金融控制与国家工具，本文主要内容关键词为：工具论文,金融论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十世纪80年代末90年代初，大部分计划经济国家（如东欧各国、中国）开始向市场经济体制过渡，其它一些国家（如东南亚各国、拉美各国）也大幅提高了经济的自由化程度。然而这一进程并未像预想的那样顺利展开。上述国家，除了中国、智利等少数国家外，都遭受了严重通货膨胀、本币急剧贬值和实际产出显著下降的打击。为什么新古典经济理论指导下的经济市场化进程屡屡受挫？经济学家通过反思认为，在经济市场化进程中国家进行适当的“金融控制”，如货币控制、汇率控制等，是非常必要的，藉此可以确保转型中的金融均衡以及价格稳定。本文将结合中国的实际情况，分析经济市场化进程中的金融控制与国家工具的选择问题。
诠释“金融控制”
“金融控制”一词，最早由美国学者罗纳德·麦金农在《经济市场化的次序》一书中提出。它专指转型国家在经济市场化进程中，政府采取有效的政策工具，如货币政策、外汇政策等，控制商品市场和金融市场自由化的相对速度（而不是同时实行所有的市场化措施），最终实现非通货膨胀型的金融均衡以及向市场经济的平稳过渡。
“金融控制”与”金融抑制”不同，后者主要指政府对国内资本市场征税或者通过利率限制、过高的准备金要求以及强制性的信贷分配扭曲银行体系。在受到抑制的金融体系中，金融资产的实际利率常常为负，价格水平和实际汇率也极为不稳定。“金融控制”则是指在“金融抑制”到“金融自由化”的进程中，政府采取必要的控制手段，确保过渡的平稳和有效。显然，“金融控制”具有明显的积极意义，“金融抑制”则是窒息经济增长的负面因素之一。
渐进市场化改革的成本：金融风险
中国经济市场化进程的突出特点是政府主导下的渐进改革路线，因此“金融控制”理论对我国的经济金融实践具有重要的借鉴和指导意义。
需要指出的是，渐进的市场化改革也并非“美玉无瑕”，金融风险的累积和叠加是伴随这一进程的“主要成本”。国有银行实际上承担了中国经济体制渐进转轨的改革成本。这一点突出地反映在两个相互关联的问题上：一是低资本充足率，二是高不良资产比率。统计显示，截至2003年底，包括政策性银行在内，我国所有银行类金融机构的平均资本充足率为6.3％左右，四大国有银行的平均资本充足率仅为5％左右，远低于巴塞尔协议8％的警戒线。同时我国四大国有银行不良资产（其中大部分是不良贷款）的比重较高。截至2003年底，四大国有银行不良贷款率如附表所示。据统计，在国有银行的不良贷款中，30％的不良贷款来自于各级政府干预；30％的不良贷款来自于对国有企业的信贷支持。国有银行高额的不良资产是中国经济体制转轨中改革成本的真实体现。可以说，我国在转轨过程中虽然实现了经济增长，但同时也累积了很高的金融风险。
附表 2003年四大国有银行不良贷款率
四大国有银行
不良贷款额
占贷款的
占GDP的
（10亿美元） 比重（％） 比重（％）
中国银行 42.8 16.33.0
中国建设银行
23.5 9.31.7
中国工商银行
87.6 21.56.2
中国农业银行
79.5 24-27
5.6
总计
223.4 20.4
16.5
资料来源：中国银行业监督管理委员会网站
维护金融安全需要金融控制
尽管目前来看，银行的不良贷款问题还不会导致金融危机的发生。然而，根据“入世”承诺，2006年中国银行业将全面对外开放。值得关注的是，自20世纪90年代后，随着银行国际化的趋势日益明朗，主要发达国家纷纷出台“开放式金融保护主义”政策，加强了国家的金融控制，藉此维护本国的金融稳定与安全，其中以美国的情况最为典型。
1991年美国国会通过了《外国银行监管加强法》和《改善联邦存款保险公司法》，开始全面收紧对外国银行的管制，不仅外国银行进入美国市场的标准大幅提高，甚至进入美国后的业务也受到了严格的限制：禁止外国银行在境内吸收美国居民存款（1991年前豁免）；禁止外国银行加入美国联邦存款保险系统（1991年前豁免）；不支持外国银行在美国扩充营销网络，开展零售业务；不支持外国银行控股或收购和兼并美国本土银行。美国政府对证券和保险业也制定了类似的法规。可见在经济自由化的过程中，为了维护金融安全，适当的金融控制是必不可少的。
