“间歇式亲和”：基层政府与行业组织关系研究——基于Q县田野调查的分析，本文主要内容关键词为：亲和论文,组织关系论文,田野论文,基层论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 随着市场化改革和政府管制的放松，中国社会结构确实在发生着改变，可对于如何看待这些变化，如何定义和类型化现存中国国家和社会的关系，学界则陷入旷日持久的争论当中。这些争论与研究主要集中于对执政党、政府和社会中的行动者在过渡时期的新生领域和制度中采取的行动和策略给予不同面向的解释和评价①，以及在力倡中国“社会建设”的背景下指出当前制度与政府行政行为对社会组织发展的限制性因素②，却往往由于秉持“整体主义”的方法论立场，过于重视宏观的理论解释而忽视了对微观层级和个体的关注。 因此，为了增加对转型期中国“政府—社团”、“企业主—官僚”关系的认识，本人尝试探索县级行业协会和政府间的关系以及企业主和行业协会的行动策略问题，并进一步追问，这些行动偏好为行业协会的发展提供了何种可能？以往的很多文献都希冀于通过对市场经济较发达的地区与政治权力的中心区域内的社团团体的研究，探索政府与社会中介组织的关系脉络与可能的未来走向，却忽视了对更广大经济欠发达地区与国家权力不能完全渗透的区域的关注。此种学术关怀隐含着某种理论预设，即一种新的机制或新的变革应该会在权力中心区与经济中心区展开。作为对这种学术研究取向的补充，本文希望通过对县域行业协会与基层政府关系的研究，揭示在中国政府与社会中介组织互动关系更丰富的面貌。 本文研究材料主要来源于笔者2012年9月、12月，2013年1月在广东省Q县的田野调查。笔者发现，Q县行业协会与政府关系并不稳定，他们之间有时会显得相对亲密，有时则会相对疏远，并且行业协会与不同的政府部门间的关系也有差异，对有的部门，行业协会有强烈的合作意愿，而与有的部门其关系则相对紧张。政府与社会间的关系常常会因为领导人的更替、政府的决策和政策执行的改变而改变，作者把这种关系概况定义为国家与社会间的“间歇式亲和”关系。 二、文献综述：企业主结社与政府(国家)关系 企业家③与其所属的中产阶级，在西方的论述经验里，代表着某种促进经济、社会和政治变革的力量④。学术界的早期研究往往遵循着这样的思路，认为在中国，地方市场经济与私营企业的兴起会使社会逐渐与国家分离，在日益自主的社会自治结构面前，国家对社会的控制会有条件地失效⑤，地方企业会组建商会和协会来保护群体利益，并寻找机会去改变和对抗国家政策⑥，尽管这种对抗并非是高强度的，但研究者们认为，这些迹象令他们有理由相信，作为对市场改革的回应，尤其在经济领域，社会个体正在通过自我组织的方式在国家(政府)之外寻求自主性与利益保护，中国正逐渐迈向公民社会。⑦但是近年来，另有一众学者通过田野调查与实证研究对以上的经典论述提出了强有力的挑战，他们认为，企业主群体对变革的需要不及服从政府权威的需要，相比于对立与对抗的形式，他们与政府(国家)的关系更接近于是合作、依附或附庸，并且，以企业主为结社主体的商会、行业协会在实际运作过程中所起到的群体利益保护功能比想象中有限。以上构成了对中国企业主结社和政府(国家)关系认识的两类观点。 (一)经济领域的结社：地方治理的协同力量 早在1997年就有论著认为，尽管中国内地社会组织的发展冲击了当时政治社会秩序，但断言中国的“准公民社会”具备充足的政治功能却为时尚早，因为很大程度上，很多商业性团体并非是通过民主的方式组建起来的，其运作也极不民主。⑧从千禧年之后的主要研究中可以看出，学者们也逐渐放弃了在强政治功能上看待中国的结社趋势，尤其当研究对象大部分都聚焦到那些有影响力却有深厚政府背景的GONGO上。