改革支出预算分配方式的研究，本文主要内容关键词为：支出论文,预算论文,分配论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、科学的支出分配方式是优化支出结构强化控制的基础
改革支出预算分配方式，以强化财政支出控制机制是当务之急。支出预算分配，是财政在政府各类职能需要之间分拔和供给财政资源的过程。在市场经济下，这个过程对国家财政经济运作状况起着决定性作用。
第一，它直接决定着财政支出结构的优劣和财力使用效率的高低，也决定着各项需要的满足程度。支出预算分配过程，实际上就是财政资源配置过程，支出分配科学得当，就可以把有限财力用到刀刃上，实现财政资源的优化配置；反之分配失当，就会破坏财政资源配置的合比例性，恶化资源配置状况，制约各项事业的发展。支出预算分配乃是财政有效地实现供给职能的决定环节。
第二，支出预算分配制约市场配置状况，制约社会总资源配置的优劣。人类社会生产力发展到一定程度之后，社会资源配置就由社会一元化状态，分解成社会单位分散配置和社会集中配置二元配置结构状态。在这两大配置中，前者在市场经济发展之前，主要是受各社会单位的需要制约，可称之为“自然配置”；在市场经济发展之后，其配置受市场机制支配，故又称为“市场配置”。后者则无论处于什么样的经济运行方式下，其配置都受社会管理职能的制约，并借助社会权利或行政权利来实现，因而称之为财政配置（又可称为“政府配置”）。在社会资源配置中，这两大配置是相互依存的有机整体，各自依一定比例存在着。在社会资源配置中，只有这两大配置在社会资源总量中占有适当的比例，而且各自的内在配置结构优化和两大配置结构之间相互适应，才能最终实现社会总资源配置的优化。这两大配置所形成的三个方面比例关系又是相互制约的，其中财政配置的比例及优化状况具有特殊的作用。（1）财政配置总量是否符合社会再生产需要的比例， 以及内在配置结构是否符合社会再生产要求，直接制约着市场配置的总量及其结构的有效性，财政配置的资源数量过大则对市场配置起着排挤效应，造成市场配置之不足，降低市场配置资源的总体效率；财政配置资源数量不足，则难以全面有效地发挥纠正和补充市场配置之不足的作用，也降低市场配置效率，影响社会资源配置总体效率；（2 ）财政资源配置结构合理与否，不仅决定着财政资源配置的优化程度，也直接制约着市场配置的效率。财政配置数量不足，就会在配置中顾此失彼，就会与市场发展需要不相适应，阻碍经济社会的发展。
总之，财政支出预算分配在发展社会主义市场经济中占有举足轻重的地位，在财政改革中决不可忽视这一环节的建设。
支出预算分配总是要通过一定形式和办法才能实现，我们为了研究上的方便，将这些形式和办法总称为支出预算分配方式。
支出预算分配方式不仅是保障财政资源配置实现的基本手段，也是构造支出控制机制，控制支出预算分配沿着预定的优化目标动作的基本要素。支出预算分配所采用的方式不当，既会导致财政资源配置的效率降低，也会带来财政支出控制机制的弱化，甚至失去控制功能。所以，在振兴财政，加强财政管理中，必须把建立科学的、符合市场经济发展需要的支出预算分配方式放在财政改革的突出位置上。
二、现行支出预算分配方式评析
在指令性计划经济下，我国支出预算分配方式，大体可概括为：按预算单位需要分拨经费，以货币形式进行实际供给。这种分配方式，在计划经济下曾经发挥了积极作用，功不可没。但随着改革开放的发展，这种方式的缺点却日趋严重，为了适应市场经济的发展需要，我们实施了支出预算分配方式的改革，从按单位分配向按职能需要的性质分配方向转换。最初是从行政经费开始的，把行政经费从总财力中分离出来，单独进行分配管理，而后教育经费、科技经费、外事经费，社会保障经费等等，也都相继从总财力中分别划出来，实行按性质分配。但由于主客观条件的限制，这一改革至今没有全部完成，依然处于按单位分配与按性质分配两种方式并存的局面，加之财政部门内部管理分工体制及政府行政事业管理体制改革滞后，使按性质分配方式的改革也不得不搞一些变通，一些同一性质经费的分配管理不能由一个主体实施，只能由多个主体分散进行。