中国农业水权流转的制约因素分析，本文主要内容关键词为：中国农业论文,制约因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业水权的流转是水市场建设的重要内容。农业用水占总用水的70％左右，因此农业节水是建设节水社会的关键。农业节水的根本出路在于建立农业用水市场。农业水权流转是农业用水市场建设的关键，农业水权的合理流转受到了理论界和实务界的关注。本文在调查的基础上，总结我国农业水权流转中存在的问题，分析其原因，并提出完善农业水权流转的对策建议。
本次调查对象包括西部地区(甘肃和陕西)、中部地区(江西、河南和湖北)、东部地区(上海、浙江、江苏)，共发放问卷2700多份，收回2600多份。由于农业节水灌溉市场化水平低和农民认识水平低，有些问卷填写空缺太多，因此笔者最后对比较全面的1801份问卷进行了分析。
一、制约中国农业水权流转的主要因素
(一)对农业水权的内涵理解不全面
农民理解的水权包括什么权利？笔者对此进行调查问题是“您认为水权应该包括什么权利？”从表1中可以看出，农民对水权看重的是使用权，监督权次之，对所有权、经营权和处分权的认可程度不高。实际上这种认识是需要引起重视的：(1)没有所有权，使用权从何而来？(2)不承认所有权，所有权主体的利益如何实现？(3)不重视经营权和处分权，对于水权交易的认可程度也就低。因此水权的宣传中，既要宣传水权的各项内容的可分性，更重要的要宣传水资源所有权的基础性。
(二)对水资源的所有权主体理解不准确
国家法律规定水资源的所有权属于国家。农民对水资源所有权主体是怎么理解的？对此进行调查的问题是“您认为中国水资源所有权有哪几种形式？”结果如表2所示，对于水资源的所有权，农民的认识与现行法律规定有一定的差异，认为国家所有的仅占54.75％。加强水资源国家所有权的宣传很有必要。
国家法律规定农村水资源的所有权是国家的。农民对农村水资源所有权的主体如何理解？对此进行调查的问题是“您认为中国农村水资源的所有权是由谁所有？”结果如表3所示，农民对于水资源的所有权的认识与现行法律规定有一定的差异。由此可见，农村水资源的国家所有权认识还不到位，需要加强宣传。
(三)对水资源所有权的经济实现的认可程度不高
经济上的实现是水资源所有权在市场经济体制中的经济表现。农民对水资源所有权的经济实现的认可如何？对此进行调查的问题是：“如果国家要收取水资源费(所有权价格)，您感觉如何？”结果如表4所示，大家对水资源的稀缺而采用经济手段调控的支持率是比较高的，但对于国家所有权的经济实现的支持却仅为39.87％。因此要加大水资源的国家所有权的经济实现的必要性宣传。
(四)对水权的初始分配存在争议
初始水权分配采取什么模式？对此进行调查的问题是：“初始水权分配应采取什么模式？”结果如表5所示，农民认为考虑最多的三个因素是面积大小、用水分配现状、人口多少。对于按市场方式分配的认可程度仅为2.83％。由此可见，农民在初始水权的分配方面特别关注平均性、公平性。这提示政府进行水权初始分配时要对此特别重视，这在表6中亦可得到验证。
进行初始水权分配时，应该考虑哪些因素？对此进行调查的问题是：“进行初始水权分配时，应该考虑哪些因素？”结果如表6所示，水资源初始分配要考虑的因素从大到小依次为对水源的依赖程度、投资贡献、公平程度、水量贡献、未来用水需求变化量、政策倾斜、上游优先、地区在未来整个社会经济中的地位(发展潜力)。
(五)灌溉用水定额管理水平低，农民对定额管理的期望低
定额管理是实行累进制水价的基础。提高农民对灌溉定额的理解，有利于提高对累进加价制度的理解和认同及相关政策的推行，有利于激励农民采用节水灌溉技术。