但他们依然认为，社会结社在中国的迅速发展有利于逐步促使政治系统更加开放并满足社会需求。在这种视域下，对比经济社团所具备的联结企业主与政府的桥梁作用和其承担的功能⑨，这些研究倾向于认为，社团是否具有自主性与独立性并非是最重要的议题，而是要积极关注它们作为国家体系外的推动力成长情况⑩。 与以上主张相似，以郁建兴、陈剩勇为代表的浙江学者在逐步深入的调查研究中也经历了西方学者类似的转变，笔者将这种解释归为“治理论”。在早期的研究里，民间商会协会的发展依然被视为是地方民主建设的希望，比如陈剩勇与马斌就认为，温州民间商会协会是一种典型的自主治理结构，民营经济的发展、政府的有限干预与民间协会自主治理能力的提升，逐渐培育出新的有效的利益表达机制与途径，是一种融合市场、政府、社会三方力量的制度化合作模式(11)。随后两位以温州服装商会的发展为案例，从企业主自组织资源汲取、自治规则、组织化程度、行政依赖和社会合法性等方面分析了民间商会自主治理制度的演进过程，并指出民间商会和政府的关系正从人格化的关系性合意走向了“准制度化”合作，地方政府的“缺位”使得民间商会有自主发展的空间，而当民间商会发展壮大并能为当地经济繁荣服务时，地方政府也不尝试改变商会的民间自主性，而是继续放任(12)。郁建兴则运用治理理论，通过大量的问卷与案例调查证明温州的商会协会既能为企业主也能为政府提供多种服务，还能深入地参与到政策制定过程当中。(13)随着调研的深入与地方政府和商会行会关系的进一步调整，一些被挖掘出来的现象，比如地方党政机构对商会行会的重新介入、商会行会与地方腐败的相互结合、商会行会在政策参与中受到各种限制，促使“治理论”论者开始重新审视治理理论和“公民社会”的适用性。例如王诗宗和何子英就认为地方政府和商会关系是镶嵌的自主，商会迎合了地方政府转变职能和发展经济的利益要求而获得一定的自主性，地方政府虽然有上级要求重新渗透到商会中的执行压力，但因地方自身的利益格局也和上级政府保持着有限张力。尽管如此，社会团体对公共政策的参与和影响依然是有待扩大的。(14)这些新的论证都和以前刻意强调政社分离的取向不一致。在近期为“治理”理论辩护的文章中，为了更好地实现治理理论与中国社团案例的理论对接，“公民社会”也开始被这些学者视为一种国家之外的推动力与公民的政治参与空间(15)。 (二)企业主及其组织：官僚和政府的依附力量 “治理论”在应对内部案例的变化与外部理论的责难的过程中对理论本身进行不断的调整，是否反映着应该从另一角度出发才能更好地揭示企业主组织与政府的关系？颇有意思的是，同样是对商会协会与政府关系镶嵌(embeddedness)的讨论，对烟台行业协会的研究就得出和王诗宗等人截然相反的结论，研究者认为社团是通过放弃自主性来换取镶嵌进入政府机构中以获得行动的权力，社会组织基本是党政机构的代理人(16)，这和上文提及的社团通过迎合地方政府需要而获得自主性的评价恰好是两极。无独有偶，对武汉等地的私营企业主的案例调查也发现，私营业主虽然成长于公有经济制度之外，但他们更愿意寻找各种机会构建与地方官的关系，他们非但没有成为制度外的反对力量，使私营部门和非政府部门脱离政府控制，而是尽力迎合，成为政府权威的支持力量。(17) 这种“依附论”的讨论很大程度上源自对中国企业主阶层和其社团生成机制的非西方式理解。对比民主，企业主为了保护自己的企业利益更青睐于稳定的社会政治秩序，积极地融入到现行体制中，而不是像西方意义上那些中产阶级那样追求制度变革(18)——实现利益要求源自于接近权力，而非形成压力。