例如教育经费的分配，不仅由财政部文教司实施，还有其它有关部门负责。文教司只管高等学校经费，留学生经费以及教育主管部门举办的中等专业学校和普通中小学，成人教育等经费的分配管理，其它各行政经济主管部门举办的中等专业学校经费，则分别由各有关司处来管理。由于以上原因，在我国当前，就形成一个独特的按部门、单位和按经费性质交叉并行分配的办法。这种办法的基本特征是：（1）各部门和单位所需的不同性质的经费，如行政经费、教育经费、 科研经费和外事经费等等，由财政部门内部不同的职能部门负责分配和管理。（2 ）由于财政部门内部的职能分工，既有按经费性质分工设立的，又有（大部分）按部门分工设立的，从而在财政部门内部又存在同一性质经费由不同部门分配管理的现象。这种分配方式经多年实践表明，虽然在某些方面有利于改善财政支出管理，但它不仅不能完全克服旧分配方式的缺欠，反而又带来了诸多新的弊端。
（一）弱化了财政管理职能。从按单位分配向按性质分配转换的本意，乃是要加强各类职能经营运作的透明度，以提高支出预算的约束力，更有效地优化财政资源配置。为此，需相应地改革财政内部分工体制，将同一性质的经费分拨与供给管理集中于一个部门统一实施，实现同一性质支出预算分配管理的主体一元化，这样才能有效地进行结构控制，统筹安排优化支出结构。然而由于种种原因并没有实现这一调整。为适应现有的分工体制，常常要将同一性质支出预算分散给各个部门分头管理，从而带来了同一性质支出分配上的政出多门，管理上失去统一性和完整性，任何一个部门都难以从资金总体上控制和调节其流量和流向，提高各项资金的整体使用效益。
（二）肢解了单位预算。单位预算不能反映预算单位的财务收支全貌，增加了预算单位的人力物力负担，影响了管理效率。现行行政事业体制是适应计划经济体制建立起来的，其特点是各个部门都以一个职能为中心兼管相关职能部门，各个部门都有多种性质职能的需要。以文化部门为例，它是主管文化事业的职能部门，但出于满足自己实现职能需要又举办了相应的科研、教育等事业。因此它作为一个预算单位所需的经费性质就不是单一的，这种情况在按单位分配支出预算情况下并不会有什么问题，但实行按性质分配后就不同了，所需经费要由财政部的各个司、处分头分配管理，其中所需文化事业经费要由文教司的文化财务处分配，教育事业经费要由教育财务处分配，科研经费要由科学财务处分配，处事经费则要由外事外汇管理司分配，离退休人员经费则归社保司离退休处分配，公费医疗经费由医疗保健处分配，行政经费要由文教司行政财务处并通过国务院国家机关事务管理局实施分配，基本建设经费则要由财政部基建司协同国家计划委员会分配管理，如此等等。这样，文化部的财务部门就要面对九个主管单位，编制九个预算和决算，才能取得所需的全部经费，这不仅加重了文化部财务部门的工作量，增加大量的人力物力耗费，而且由于人员编制所限，很难应付上级各财务主管部门的各项工作任务，例如当多数主管同时召开会议时，就陷入人手不足，派不出人员的困境，影响了工资效率。
（三）导致支出预算控制功能弱化。多主体负责一个预算单位的经费分配方式，从表面上看，有众多主体同时监督管理一个单位的财力使用，而且是各自监督其特定部分，似乎是加强了监督。事实上并非如此，这种办法不但没有加强监督管理，反而带来很大困难。因为，（1 ）多头负责一个单位的经费分配管理，势必造成“铁路警察各管一段”的态势，各个分配管理主体谁也不能掌握预算单位全部经费的运作状态，谁也无权和无条件监督管理全部经费的支用，这就给预算单位留下诸多回避监督的空档可用，造成支出控制的松弛。（2）按性质分配支出，意味着专款专用，否则将失去按性质分配的意义。可是预算单位的事业是一个整体，任何一环运转不灵都会影响全局工作。这样，预算单位在日常经费使用中任何机动余地都没有是不可取的。在日常经费使用中，由于情况的变化，常常会发生此项经费有余而另一项经费不足的情况，如果不允许进行经费用途的适当调剂，就会影响工作全局，造成困难。如果允许改变经费用途又会背离按性质分配经费的宗旨，结果碰到这类问题时，常使各管理主体陷入两难困境，不得不默认其经费变通，导致支出控制机制失去力度。
