中国非政府组织参与居家养老服务的实践与政策思考，本文主要内容关键词为：中国论文,组织论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1004-0633(2011)05-096-05
一、引言
老龄化的加快为我国的养老福利事业带来了前所未有的巨大的压力，使尚未形成完善体系的我国养老福利服务面临着严峻考验。我国尚处于发展中国家的行列，政府财政无力把养老问题全部通过机构养老加以解决。而目前“未富先老”的严峻形势要求大力发展我国居家养老事业，在探索新型养老模式的过程中，非政府组织在居家养老服务体系建设中发挥着不可替代的作用。本文通过研究对比我国不同地区非政府组织参与居家养老的模式，从各地实践中总结经验与教训，为制定非政府组织参与居家养老的政策提供参考依据，试图寻找出符合我国经济发展水平，具有中国特色的非政府组织参与居家养老的模式。
二、中国非政府组织参与居家养老服务的实践
(一)香港非政府组织参与居家养老模式
香港圣公会福利协会作为香港三大社会福利组织之一，于1973年成立，下属机构200余家，组织体系覆盖香港各地，是非政府组织成功提供社会服务的典型代表，而圣公会对社区居家养老服务的提供具体通过以下几点来实现：
1、确立与培养本组织参与居家养老服务愿景和理念。圣公会始终认为，文化对一个组织的发展具有战略指导意义和精神支柱的作用，他们特别重视对本组织的愿景宣传，使得“个别关怀，全面照顾”的观点深入人心。在参与居家养老服务过程中，不仅从行动上指导组织成员向老人提供专业化的服务，还从道德意识上宣传尊老爱老的文化，以营造出关怀老人的整体氛围，提升服务质量。
2、在组织的管理上，采用科学的认证体系和专业的管理技术。为了保证服务质量，圣公会及其所属提供居家养老的服务机构均采用ISO与SQS(即服务质量标准)系统进行对服务质量认证考核，保证机构的运营合理，能够及时加强对服务质量的监督。
3、通过跨专业的团队合作提供居家养老服务。需求的多元化要求更为全面的服务和照料，这样的要求仅仅由单一的专业难以完成，所以需要一支跨专业的队伍，包括老年人生理疾病的专科医生，也包括精神科医生、护士、职业治疗师、物理治疗师、专业社工的照顾员等等人员，发挥每个专业的特长，为老人提供服务。具体的服务内容见表1。
评估工具类型多样，各具特色。例如RAI(Resident Assessment Instrument)的评估与服务计划系统，使用的是名为MDS(Minimum Data Set)的评估工具，对包括认知能力、视力功能、营养状况、沟通能力、日常活动功能、社会心理健康、情绪状态等18个方面在内的老人状况进行评估。通过对这些状况具体的评估，可以发现老人的实际问题与需求，发掘老人的潜能，充分利用老人现有的能力，从而改善老人的生活质量，减轻老人的病痛。
总之，香港圣公会参与居家养老服务建立在较为完善的体制和先进科学手段的基础之上，为我国非政府组织参与居家养老提供一个成功的借鉴案例。
(二)宁波市海曙区非政府组织参与的居家养老模式
经济的迅速发展，使得社会分工趋于专业化、社会服务范围不断扩大化以及社会服务主体走向多元化，这也是我国养老发展的主要发展态势。宁波市海曙区根据自身多年的实践经验，努力使社会公共服务多样化，首开政府购买居家养老服务模式的先河，创新了我国养老保障体制。
作为沿海发达城市，宁波市人口老龄化程度极其严重，远高于浙江省平均水平。尤其是地处中心的海曙区情况更为明显。目前，宁波市拥有注册非营利组织4000多家，不仅数量多，而且种类齐全，凭借海曙区较高的经济发展水平，政府通过释放部分职能，颁布有利非政府组织发展的区域政策，给非政府组织的发展创造了良好的发展环境。
通常海曙区的养老服务体系可分为三级：区、街道与社区。海曙区政府将这一项目委托给区内的星光敬老协会，协会又委托给各个街道的敬老分会进行具体运作，社区则也以社区协会的名义开展具体服务。这样，非政府组织承担了政府转移的部分职能，在融入政府购买公共服务的过程当中，发挥自身的优势，实现了社区的内外联动。此外，非政府组织也可参与政府政策的制订规划，为营造老年人的幸福生活而共同努力。