就算是对政府有极大的不满，他们倾向于选择忍让或默认，而不是直接挑起与政府的对抗——要么认同，要么离开。在中国，内外两个因素共同导致的企业主阶层及其结社不能成为政府(国家)之外的推动力量而只能成为依附力量。从企业主阶层内部看，雨后春笋般成长的大量私营企业却没有带来同质性的阶级认同，企业主有着不同的身份、资源渠道、价值观，甚至是不同的行动模式，所以，蔡欣怡(Kellee S.Tsai)认为必须审慎看待中国私营企业家是否属于资本家式的中产阶级。(19)而从外部国家和政府对企业主的吸纳策略上看，企业主阶层在政府有选择的控制方式面前进一步加深了阶层分化，从而丧失了为共同利益展开集体行动的动力。那些对地方经济建设有重大贡献且愿意被地方党政机构吸纳的红色资本家能够通过各种政治身份去接触广大的官员，通过与官员的私人网络获得一定的特权，他们根本没有必要通过企业主的自我组织。和那些大型企业主忙于在政府中经营关系而无暇顾及集体行动参与相比，中小型企业主则陷入了另一种窘境，他们同样因为忙于打理生意和逃避政府检查而对集体行动缺乏关心(20)。从这个意义上看，商业性的商会和行业协会不过是一种“统合主义”的安排，它只是政府在国家权力逐步退出之后在企业主和政府间重新安排的沟通机制，而不是自治性的利益集团(21)。 从企业主对政府依附关系的历史发展上看，改革开放初企业主寻求依附是为了获得价格双轨制低价买人的特权(22)，而在市场经济逐步完善的时候，企业主对官僚的依附是为了更好地规避风险，保护自身的财产。企业主群体与地方政府从单向依附关系逐渐走向双向依附的关系(23)，无论研究者如何称呼这种趋势，是“共生委托主义”还是“裙带共生关系”，他们都不认为地方政府与企业主协会是“协同治理”关系，而是越来越接近“利益结盟”关系。(24) 三、“间歇式亲和”：命题的界定 作者通过对Q县的田野调查发现，以上的论述在解释基层政府与行业协会的关系上并不让人满意，究其原因有二。其一是在现有的威权治理体制下，国家权力延伸的触角深浅不一，政治与社会环境各具特色，社会行动者的空间及社会组织与政府的关系自然展现出不同面貌。其二是既有案例研究主要关注两个“中心”领域：一个是市场化程度高，社会自治传统深厚的“中心”——对这个“中心”(主要是经济发达地区)的调查使研究者更倾向于赞同“治理论”；另一个是行政管理体制改革的“中心”——对这个“中心”(主要是中央、省、市级地区的行业协会)展开调研的学者更支持“依附论”。但是，这些研究都忽略了对中国更广大的经济发展和社会发育程度相对不高的县(区)一级区域的关注，使理论的解释存在局限性。 作者试图提出“间歇式亲和”的概念来解释基层政府与行业协会的关系。在实地的调查中，作者发现，行业协会与基层政府的关系往往是不连续且低制度化的，有的时候，行业协会能够发挥其功能，扮演其角色，有的时候协会的活动能得到企业主和政府部门的双重支持，但有的时候，两者的力量都得不到。该概念的建构试图总结这个现象，但并不试图超越现有理论，而是围绕着本人实地调研的观察和心得对已有的解释进行一定程度的拓展，分别以基层政府和企业主两个角度切入，对中国“国家—社会”关系提出自己的思考。在开始具体分析之前，本文必须先对“间歇式亲和”做出一个限定式的定义，以便更好地展开论述。笔者认为，“间歇式亲和”至少涵盖了以下四个命题。 命题1基层政府与行业协会的利益交换程度决定了他们之间的亲疏关系。