（四）在经费供给形式上，至今依然实行着传统的货币供给形式。这种形式与指令性计划经济下，价值分配从属于实物分配的情况是相适应的。但在市场经济条件下，不仅不利于利用市场机制以提高效益，也增加了支出控制的难度。
第一，造成财力使用上的不经济。货币供给形式，把钱直接分给各个预算单位，由各单位自己购置或组织生产所需的各种物品和劳务，如交通需要则自备汽车，文印需要则自设印刷厂，职工餐饮需要则自备食堂，如此等等。这种一家一户自给自足的办法，既不能充分利用设备能力，又失去规模经济，加大了单位业务成本，额外地增加了财政资源的需要，不利于财政支出的节约。比如各行政事业单位的公务用车，在自备汽车的情况下，经常是送人去开会一趟，就要停车在那里等候半天，甚至一天，如果改为公务用车社会化办法，则一辆车可为更多人服务，一辆可以顶数辆用，这会给财政和社会带来极大的节约。现在许多城市都愁市内交通拥挤，车太多。那么拥挤的原因在哪里，拥挤的并不是出租车和私车，到目前为止，如果统计一下在市内跑的车，恐怕绝大部分属公用车。如果公务用车实现社会化，除特殊用车需要自备外，一般公务用车不再自备，而改为“打的”的话，恐怕把现在各家自备车的一半用于组建若干出租汽车公司，展开竞争，提高运营效率，就可以充分满足需要。节省一半汽车，不仅可以把这笔可观财力转作它用，而且市内交通拥挤问题也可以得到极大的缓解。机关后勤社会化搞了多年，但许多情况下，由于凡事都要自备自用，自给自足观念没有改变，虽然名义上也在搞社会化，实际上依然是各家有各家的自备车队。所谓社会化实际上只是搞了独立核算，实行了收费计价，结果不是用车社会化，反而成了变预算内资金预算外化，成了搞小金库的一种形式，造成财政支出新的浪费。
第二，不能发挥规模购买的优势，不利于充分利用市场竞争机制的好处。在市场经济下，各供应厂商为扩大自己的市场占有份额竞争十分激烈。公用物品和劳务采购完全可以充分运用这种市场竞争条件，降低购买成本，提高用财效益。各家各户零星购买则由于购买数量过小不能有效地运用竞争条件，采用集中购买方式就可以借助规模购买优势，充分运用厂商竞争条件，提高财政支出效益。最近，在《中国财经报》看到一则消息，河北省财政厅于去年开始逐步改变传统做法，实行了政府采购招标制度，统一购车、统一保险等等，就是运用集中购买规模经济优势的做法。据报导，仅此一项就节省支出1500万元，如果在全省推行将会取得更为可观的效益。由此可见，在市场经济条件下，改变一家一户自给自足办法，充分运用市场竞争机制，节省财政开支的潜力是巨大的。
第三，给以公谋私者带来可乘之机。在市场经济条件下，各厂商之间竞争，常常采取各种利诱手段，诸如给回扣、折让、送礼品等等。在这种情况下，政府各项购买依然采取由各单位分散实施办法，一些素质差的工作人员就有可能在“糖弹”面前落马，给国家财政带来巨大的损失。
总之，在从计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，财政支出预算分配方式也必须相应改革，方能为优化支出控制机制，提高财政支出效率提供制度基础。
三、改革目标的选择
我国支出预算分配方式应当沿着什么方向发展，采用什么方式才能克服现行办法的缺欠，符合我国国情和社会主义市场经济发展的需要？基于前面的分析，看来可行的办法是：在支出预算分拨办法方面以实现按性质与按单位分配的统一为目标；在经费供给形式上要以从单一货币供给形式向货币、实物、劳务等多种形式转换为目标。这是集中外经验之最佳选择。