宁波市海曙区政府办公室在2004年5月12日所颁发的[2004]第29号文件《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》中提出“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，希望以此建立新型的社会化居家养老服务体系，从而能够为老年人提供全方位的服务，以进一步全面提高老年人的生活质量，为非政府组织参与居家养老服务提供政策支持。
2005年3月，海曙区决定在区内全面推行“政府购买居家养老服务”这一居家养老新型服务模式。海曙区政府通过年度财政运算，出资向非营利组织购买居家养老服务，成立于2003年6月的海曙区星光敬老院，以区内老龄人群为服务对象提供志愿服务。它在性质上属于非政府社会组织，接受区人民政府委托，负责各种居家养老项目的具体运作，包括评估服务对象、培训服务的人员、确定服务内容、提供社会资源、监督及评估服务质量等等。凡是区域内高龄独居的老人，都可以得到标准为每人每年2000元，每天服务1小时的基本养老服务。资金主要由政府财政支付，企业和个人也可以自购或代购，所提供的服务项目中近半数是免费的。社区负责具体落实居家养老服务员。该项目在全区65个社区中推行，服务对象为600名高龄、独居的较困难老人(包括残疾人)。
该项目的运作机制具体为：
(1)审定服务对象。经过上门逐户的问询审核之后，确定需要服务的服务对象，为其建立医疗健康服务档案并进行存储，以备下一步专项结对服务的需要。
(2)确定服务内容。服务的内容主要包括生活照料服务、医疗康复保健服务、精神慰藉等六大类共49项。具体内容则根据老人情况，由老人与服务人员共同制定。如有额外的服务需求，则依靠志愿者无偿上门直接提供，或由企业、个人自己购买。
(3)培训参与服务的志愿者。上门服务的志愿者在上门之前需要经过专业的培训，了解老人情况与专业的服务方法，旨在更好地与老人结对，排解老人的忧虑，解决其困难。
(4)对服务情况进行监督与评估。海曙区四名工作人员全权负责区域内居家养老服务情况的监督与管理。每天至少有两名深入各社区掌握服务动态、了解反馈信息与更进一步的服务需求。
可以看出，宁波非政府组织参与居家养老服务的显著特点是政府购买模式。居家养老作为一种公共服务，其机制的运行具有所有公共服务的特征。非政府组织参与居家养老服务的主要途径之一，就是通过竞争投标来开展服务，中标之后用政府购买公共服务支付的费用完成政府的要求服务内容。目前这种政府购买、非政府参与的形式完成了从简单零碎的服务项目向制度化规范化社会公共服务的转变。
海曙区政府购买居家养老服务模式得到了社会的广泛参与和支持。突出表现为：
(1)义工服务模式的产生与“义工银行”的兴建。老年人有着丰富的社会经验与工作经验，也更为了解同龄人的需求与困难，沟通的过程中更容易了解其服务需求并排解其问题。
(2)社会力量的动员。企业与个人反馈社会，认购“居家养老服务券”、结对认养高龄老人。不仅如此，有的企业还直接提供各种日常生活服务，实行折价或成本价出售产品的形式方便老年人生活。
(3)社区公共卫生服务。海曙区作为首批全国社区卫生服务示范区，现共有24个社区卫生服务站，服务站的设立位置距社区路程短，有力地解决了老年人看病难的问题。
(4)信息资源的整合。海曙区将“一键通”与社区信息服务平台联系起来。
(三)福州市鼓楼、台江两区非政府组织参与的居家养老模式
基于福州市老龄人口基数大、增长快，高龄人口急剧增长，空巢化速度加快，福州市决定全面加快推进居家养老服务工作，重点着力解决当前老年人最关心、最突出、最迫切的养老服务问，并推行了配套措施在鼓楼、台江两区进行试点创新。