该命题是从纵向时间发展上看待“间歇式亲和”的概念：研究指出，改革开放以后，基层官僚既是国家的代理人，也是自身利益的行动者，为了个人仕途与地方经济增长及公共事业，他们会实用主义地寻求其他社会资源的协助(25)——行业协会若有利于政府某个时段特定政策或官僚自身利益的实现，协会和政府会显示出亲和的关系，而当基层政府这种政策要求在时间推移中被另一种政策利益取向所代替，协会与政府的关系可能就会变得疏离。 命题2行业协会与不同官僚部门的利益交换程度不同，因此亲和程度也不同。该命题是从基层政府内部部门的分化去看待“间歇式亲和”关系：由于不同的官僚部门有不同的利益取向，行业协会与不同政府部门表现出的亲和程度也不同。但这同时意味着，行业协会可以利用亲和度较高的部门向亲和度较低的部门谋取企业主群体的利益。 命题3有关行业的政策变动越频繁，亲和关系的变动越频繁。该命题需要从基层政府的行政行为和行业协会利益诉求的产生角度去理解：由于行业协会利益诉求往往产生于外部事件，尤其事关政府对行业的政策变动(26)，因此，当行业利益受损，行业组织与相关政府部门的关系会变得疏离，但为了自身利益的实现，行业协会又要重新采取行动建立与部门的亲和关系。 命题4行业协会集体行动诉求与政策文本契合度越高，重新缔结亲和关系的可能性越大。当行业群体与政府部门疏离时，重新建立“亲和”关系的成效与行业协会集体行动方式有关，本文仅从行业协会和官僚部门利益交换程度和行业协会反应诉求与政策文本的契合程度去评价此种成效，当集体行动诉求有政策文本为依据，意味着行动具备相当的“合法性”，就容易与政府缔结亲和关系。 四、“间歇式亲和”的发生：政绩要求与政策变动 (一)多样的政绩驱动——亲和的动力 基层政府必须实施与完成不同方向的政策，而这些政策在执行层面上是由不同的部门展开操作的。不同的部门除了要共同服从整个基层政府的经济发展外，也有各自部门的利益考量。在Q县，基层政府行政能力的相对缺乏使得他们有动力去构建与行业群体的亲和关系，而行业协会也会利用政府的政策要求，不断努力去接近基层政府部门。以下，笔者将从发展型政策要求、分配型政策要求及再分配政策要求为切人，主要以Q县房地产协会为案例，阐述基层政府是如何在政治运作中向行业协会寻求合作与支持的。 1.发展型政策的要求 研究指出，地方政府对市场化改革的反应，表现为通过控制地区性的生产要素，尤其是土地的开发来“抓住经济发展的主动权”(27)。这种策略具体表现在县级政府从改革开放早期的经营单个企业转变为经营整个行政区域内的全部企业，通过对辖区内优势产业的规划和产业园区、商业区的布置来统筹整个地区的经济发展。也就是说，县级政府要达到经济发展，扩大就业，增加财政收入等目的，就必须做好城镇的规划建设以吸引外来资本与人才，并依靠该区内的特色产业协作与支持实现经济的增长。在这当中，房地产及建筑行业的角色由于与县域经济发展规划相联系的基础设施建设、城市、商业区建设、产业园开发、财政增收密切相关，因此显得尤为重要。 Q县与市辖区、D县与F县都属于Y市所划分的东部地区，在同一地区中，Q县与D县由于规模相当，产业相似，长期处于竞争关系中。以2008年到2010年GDP增长为例，Q县一直都稍微落后于D县，三年GDP平均增长率约落后0.3％。在“为增长而竞争”的逻辑之下，发展房地产行业成为Q县的重点选择，该行业的重心地位屡屡见诸于Q县政府的官方文件和发展规划中。在Q县的十一五规划里，就明确地在“发展定位”中突出“旅游业和房地产业”的“主导地位”，将“推动商品房地产可持续发展”作为主要任务；在十二五规划里，则更进一步希望将Q县打造成“旅游名城”和“宜居新城”，“大力发展与主城区配套的特色商贸与房地产业。在具体的开发指引与规划实施上，则意图以“大力发展”某几个大型房地产项目为“龙头”带动起“连锁作用”，促进其他各行业的协调发展。