中国农民对灌溉定额管理认可程度比较低。针对农业节水灌溉的定额管理，笔者的调查分为现实中是否实行定额管理和是否期望实行定额管理。问题是：“供水单位对您农业灌溉用水方面实行限额用水吗？”结果如表7所示，明确知道实行定额管理的仅占18.38％，明确知道没有实行定额管理的占71.68％。那么是否期望实行灌溉定额管理？结果显示期望灌溉用水定额管理的仅占24.76％，不期望实行定额管理的占到55.58％，不知道的占19.66％。因此提高节水灌溉定额的认可对于执行灌溉定额有重要意义。
二、制约中国农业水权流转的深层原因
(一)农业水权的不确定性不利于水权流转
此处不确定性不是指水权本身不确定，而是指水权的自然载体——农业用水存在不确定性。农业用水的不确定性体现在两方面。首先是来水的不确定。农业生产对自然环境的依存度高。从气候条件来看，近年来全球范围内的气候异常，年均降雨变动比较大。同时，由于中国幅员广阔，地区之间的降雨差异也很大，导致了农业自然生产过程中来水数量的不确定性增大。其次是用水存在不确定性。按照葛颜祥(2003)的观点，农业用水量具有逆消费的特点，在丰水年份的来水量比较多，农业灌溉用水量则相对较少；而干旱年份的来水量少，自然降水量不足，所以农业灌溉用水量反而会比较多。
(二)外部性强使交易过程中的干预主体多
水资源具有流动性、循环性和随机性等自然特点，同时水资源对生物和社会经济的维持又具有非常特殊的作用，在自然特征和社会特征的双重影响下，水资源的外部性应运而生。对于水资源的使用和水权的交换，其影响不仅仅是内部化，同时也会对第三方乃至整个环境造成一些外部影响。农业水资源使用和水权交易中的外部性事例很多。首先，流域中存在的上下游问题，如黄河流域宁蒙灌区曾经大量引黄灌溉，造成下游鲁豫两省在干旱时期的用水危机。其次在生态中存在资源的一体化影响问题。三峡工程截流完成后，社会各界因川渝两省遭遇严重旱灾，从而担心是由于三峡工程改变自然环境造成了这种影响；同样，在全国第一个水权交易市场——东阳义乌水权交易市场，学界也曾经对横锦水库的供水会不会影响东阳自身而进行过激烈的争论。水资源的外部性强，因此政府干预多，在交易过程中除直接的交易双方外，还可能涉及多个相关利益主体，从而增大了水权交易的复杂性。
(三)排他的操作性差
中国水法规定，国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。然而在实际操作中存在很多问题，诸如水权的主体虚置(戎立军，2004)、水资源存在二元结构、水权的外部性如何内部化等。从法律层面来看，水资源所有权及使用权非常明确，因此具有无限排他性。但是实践中农业水资源排他性不明确或操作成本很高，水权往往被地方或者部门占用(王彬，2004)。
(四)水权交易中的信息不充分
水权的公平交易依赖于对自然资源的信息掌握，如水资源存在量和用量等数据。水权交易和水权市场的建立，必然涉及水资源的初次分配和二次交换问题。其中，需要大量的水资源相关信息。和国家以及专业的用水大户相比，中小用水户处于信息劣势地位，中国的二元经济体制更加尖锐化了农业水权的不平等问题。农村广大地区经济相对不发达，教育缺乏、信息缺失和信息不对称造成了水权交易双方的交易地位不平等，这种情况不利于农业水权交易(Landry，1998)。
(五)产权不清晰
尽管部分地区已经尝试明晰水权，但就全国整体而言，农业水资源的权利定位不明晰，随着水资源稀缺性的增强和经济的市场化，政府权利与区域利益密切结合，水资源控制权有地方化分割的倾向。地方政府以自身利益最大化为目标做出的决策和行为，可能会使生产成本外部化，使水资源因被过度使用而短缺。水资源国家所有的特性通过2002年《水法》得到了界定，然而国家的所有权应该通过什么方式得到实现却没有具体的成文规定，目前不同机构之间尚有争论。在2000年中国第一个水权交易“东阳义乌水权交易”结束后，就曾经有专家提出水权转移的合法性，地方政府有无权利转移所有权属于国家的水资源(赵连阁，2008)？
(六)立法存在模糊之处
