包括：(1)坚持美国的核心价值观，包括塑造负责任的政府，尊重个人隐私、自由和权利，在安全与信息透明之间找到平衡点，依法反恐等；(2)与所有具有反恐意愿的国家建立安全伙伴关系，充分利用多边机制，以保持伙伴的参与力度、减轻财政负担并增强反恐行动的合法性；(3)制定“政府一盘棋”(Whole-of-Government)的行动计划，在与美国法律、价值观和长期战略目标相符的基础上，因地制宜地运用包括情报、军事、立法等在内的各种手段进行反恐；(4)创建具有韧性的文化，以便美国一旦遭到袭击可以迅速恢复。
⑥为了更好地实现总体反恐战略目标，反恐战略按重要性列出了九个重点关注区域和对象，以因地制宜地制定针对各地“基地”组织及其分支和追随者的反恐对策，分别是：美国本土、南亚、阿拉伯半岛、东非、欧洲、伊拉克、马格里布和萨赫勒地区(即北非地区)、东南亚、中亚。反恐战略还将“基地”组织的意识形态、理念和信息等的传播列入了重点关注清单。
⑦黄平、倪峰主编：《美国问题研究报告(2012)》，第122页。
⑧The White House,Fact Sheet:The President's May 23 Speech on Counterterrorism,May 23,2013,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/05/23/fact-sheet-president-s-may-23-speech-counterterrorims.
⑨The White House,Remarks by the President at the National Defense University,May 23,2013,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/05/23/remarks-president-national-defense-university.
⑩Ibid.
(11)王联：《从斯特瓦特到瓦济里斯坦》，《南亚研究季刊》，2009年第3期。
(12)“美国与塔利班重启谈判”，联合早报网，2013年3月11日，http://www.zaobao.com/special/report/politic/attack/story20130311-200625。
(13)张兆元：《美巴关系恶化背景下的反恐合作前景》，《前沿》，2012年第6期。
(14)吴兆礼：《美国“新丝绸之路”计划探析》，《现代国际关系》，2012年第7期。
(15)季澄：《美国2011年全球恐怖主义形势报告浅析》，《国际资料信息》，2012年第9期。
(16)United States Department of State Publication,Country Report on Terrorism 2012,May 2013,2012,http://www.state.gov/documents/organization/210204.pdf.
(17)The White House,Remarks by the President at the National Defense University,May 23,2013.
(18)Ibid.
(19)Ibid.
(20)The White House,Remarks by the President at the National Defense University,May 23,2013.
(21)United States Department of State Publication,Country Report on Terrorism 2012,May 2013.
(22)MacKenzie C.Babb,Presidential Adviser Announces New Counterterrorism Strategy,29 June 2011,http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2011/06/20110629172553eiznekcam0.2292139.html#axzz1XVfcMziS.
(23)陈积敏：《奥巴马政府新军事战略评析》，《现代国际关系》，2012年第2期。
(24)布什政府的两份反恐战略报告全称为《抗击恐怖主义国家战略》(National Strategy for Combating Terrorism)。根据2001年美国国防部颁布的《非战争军事行动准则》，美国军方将反恐细分为三种形式：反恐(counterterrorism，CT)、防恐(antiterrorism，AT)与打击恐怖主义(combating terrorism，CbT)。其中，反恐是一种军事行动，包含防止、吓阻与回应恐怖主义的攻击措施；防恐则是降低个人与财产遭受恐怖攻击伤害的防卫性措施，同时亦涵盖地方的军事与民间对恐怖攻击的有限回应与围堵；而打击恐怖主义指的是对抗恐怖主义威胁各种层面的反恐与防恐措施，也就是前面两者的总和。2009年，美国军方在反恐准则中重新定义了反恐：直接针对恐怖分子网络与间接影响全球或地方的环境，而使恐怖分子无法生存的所有行动，统一使用“counterterrorism”一词。因此，布什政府发布的两份反恐战略文件使用的都是“combating terrorism”这一术语。参见Department of Defense,Joint Doctrine for Military Operations Other than War,JP 3-07,2001,http://www.fs.fed.us/fire/doctrine/genesis_and_evolution/source_materials/dod_joint_ops_doctrine.pdf;Department of Defense,Dictionary of Military and Associated Terms,JP 1-02,http://www.bits.de/NRANEU/others/jp-doctrine/jp1_02(05).pdf; Joint Chiefs of Staff,Counterterrorism,JP 3-26,2009,http://www.fas.org/irp/doddir/dod/jp3_26.pdf。
(25)The White House,National Strategy for Combating Terrorism,February 2003,http://www.globalsecurity.org/security/library/policy/national/counter_terrorism_strategy.pdf.
(26)The White House,National Strategy for Combating Terrorism,September 2006,http://www.cbsnews.com/htdocs/pdf/NSCT0906.pdf.
(27)Oliver Burkeman,“Obama Administration Says Goodbye to 'War on Terror'”,March 25,2009,http://www.guardian.co.uk/world/2009/mar/25/obama-war-terror-overseas-contingency-operations.
(28)Karen De Young,“Brennan:Counterterrorism Strategy Focused on al-Qaeda's Threat to Homeland”,June 30,2011,http://www.washingtonpost.com/national/national-security/brennan-counterterrorism-strategy-focused-on-alqaedas-threat-to-homeland/2011/06/29/AGki1LrH_story.html.
(29)Ibid.
(30)Karen DeYoung,“Brennan:Counterterrorism Strategy Focused on al-Qaeda's Threat to Homeland”,June 30,2011.
(31)Jackson Lears,“How a War Became a Crusade”,Mar 11,2003,http://www.nytimes.com/2003/03/11/opinion/how-a-war-became-a-crusade.html.
(32)The White House,National Strategy for Combating Terrorism,September 2006.
(33)The White House,National Strategy for Counterterrorism,June 2011.
(34)The White House,Country Reports on Terrorism,2011,http://www.state.gov/s/ct/rls/crt/2011.
(35)The White House,Office of the Press Secretary,Remarks of John O.Brennan,Assistant to the President for Homeland Security and Counterterrorism,on Ensuring al-Qa'ida's Demise,June 29,2011,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/06/29/remarks-john-o-brennan-assistant-president-homeland-security-and-counter.
(36)“9·11”事件后，美国国会10月便通过了该法案，法案中文全称为《使用适当之手段来阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国的法案》，取英文原名的首字缩写简称为《爱国者法案》。该法规定：执法部门只需得到法院一次授权，就可监听监视一名嫌疑人多种通信设备；一名非美籍涉恐嫌疑人即使与恐怖组织没有关联，也可被列为监视对象，可调查个人或商业记录。这些条款引起严重争议，被批侵犯了公民自由和个人隐私权。但是，2011年5月美国国会决定再次延续这一法律。
(37)季澄：《美国2011年全球恐怖主义形势报告浅析》。
(38)Michael Gerson,“Vindicating George Bush:How His Doctrine Became President Obama's”,September 9,2011,http://www.washingtonpost.com/opinions/the-ugly-gash-of-911/2011/09/08/gIQA2vzDDK_story.html?wpisrc=nl_opinions#.
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