结合转轨国家的实际情况，为了把银行恐慌和金融危机的可能性降到最小，在实际利率风险溢酬上升过快并损害到多数借款人信用的时候，转轨国家放松银行管制的步伐必须与政府稳定宏观经济的措施相适应。如果没有价格水平的稳定，实际利率和汇率的变化就会使银行信贷风险增加，由于道德风险始终存在，私有化甚至分散化导向的商业银行改革，很可能使银行体系遭受挤兑，从而恶化经济形势，使经济市场化进程失败。发生类似危机的国家都是过分采用了“华盛顿共识”倡导下的新经济自由主义激进模式，忽视了金融控制，从而造成灾难性后果。俄罗斯持续的金融混乱、90年代拉美各国的外债问题和经济危机以及1997年席卷整个东南亚的金融危机，都充分说明了经济市场化进程中金融控制的必要性。
从理论上讲，实现金融控制的战略工具存在多种形式，如货币政策、汇率政策以及相关监管措施等等。本文从我国当前的实际情况出发，提出了三种较为可行的控制工具：利用超额外汇储备、构建开发性金融制度和实行开放条件下有限自由化的货币制度安排。
金融控制中的国家战略工具之一：超额外汇储备
外汇储备是指一个国家的货币当局所持有的，用于弥补国际收支赤字（逆差），维持本国货币汇率稳定的，国际间普遍接受的一切可兑换货币资产。近年来，我国的外汇储备增长迅速，其中很大一部分是适度规模之外的超额外汇储备。据统计，我国的超额外汇储备平均一年可以翻一番，由2000年的426.91亿美元，2001年的765.59亿美元，2002年的1346.01亿美元，2003年的1979.24亿美元猛增至2004年的3483.64亿美元。
超额外汇储备的急剧增加使得如何“运营”这部分资金成为公众关注的焦点。我国当前的经济改革有三个方面迫切需要资金的注入，首先超额外汇储备可以用于推进国有银行改革。国家基于外汇储备成立了中央汇金公司，对中行和建行注资450亿美元，对工行注资150亿美元。最近中央汇金公司又对银河证券公司进行了注资。第二，超额外汇储备可以用于弥补社会保障资金缺口。据估算，我国在2005-2010年间，不考虑历史欠账的情况下缺累计资金缺口达到7990亿元，考虑到历史欠账问题，缺口将达到近38000亿元。这必然需要我国政府从多方面筹集资金，其中利用外汇超额储备注资是可行的一个措施。第三，用于清偿各级政府，特别是地方政府隐性负债。目前地方政府债务数额巨大，而且隐性债务常常是显性债务的数倍。据调查，2001年西部某省仅省一级隐性债务就将近203亿元。考虑到目前许多地方政府自行偿还债券已经不可能，所以需要中央政府进行协调，筹集资金，这里就可以使用外汇储备资金。
在实现政治目标方面，超额外汇储备也大有可为。首先，可以维持香港货币稳定。在1997年东南亚金融危机中，正是由于中国内地大量外汇储备的支持，才使得香港的货币和经济没有受到很大的冲击。为了保证香港的货币稳定，及其未来繁荣发展，必然需要一定的外汇储备作为支撑。其次，鉴于我国周边的政治态势并未完全稳定，而且有复杂化的趋势，区域不确定性因素增多，出于国家安全的考虑，维持一定的外汇储备是必要的。最后，1997年东南亚金融危机后，我国愈发重视同日韩以及东盟国家的关系，积极推动亚太地区的经济合作，并在其中发挥了重要作用。超额的外汇储备使得中国有能力出资参与建立亚洲货币基金、亚洲借款安排乃至货币互换安排，支持建立有利于本地区和本国的金融和贸易投资发展的金融机制框架。
金融控制中的国家战略工具之二：开发性金融制度
任何国家经济的持续稳定发展都离不开长期资金的支持，中国也不例外。在中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的大国中，各种矛盾的解决都离不开经济的快速发展，因此，对长期资金的需求也尤为迫切。但是，目前我国长期融资机制缺失的问题十分严重，作为金融控制工具之一的开发性金融制度恰恰可以解决这一问题。
长期以来一直为经济发展提供各种资金支持的国有银行制度由于其金融支持成本越来越高，限制了其长期融资功能的发挥。政策性银行也由于其潜在的巨额信贷资产风险而陷入长期融资的困境。在间接融资体制无法满足经济增长对长期资金的需求时，我国的直接融资制度——资本市场登上了历史的舞台。资本市场作为国家财政、国有银行与国有企业的一种妥协性制度安排，其效率损失所形成的长期融资缺陷最终也使直接融资制度陷入了融资的困境。这种在我国融资体制内部形成的三元重叠结构内生出一种在财政、银行与资本市场之间的风险渗透与转化的机制，风险的相互转化最终形成风险的“恶性循环”，造成我国长期融资的“短板效应”，难以实现经济持续发展对长期资金的需求。