福州市民政局还对全市247个“星光老年之家”进行分期分批的升级改造，建成社区性的居家养老服务站点，同时整合各类资源，使社区有充足的服务资源能够给老人提供更加幸福的晚年生活条件。为了保证服务的质量，政府与民间组织还联合当地的培训机构给志愿人员或是政府雇佣人员提供岗前培训。具体来看其社区的居家养老服务的运行模式：
(1)为社区老年人提供24小时热线服务。入户的社区的老人家中都装有24小时热线服务的服务终端。养老服务中心的值班人员随时监控这套热线系统，一旦出现老人紧急的特殊需要就能立即服务到家。
(2)建立的社区家庭医生责任制，提供定期的上门照料服务。如福州市台江区于2007年初建立的社区家庭医生责任制，以社区为基本单位，对社区居民家庭实行分片分区管理，每个管理团队都由“片医”，即一名责任医生、一名责任护士、一名预防保健人员组成的片区医疗小分队进行责任制管理。其专门针对生活半自理或完全不能自理的老人，定期上门料理服务的内容大致分为家务型服务和护理型服务。家务型服务多由非政府组织的志愿人员无偿或是低价提供，而护理型服务多数是以按照老人的经济情况以及身体状况收取一定费用的形式展开。
(3)提供托老服务
托老服务指的是政府或非政府组织在社区内设托老所，为部分有需要的老年人提供的全托、日托等服务。
总之，福州市鼓楼、台江两区的社区居家养老服务中心，调动了社会各方的力量和资源，为老人提供生活中所需的一般服务项目，非政府组织在政府的指导下努力开创了居家养老服务工作新局面。
(四)南京鼓楼非政府组织参与的居家养老模式
南京市中心城区——鼓楼区是总面积不到27平方公里，却拥有65万户籍人口的经济发达地区，其中老年人口约有9万多，占总人口的15%以上，[1]按照国家老龄化的标准，鼓楼区早已进入老龄化阶段。在社区建设方面，鼓楼区的社区建设领先全国率先提出“税源经济是城区工作的生命线，社区建设是城区工作永恒主题”的指导方针。
在养老服务方面，鼓楼区积极探索不断创新，针对区内绝大多数老人不愿到养老机构而选择在家养老的实际情况，鼓楼区政府依托民间组织，创建了完善而系统的“居家养老服务网”，提供全面、系统的专业化养老服务。鼓楼区居家养老模式的主要特点分析见表2。
鼓楼区民间组织经过多年的运营，积累养老的服务经验与服务规范。其员工均接受过专业化培训和教育，具备良好的服务素质，能够为老人提供优质的服务。市场不是万能的，缺乏经济利益的驱动，它无法满足社会弱势群体以及社会福利、公共服务等方面的诸多需求，所以，仅靠市场不能从根本上解决老年人养老问题。鼓楼区不断创新，依托民间组织，确立了社会化的服务方向，还不断探索，在服务监督的平台上进行社会化运作。社区服务中心通过成功运作“居家养老服务网”，以其优质服务赢得了政府和老年人的信任，为自己的发展壮大树立良好的口碑，在全国都有积极影响。这种有非政府参与社区居家养老模式是一种事半功倍、成本低效益高的养老模式，能够有效地改善民生，促进社会的和谐进步。鼓楼区创立的居家养老新模式立足于长远发展的视角，从机制上创新，既没有将所有的社会责任推给社会，也没有简单丢给社区，而是以社区为基础，与民间机构合作，建立长效的可持续发展机制，受到国内外的一致好评。
三、对我国非政府组织参与居家养老服务的
建议和政策思考
(一)对国内非政府组织参与居家养老发展方向的几点建议
1、明确非政府组织的功能。为了提高非政府组织参与居家养老保障的能力，应该对非政府组织的功能进一步明确，正确树立非政府组织不以获取私利为目的的观念和原则。同时，要明确非政府组织的社会作用，就如香港模式中的万圣组织提出鲜明的组织文化，不仅为组织成员的志愿行动提供了精神动力，也提升了组织的社会形象和社会公信力。
2、加强财政管理。完善非政府组织的内部治理机制，健全财务管理制度和信息披露制度。同时，增强非政府组织参与居家养老保障体系筹资能力，通过加强非政府组织自身的营销能力，向争取政府更多的经费资助，向社会包括群众、企业在内进行资金募捐，加强与国际非政府组织的沟通与联系，向国际援助机构争取支持。