农村水利建设一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展，缺乏法律规范，许多重大体制问题一直缺乏清晰的政策界线。如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系，中央政府与地方政府的事权划分，已建成工程设施的资产监管和产权归属，公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿、工程的管护责任如何落实等缺乏明确的法律依据和政策规定。就农业水资源使用权而言，有学者认为主要问题体现在水资源配水量只明确到省一级，而各省份内部的地市县乡的配水界定不明晰，处于软约束状态(王斐波，2006)。
(七)管理中重行政轻法律
在中国的大部分地区，水利农机局(水利局)或者水务局负责统一管理水资源(空中水、地表水、地下水)，实行地表水与地下水(包括矿泉水)、水量与水质、城区与农村水资源的统一规划和统一调配。和美国等西方发达国家高度法治化的水权体系相比，中国的农业水权更多采取行政方式对水资源进行分配，对水权纠纷进行调解，而不是通过法律系统——法律方式进行调解。必须承认，行政方式分配水资源和调解水纠纷具有交易成本低、见效快的特点。然而在农业水权市场的建立过程中，行政方式较为简单，很容易挫伤农户的积极性；同时可能造成矛盾的内部化强制解决，无法在法律体系中形成判例，进而无法为以后的实践积累经验。
三、建议
(一)加强水权立法
目前水权法律过粗且可操作性不强，为适应水资源市场化配置，需要对水权进行立法完善，需要对原有水权法律进一步明确，使之更加具有可操作性和合理性。
(二)正确宣传水权的基本权利
水权包括所有权、使用权、监督权、处分权、经营权等。所有权是基础，没有所有权则使用权从何而来？不承认所有权，所有权主体的利益就无法实现。不重视经营权和处分权，对于水权交易的认可程度会降低。因此水权宣传中，既要宣传水权权利的各项内容的可分性，更重要的要宣传水资源所有权的基础性。
(三)强化水资源的国家所有权，尤其要加大对农村水资源国家所有权的宣传
水资源的所有权是国家的，这个已经有明确的法律规定。但还有很多农民认为存在非国家所有的所有权制度，可能与水资源的长期被不同主体实际占用和使用有关。要宣传国家水资源所有权，让各使用主体明确要取得国家水资源的使用权必须有偿，对于特定条件下的无偿使用要加以明确和限制。
(四)加强农民对水资源所有权和其他权利的资产化管理
水权有两个层面：一个是法律层面，明确规定权属的主体和权益；第二个层面是经济层面，即权属的经济实现。水资源的所有权和其他权利，除了法律明确规定其主体和权益外，真正权益的经济实现非常重要。只有水权的资产化管理水平增强了，水权交易市场才能更好地发展。
(五)做好水权的初始分配
水权交易前首先要明确水权的初始分配。通过科学试验，制定合理的灌溉用水定额。在制定过程中要坚持以下几个原则：科学、合理、动态渐进。在确定定额后要提高大家对用水定额的认可。在各自使用初始分配定额的基础上，水权主体可以把多余的水量进行出售，如果用水不足则可购买。
(六)建立水资源使用登记制度
为了保证水资源取得者的合法权益，必须对其取得的使用权进行登记。登记的主要内容包括：取得水权的主体、取得权利时的条件支付情况、水量、水质、取水时间、取水地点、取得水权的人对水权的处分权(包括对剩余水权的处分权)等。
(七)加强水权交易合同的立法与管理
水权交易往往涉及交易对象的长时间使用，因此合同的立法与管理直接关系到水权交易成功与否。在水权交易合同立法缺失和管理不健全的情况下，水权交易合同的不完全契约和不可完全契约就表现得很突出，由此很可能导致水权交易的失败(沈满洪，2006)，因此加强水权交易合同的立法与管理具有重要意义。
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