在解决长期融资困境时，如何有效地发挥政府的作用成为解决问题的关键。通过十多年的摸索和实践，以国家开发银行为主体的开发性金融模式成为这种新金融制度安排的代表。这种新金融制度的重要特征在于更能有效地将国家信用与机构信用结合起来，通过项目融资主动推进市场建设和各项制度的完善，以市场的方式实现了政府的目标。开发性金融是走出“短板困境”的一种成功尝试，不仅弥补了既有金融制度的“功能缺陷”，而且成为中国经济体制转轨过程中金融体系不可或缺的、有益的补充，完善了我国的金融体系和金融结构。
开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式，在国际上已有百余年历史。开发性金融通常为政府所拥有，赋权经营，具有国家信用，用建设制度和建设市场的方法实现政府的发展目标。开发性金融通过自己投融资活动，在相关业务领域特别是长期、大额、集中的资金供给领域，起到了建设制度、培育市场的作用。开发性金融在社会资本的提供方面也起到了不可替代的重要作用。虽然仅凭开发性金融无法提供我国经济持续快速发展所需要的大量社会资本，但是，不可否认，开发性金融是社会资本形成的重要因素，国家的金融控制通过开发性金融的“示范效应”和“诱导效应”得到了很好的体现。
金融控制中的国家战略工具之三：开放条件下有限自由化的货币制度安排
上文的两种工具——超额外汇储备和开发性金融制度初步解决了金融控制在封闭经济中的工具选择问题，下面我们把视角转向开放经济，探讨在国内经济金融稳定之后，国际层面上的工具选择——基于货币政策和汇率政策的货币制度安排。近年来“开放式金融保护主义”思潮开始兴起，欧美国家纷纷出台金融控制含义明显的政策，在我国，金融控制突出体现在独立的货币政策、有管理的浮动汇率制度和有限开放的资本项目三个方面。
根据“蒙代尔不可能三角理论”，作为政策安排，在货币政策的独立性、固定汇率制度和开放条件下资本自由流动三者之间只能实现两者，这是资本自由流动情况下，协调货币政策和汇率政策的准则。对于一个经济快速增长的发展中国家而言，中国经济在未来相当长的时间内，将保持至少7％的年均增长率，通货膨胀的压力始终存在。金融控制的未来模式一定要掌控国内的价格水平（包括利率），保持人民币币值稳定，并在此基础上逐步放宽人民币汇率的浮动范围。
在货币政策独立性、浮动汇率制度和资本项目开放三者之间，首先，应该保证货币政策的独立性，即保证中央银行有能力将中介目标钉住货币供应量控制在计划目标内。要确保中央银行货币政策操作的有效性，主观上就不能过早开放资本项目。其次，应该考虑的是人民币汇率改革问题，主要目的仍然是增强货币政策操作的独立性。人民币汇率制度的改革应该从固定汇率制度中稳步退出，回归真正有管理的浮动汇率制度。最后，考虑资本项目的进一步开放问题。资本项目的开放应坚持有条件、逐步开放的原则。特别是控制短期资本流动，对短期外债和投机性头寸进行限制，是今后相当长时期内外汇管理工作的重点。在这一过程中，仍需要谨慎地对待长期资本流出，防止恶性的资本外逃。可以结合我国的“转轨经济中资本走出去”战略，实行“资源导向的资本流出”下的资本项目有限开放。针对制约我国经济发展的能源与原材料瓶颈，我国的企业购入某些资源和原材料丰富的发展中国家（如巴西、委内瑞拉等国）的政府债权，以此对其能源和原材料产业进行投资和控股，这样既解决了我国长期资本流出的问题，也实现了流出资本的有效利用，缓解了我国经济可持续发展的障碍——能源限制。
金融控制在经济市场化进程中非常重要，特别是在我国，由于渐进式改革带来了金融体系风险的积累，出于金融安全的考虑，政府必须进行有效的金融控制。国家在实施金融控制的过程中需要选择切实可行并有效的战略工具，当前我国最优的工具选择是利用超额外汇储备、构建开发性金融制度和实行开放条件下有限自由化的货币制度安排。超额外汇储备可以解决转轨过程中的经济和金融稳定问题，开发性金融制度着眼于解决制约中国长期经济增长的瓶颈——长期融资机制问题，有限自由化的货币制度安排则有利于保持经济开放进程中的货币均衡。这样通过金融控制及其国家战略工具的合理抉择，协调了经济市场化进程中短期与长期的矛盾，内部与外部均衡的矛盾，最终实现成功转型和市场确立。
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