3、完善人力资源管理制度。坚持在志愿参与的原则下建立起自己的人才库，通过民主管理形成一套完整的人事制度。人力资源是非政府组织拥有的一笔巨大财富，非政府组织以其志愿性、公益性吸引大批有责任感的社会人士参与其中。加强人力资源的管理成为影响非政府组织发展的关键因素。
4、保持非政府组织自身的独立性。我国非政府组织应与政府建立良好合作关系的同时，注重保持自身的独立性。政府应当对非政府组织参与居家养老保障体系进行适度指导，而不应该将其作为自己的下属执行部门肆意使唤，让非政府组织在提供养老服务方面有自己发挥的空间和施展自身能力的余地。
5、加强对外的沟通学习。我国非政府组织在参与居家养老服务的同时，还应多与国际沟通交流，学习国外非政府组织先进的管理方式和管理经验，学习各地科学有效的管理技术，从而提高自身的业务水平，做到与国际接轨。
6、确保非政府组织参与居家养老服务的稳定性与持续性。“三分钟热度”的现象不仅不能达到预设目标，而且还浪费资源。非政府组织参与居家养老应作为政府一项长期扶植关注的内容，不能因一时兴起，缺乏长远规划随手建立一个社区民间组织后就不管不问，任其自生自灭，这样不仅不能真正为需要的老人提供优质的养老服务，而且浪费了各种整合在一起社会资源，还降低了百姓对政府办事的信任度。
总之，在老龄化的时代背景下，老年社会福利如何改革与可持续发展是世界各国政府面临的难题，我国经济体要继续深入发展、政治体制改革要进一步深入，就必须解决好我国的养老保障问题。无论是从现实的迫切需要还是着眼于长远发展，中国非政府组织参与社会养老保障体系对中国社会保障事业都有着极其重要的意义。但是，非政府组织参与养老保障问题在中国又是一个研究资料较少的新命题，对于怎样拓宽其参与渠道、如何健全非政府参与养老过程中的内部治理机制等等，都有待进一步深入研究。
(二)对我国非政府组织参与居家养老服务的政策思考
1、大力鼓励非政府组织参与居家养老服务。积极提倡非政府组织与政府、家庭共同建设适合我国的养老服务保障体系。中国在经济飞速发展的同时，人口老龄化的速度也十分惊人，未富先老的国情使得我国养老保障体系的建立刻不容缓，以目前我国的经济实力和文化传统，我们的居家养老无法完全由国家政府以福利的形式向国人无偿提供，这就需要动员社会、市场、家庭、民营机构等多方面力量，以社区为依托的形式共同参与到居家养老服务中来。这项涉及面广的公共福利事业的资金来源、服务内容运作机制和具体模式因各地的具体情况而日趋多元化。这就需要政府根据各地的经济发展水平对非政府组织参与居家养老提出指导和规划，为非政府组织参与居家养老事业创建良好的政治环境，提供政策支持。
2、构建非政府参与居家养老的法律法规体系。构建非政府组织参与居家养老的法律法规体系以规范非政府组织参与居家养老。从英美日等国居家养老服务模式中可以看出，他们居家养老的法律保障体系建设已经较为成熟，不仅明确规范了政府、家庭的职能义务，还为社会非政府的民间组织参与居家养老提供了充分的法律依据，使得其参与过程有法可依，有法可循。
3、通过多种渠道为非政府组织参与居家养老筹集资金。确保非政府组织能够充分发挥自身在养老服务中的作用。经费常常成为非政府组织发展的瓶颈问题之一，资金困难必然打击非政府组织参与居家养老服务体系的积极性，为了解决非政府组织发展的经费来源，政府应在每年的财政预算中划出一定数额的拨款，资助非政府组织各项养老活动的展开。
4、加强对非政府组织参与居家养老服务的指导和监督。计划经济时代我国全能型的政府包办一切，虽然有稳定政治环境的作用，但是，随着经济的发展，这种全能政府已经严重阻碍了社会的发展和进步，目前，政府转换职能，释放部分空间交由社会与市场，政府职能过渡的同时也为非政府组织的发展提供有利契机。就非政府组织参与居家养老而言，政府应当转变原先的管制职能，取而代之的是对非政府组织参与居家养老服务进行跟踪监督，及时发现问题并提供指导性的解决意见与方案，让非政府组织在参与居家养老服务的过程中顺利成长。