(28) 同样地，在房地产行业自己的论述文本中，他们也强调自己在“为县的发展贡献力量”：比如在经济发展方面，2006年Q县实现GDP增幅32.6％，房地产业增长了26.3％；在城镇建设方面，从2008年至2011年，Q县房地产业总共施工787.42万平方米，竣工249万平方米；更重要的一点是，房地产业的发展也夯实了Q县薄弱的税源的基础，成为地方财政收入的“台柱”，2008到2011年，房地产及建筑业上缴财政税款分别为1.35亿元、3.47亿元、3.11亿元、2.5亿元，大概占到整个县域财政收入构成的50％。(29) “把县城的环境搞好了，把楼房的外观修好了，才能有人来投资、置业，我们县的社会经济才能发展起来。”(30)在Q县调研期间，笔者不止一次在房地产开发商和相关部门领导口中听到相似的话。在县的场域内，尽管在具体的行动驱动力上有所差异——政府官员希望获得更好政绩，而房地产商则追求更大的收益，可无论是县政府还是行业本身在谋求房地产业发展上都有着利益要求，促使他们双方在选择上收敛成共同的行动——通过政府与行业协会的协调沟通来发展行业与地方经济。经济发展的政绩驱动，使得基层政府和行业协会能够处于短暂的亲和关系中。这种行业与政府联姻的关系，据Q县房地产协会的企业主成员们介绍，在产业规划刚刚出台和有新官员上任的时候显得尤为亲密。(31)回顾整个行业协会的发展历程，他们认为，行业协会最好的时光是在2005、2006年，当时Q县刚刚将房地产行业作为重点行业予以政策扶持，新调任过来的领导又很想干出一番事业，故那个时候协会与政府领导及相关部门(住建、税务、土地管理等)的互动非常频繁且颇具成效：政府会主动前来倾听行业协会对县房地产业发展的意见，与行业协会共同探讨县房地产建设规划的问题，并给予房地产行业部分税收费用和行政程序的减免；企业通过行业协会提出的要求即便没有被政府部门所采纳，也能够得到答复，不会石沉大海。行业协会部分房地产商人回忆道： “那时候，县的主要领导会和相关部门的负责人过来，通过行业协会找到我们企业和我们座谈了解我们行业发展需要……这样的交流进行过几次……” “县里听了我们的意见……很多都满足了，出台了很多有利于我们(行业)的支持政策，土地审批、布建的检查、税收，那时候很多程序都免了，费用减了不少，总之要办事很方便很快。”(32) 2.分配型政策与再分配政策的要求 曾经是贫困县的Q县长期以来财政收入都比较紧缺，而开支非常庞大。政府能力较弱，而分配型政策和再分配型政策的实施需要有充足的财政供给，财政供给不足的情况令Q县的政府部门努力寻找预算外的资金资源。 在此情况下，Q县房地产行业优先成为政府获取资金的对象。近几年，Q县房地产协会陆续出资帮助县政府的交通部门购买了交通灯、为公民部门配置了巡逻车、为公路安装了电灯，并为Q县应付上级政府的临时扶贫任务提供了大量的资金支持。以2011年为例，房地产行业就为Q县完成省下达的扶贫项目捐资457万元。房地产行业协会向社会提供的福利项目也会被政府作为自己部门的政绩，比如2011年房地产协会为镇小学建“爱心厨房”以向儿童提供“免费午餐”的项目就分别成为了县共青团、住建部和工商联年度总结中提及的“亮点工程”。 (二)频繁的政策变动——间歇的表现 行业的经营成本与基层政府的行为息息相关。比如房地产，他们在考虑售价与预期盈利时必须考虑基层政府垄断与调控行为，以及各种检验费、税费、安装费、建设费带来的成本。从企业的角度看，基层政府的政策制定与政策执行充满着不确定性，基层政府施政目标的突然改变或政府部门人事、政策的调整都可能导致企业的运营成本骤然上升，使企业的预期收益比预计的有所减少。