1.就支出预算分拨办法而言，只有把按性质与按单位统一起来，才能符合支出预算运行规律，才能高效率地实现支出分配，才能消除现行分配方式的弊端。从表面上看，按单位和按性质两种方式是可以分开单独使用的，实际上两者是不可分割的。把两者截然分开单独使用，不可避免地要给财政资源配置和支出预算控制机制带来损害。在支出预算分配中，按性质与按单位分配，两者是相辅相成的，按单位分配必须以按性质分配为依据，各单位需要多少经费离开职能需要是无从计量和确定的，并且离开按性质分配，也无从调整和优化财政资源配置，也无法有效地观察控制各项职能需要的满足状况。按性质分配也不能离开单位悬空实施，支出预算只有最终落实到各个预算单位才能实现其分配，并且各项支出最终也要通过各个单位消费来实现，所以按性质分配和按单位分配乃是支出预算分配中两个不可分割的要素。按性质分配最终也要按单位落实，按单位分配又必须以按性质分配为依据，故只有做到按性质与按单位分配的同一或统一，才是最科学的分配方式。这种方法是与西方各国普遍实行的“部门预算法”基本一致。如果按照这样的改革思路，实施支出预算分配管理的改革，当前我们就必须扭转这样一种认识，即一谈到要加强对某项经费的财务管理，就要增设相应机构和人员，这样做的结果，往往是貌似加强了管理，但实际上却因分工越来越细，致使财政部门内部经常发生相互“扯皮”、“撞车”、“踢皮球”的现象，工作协调难度越来越大，财政管理很难加强。因此，应当借鉴西方经验，理顺财政部门内部分工体制，理顺各政府部门的职能分工，实现财政支出预算分配管理主体一元化，按单位按性质分配的统一，才能强化我国的支出预算管理。
2.就供给形式而言，市场经济从一定意义上说也是货币经济，在发展社会主义市场经济条件下，比起计划经济时似乎更需要以货币形式实施支出预算的供给。其实不然，财政作为社会集中化分配，它只有从社会总体出发来分配支出预算，才能有效地实现其职能，优化其配置和有效地运用市场经济效率。财政分配的这一特性决定了，在市场经济条件下，只有放弃传统的、把全部财政资源以货币形式直接分配给千家万户，由其分头依自己需要自行组织各项物品和劳务的供给方式，转而采取以货币、实物、劳务等多种供给形式，方能充分运用市场机制的积极作用，优化财政资源配置，运用有限财力，满足各方面更多的需要。
采用实物和劳务的供给形式，并不意味着走回计划经济时期那种物资分配的老路，这是改革中必须十分注意的。我们提出的实物和劳务供给形式，其具体实物和劳务并不需要财政部门直接供给，只是为发挥财政部门的组织功能，为预算单位提供优良的采购服务，以达到充分运用市场机制提高财力使用的效益，节约支出，增强支出预算控制机制的目的。其具体供给和服务形式可以有多种，诸如，（1 ）政府统一组织采购的供货形式。即由财政部门依据年度内各预算单位对某些物品或劳务的实际需要，通过招标竞争，选定厂商签约订货的办法。订货后可以由各需要单位去厂商处选取，也可以由厂家向使用单位供货，经使用单位验收合格，签发收据后，再由财政支出部门汇总签发支付命令给国库，由国库将货款划给厂商。这种办法适用于购建固定资产、大型设备，以及需要量大而又是多数单位共同需要的低值易耗品和日常消耗品等等。（2）几个预算单位联合选点签约，分头按签约意向采购的办法。 即由财政组织某些物品消耗大户，联合起来运用竞争招标方式，选定若干物品或劳务供应点，然后由各需要单位在选定的点内具体实施签约定货，由财政部门依实际采购量在核定的支出额度内付款。
至于劳务供给形式的改变，主要是以自给自足办法向多种形式的社会化转变。可以广泛地实行市场租赁，招商供给，委托服务等等方式。诸如为职工供给餐饮，可以通过招标竞争、招商来现场服务办法；办会和接待可以采取招标定点委托服务等等。
最后值得提出的就是货币供给形式，也不能继续采取单一的现金划拨和划转给预算单位的办法。也应尽可能采取多种社会化支拨办法，以利于强化预算支出控制机制。诸如职工工资基金的供给，可采取年初由财政核给基金总额，并不实拨资金而是把基金划给各个受托银行，各单位按月核算应发职工工资，并造册交给银行，由银行在财政部核拨的工资基金定额内支付。这种办法既可减轻预算单位的财务工作量，提高工作效率，又可强化财政对工资基金使用的监督控制功能。
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