5、关注非政府组织在农村居家养老保障体系建设中的作用。做好养老保障工作是解决人口老龄化问题的一项社会政策。当今世界人口老龄化已成趋势。在我国的农村，由于经济的发展、医疗水平的提高和多年计划生育政策的推行，农村人口老龄化速度比城市更快更严重，尚在1990年的时候，人口普查的结果就显示，中国有高达7285万60岁以上的农村人口，这个数字还在以每年以3%的速度递增。据“五普”资料显示，2000年我国农村总数为8.33亿的人口中，60岁以上的老年人占到10.92%，80岁以上的老人占这个比例的9.56%。
庞大的农村老年人群体与城市老年职工群体有着重大差异。他们绝大多数没有能力购买或是没有条件办理养老保险、医疗保险，生活缺乏基本的社会保障，不能享受退休金等社会福利待遇，在年老丧失劳动能力后，主要依赖家庭子女的赡养。在我国的广大农村地区，65岁以上的男、女丧偶比例分别为21.43%和43.70%，明显高于城镇水平。还有数据表明，农村共有1542万户65岁以上老年人单独居住或与未成年子女共同生活的家庭，占农村所有家庭户口的4.5%。据1999年6月的统计结果，农村中97.6%的老人依靠家庭养老，依靠退休金或是集体供养的老人仅占2.34%。[2]由此可见，在我国，家庭养老是农村养老的主要形式。限于农村的生产力水平和我国几千年的传统美德，家庭养老将是我国农村社会养老的基础。但是，我国农村传统的家庭式养老面临严峻的挑战。具体表现为：
(1)计划生育政策使得农村人口老龄化严重。有学者预计到2030年，65岁以上老年人将占总人口的17.39%，约为1.2亿人，这是一个不小的数字。
(2)随着农村剩余劳动力的转移，许多农村家庭出现留守老人和留守儿童的问题。由于农村剩余劳动力的大量向城市转移，老年人的生活质量急剧下降。很多60岁以上尚存劳动能力的老人还承担着子女进城打工后照看孙辈的起居、上学的任务，更有甚者还要承担家庭的主要体力劳动，自身的生活质量都得不到保障，更不要提享受养老服务了。部分外出子女的养老意识淡薄或因经济收入低微无能力供养留守农村的居家老人，因此，许多老人生病不能及时得到治疗，也无人照料，出现“小病往后推，大病把命抵”的现象。
农村剩余劳动力的转移和农村老年人口的“双增”的双重压力，使得我国农民养老保障面临前所未有的挑战。约有87%的农民认为，[3]“目前最需要迫切解决的问题”是解决农村的养老问题，农村养老问题已经成为影响我国综合国力的重大问题。能否做好农村养老工作，是社会主义新农村建设的关键。
由于种种因素，养老保险在农村的推广仍需要相当长的一段时间，即便政府补贴，农民能够享受到的养老保险金额也不足以真正保障他们有质量的老年生活。因此，我国农农村的养老方式仍以家庭养老为基础。但是，针对我国农村家庭养老出现的种种问题，政府在提供财政拨款的同时也应大力发展农村非政府组织参与到农村的家庭养老中去，设立农村养老服务中心，征集支援农村养老服务的志愿者，动员社会力量做好农村养老保障工作。
四、结语
总体来说，居家养老是只在一定程度上具有福利性质，并由个人、社区、国家共同付费的准公共品。我国公共福利事业起步较晚，进程较慢，及至20世纪90年代，中国的社会保障体制与居家养老服务体系才开始建立，经过长时间的摸索和实践检验，不断发展完善，粗具雏形，许多地区都根据自己的实际情况，在国家政策和法律的范围内创立了有地方特色的居家养老服务模式。
20世纪90年代以前，中国的养老服务大多仅仅针对农村五保户、城镇的特困家庭提供养老服务，更侧重针对社会的边缘人群。随着人口老龄化问题的出现，我国的老年福利事业开始受到社会各界的重视，民间组织在养老服务中的作用越来越受到重视，养老服务产业得到迅速发展。各种形式的居家养老模式在各地政府、社会的探索下大量涌现，政府除了制订规划、政策引导以外，财政还需要加大投入，以鼓励非政府组织参与居家养老，为其提供强大的政策和经济支持。
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