由于这些变动的影响会波及到整个行业，因此直接影响了行业协会与政府的亲和关系。 1.基层官僚部门利益与行业利益的对立 市场化改革使得政府不同部门承担了更多也更专业的管理职能，使得不同的职能部门越来越成为具有自己组织利益的行动主体。(33)不同部门掌握着不同部门专属的政策资源(通常是与自身职能相关的审批、检查权)，而灵活使用这些政策资源，比如通过将一些职能外包给自己掌管或联系密切子公司或单位收取费用，是可以为自己部门谋利的。县房地产行业在“防雷布建”遭遇的问题是典型一例，气象部门通过授权承认和检测许可的方式使其下属的子公司垄断了防雷设施检测权，向房地产建造行业收取比市场价格高的检测费用。这表明，职能部门在长期使用自己专属政策资源的过程中，也逐渐获得了解释如何使用资源的话语权。这就造成一种情况，同一层级的地方领导是难以制约职能部门使用政策资源为自身谋利的行为的。一方面因为他们没有足够的政策知识与从业经验去干预，另一方面也没有直接的制度激励他们这样做。那么，对于基层职能部门的监督权实际上是交给了上级单位。但是基层行政部门凭借自己的权力掠夺企业利益的行为在现行制度环境下是难以通过自下而上的途径被上级部门所知悉的，因此，自上而下的制度约束在实际“下管一级”的运作中是难以真正实现对基层部门的有效监督。(34)在这种缺乏约束的条件下，对于基层政府职能部门的官员来说，在涉及到相关行业的事务上，用最简便的方法执行上级政策，并使用政策资源最大限度增加部门利益是非常理性的行动，由此，这些行动也同时带来职能部门和企业行业在产权、物权、收费等问题上的冲突。Q县房地产行业与Q县供电部门的矛盾就生动地揭示了这个现象。 (1)改变旧政策与转嫁行政成本 2009年的时候，上级供电部门要求在新建楼房逐步推行“集抄电表”代替原本的“一户一表”。要推行这个新政策，Q县供电部门要面临一个问题，就是在今后抄录电表的时候要采用两种不同的抄表方式。为了方便自己，统一今后的行政行为，他们强制要求在所有商品房小区都安装集抄，该集抄安装工程费用就由开发商和用户分摊。但是在旧商品房小区每户的“集抄电表”安装工程费对房地产企业和业主都是预算外支出，而且必须接受供电部门自己安排的工程人员和制定的高昂工程费(每户300～500元)。这不仅加大了房地产开发商的成本，也激起了房地产商和业主的矛盾。 (2)施行新政策与增加部门收益 在同一年，供电部门在Q县新办企业、新开地盘的供电问题上，采取了要求企业自己安装专变(高压线路)的政策。但在物权归属和安装费用上却出现争议。从安装的流程上看，高压线路是由供电部门取料安装和打价的，工程预算没有部门监督且与市面材料价格差很大，而开发商和企业自行采购国家合格电器材料交由供电部门安装又被拒绝。从企业缴纳的电费上看，他们的电费却已经包括了前置设备负担的费用。也就是说，这种高压线路的安装应该属于是供电部门负担的基础设施建设的一部分，而被企业变相承担了，而这种既让企业负担设备建设费，又要缴交电费的政策是没有省级政策文件支持的，属于地方的政策行为。这种政策行为还带来的一个关于物权归属的争议，从缴纳电费所包含的建设费上看，如果高压线路算是政府投资(只不过这种投资由企业支持)的基础设施，那么按物权归属维修安装费用应该由政府支出，但实际上政府倾向于让企业也承担维修费用。 (3)上级部门政策与下级政策执行的对立 Q县房地产协会与Q县供电部门的冲突在另一方面也体现了上级政策与下级政策对立。比如在“集抄”问题上，上级供电部门的政策文本里是柔性的“建议”与“提倡”，但到了基层的执行中却变成了刚性的“要求”。基层部门会根据自己的部门利益选择性执行或不执行上级下达的政策，或灵活运用政策文件的措词行使裁量权，选择执行政策的程度达到“少花自己钱，多办自己事”的目的。由于“不向上级伸手”和“自己动手争资源”是值得鼓励的，不同职能部门都会采取此类手段，使得企业行业无法稳定核算成本收益关系，无法正常规划经营行为，从而造成行业群体对政府间的对立。 2.基层政府前期政策与后期政策的对立 戴慕珍和魏昂德对地方政府与市场企业关系的早期研究指出企业与政府的关系是非常亲密的，他们共同利益比分歧要多。政府为了实现地方经济的发展，会帮助企业和行业解决各种发展疑难，甚至会出台一些与上级相冲突的减免税费的政策以调动地方产业的活力。(35)但是，这些研究只是关注了地方政府在意图大力发展地方经济的初期阶段，实际上，随着人事与时间的变动与推移，地方政府领导与部门官员的离任，政府需要在经济政策和其他政策之间找到平衡，这些外部性的变动都会影响到行业的利益的实现，影响政府与行业组织的关系。 以Q县为例，从2002年开始，Q县没有一位主要领导任期超过4年，而在2006年后就开始不断有外地干部调任或交流过来担任一把手，干部任期短、流动快，意味着他们需要在短期内做出政绩，这就使他们在上任的早期就尝试调动各方力量，利用各种手段刺激辖区经济发展，这时候行业协会就成为善加利用的对象，此时行业协会就处在和政府的“蜜月期”中。但是，随着政府党政主要领导的调任或离任，以前那些具有地方官员鲜明个人色彩的政策的存续就会成为问题，如果当政府面对调控房价和税收任务的双重政策执行压力时，改变政策就顺利成章了。基层政府的能动性与灵活性既能为企业和行业提供助益，也能令企业和行业集体无所适从：当地方官员主要目标立足于经济发展时，地方性产业发展的刺激政策可以被阐述为“因地制宜，发挥优势”，当政策风向开始转变，尤其当原有政策与上级政府政策不一致时，取消政策也可以被解释为“平衡发展，规范市场”。所以，即便所变更和取消的政策是当初行业协会与政府商定并经过合意的，但这些“政策”本身并未通过制度化的过程确定下来，仅仅是官员与相关部门负责人对行业协会的口头承诺，基层政府取消它们也完全具备合法性，房地产协会无法提出有力的反对意见，只能被动接受。一位房地产开发商隐晦地表达了自己对政府的看法，“也不能说他们以前做得不对，只能说现在做事更加规范了……一个新兴行业，我们和政府都在摸索，本来很多国家政策我们就不懂也没了解……自己吃了亏”。但另一位房地产商则直言“政府不讲信用，我现在和他们打交道都有点失去信心”(36)。 除了前期执行的优惠政策被取消，行业群体也会遭遇突如其来的政府加税。受经济发展放缓的影响，Q县税务部门要完成2012年预定的税收任务有点困难，而在政府部门与官员的责任与绩效考核中这属于关键且亟待完成的指标。(37)于是他们找上了Q县纳税主力军的房地产业。在笔者Q县调研期间，Q县房地产协会主要的一项工作是和政府税务部门就他们突然的税收增收行为决定进行交涉： “税务把我们行业协会和企业叫过去，和我们说要再加多收10％的土地增值税，这项增收完全是现行法律之外……那时和他们谈了只收4％，税局的主要领导都在，都已经谈好的了，但不知道为什么现在还是要10％。” “上一年度的税收明明已经结算，当时税局的领导已经答应好了，现在又变卦，过一阵我们还是要组织协会的人去和他们谈谈……”(38) 通过对房地产协会在实际运作过程中与基层政府的关系分析，有助于我们更好地理解和回应前文提出的命题。我们可以看到房地产协会因基层政府整体的政策取向的变动而与政府处于间歇式亲和的关系中(如图1)。
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