新闻出版管理依法行政问题研究，本文主要内容关键词为：依法行政论文,新闻出版论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新的历史条件下，把新闻出版事业建设成为一个适应社会主义市场经济需要、符合社会主义精神文明建设要求、体现新闻出版工作自身规律的出版体制，是党和国家对新闻出版事业的要求。因此，建立一个适应社会主义市场经济和民主政治需要的、符合现代化管理要求的、具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的新闻出版行政管理体系，把新闻出版管理机关的依法行政问题和依法行政研究推到前所未有的急迫地位。
一
加强社会主义法制，是邓小平理论的重要组成部分，也是邓小平民主法制思想的精髓。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议上指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，……”，并且提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的新时期社会主义法制建设的基本方针。以党的十一届三中全会为转折，我国的社会主义民主和法制建设进入了新的历史时期，我国的新闻出版行政管理也由靠行政命令管理开始走上了依照法律法规管理的轨道。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》颁布后，特别是《中华人民共和国著作权法》（1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，1991年6月1日起施行）和《出版管理条例》（国务院1997年2月1日颁布并施行）颁布以来，各级新闻出版行政管理的公务人员依法行政意识普遍增强，依法行政水平有了很大提高。
勿庸讳言，新闻出版工作虽然取得了很大成绩，但也暴露出了许多新情况、新问题和亟待解决的新矛盾。比较突出的问题是出版物总量增加与质量效益关系的矛盾；适应社会主义市场经济的出版法规和宏观管理机制尚未完全建立，有法不依、执法不严的现象比较普遍；书报刊及音像电子出版物市场日趋活跃，但无序竞争加剧，出版单位经营灵活而缺乏行业自律；违规出版行为未得到根本制止，追求数量、轻视质量的问题还比较突出；非法出版活动屡禁不止，侵权盗版活动在有的地方还比较严重；出版队伍的政治素质、业务素质、思想素质、道德素质都亟待提高等等。这些问题和矛盾的存在，既有深刻的社会历史原因又有新闻出版工作中的问题；既有新闻出版不同于一般物质生产部门的特殊性，又有由计划经济体制向市场经济体制转轨时期难以避免的无序和混乱。当前，在一些新闻出版管理部门和行政管理人员中，不学法、不懂法、不守法的现象仍存在，严重违法违规的问题也时有发生。存在的突出问题有：一是“有法不依、执法不严”，有的新闻出版管理部门存在漠视或淡化法律法规的现象，以行政管理权力代替新闻出版法律法规；二是对新闻出版法律法规采取实用主义的态度，对自己有利的就执行，对自己无利便置之不理；三是越权行政，有的随意扩张行政职能或自定政策，违反规定为部门和个人牟取私利；四是职能错位，目标位移，有的新闻出版管理部门既是市场的主管者又是市场的主办者，既是投资者又是受益者，管理与经营交叉混合；五是行政控制不当，“管理无为”现象严重，有利的就“作为”，无利的就“无为”，导致部分新闻出版行政失范失当和违法行政行为的发生；六是个别新闻出版单位搞以“书、刊、搞”谋私，忘记了为人民服务的根本宗旨，损害了新闻出版工作的尊严，使新闻出版工作的职能、责任被转移、弱化。这些现象表明，大力加强新闻出版管理的依法行政研究，对于提高各级新闻出版管理部门和公务人员的执法意识和执法水平，提高新闻出版工作为两个文明建设服务的质量和能力，树立新闻出版依法行政和廉洁高效的管理形象，推动社会主义市场经济体制的建立和四个现代化建设目标的实现，不仅是新闻出版管理的现实客观需要，也对实现新闻出版管理的法制化和促进依法治国具有深远的历史意义。
二
加强新闻出版管理的依法行政研究，是实现“依法治国”的重要内容。江泽民同志指出：“加强社会主义法制，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和政府事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”（见江泽民同志在1996年2月8日中共中央举办的法制讲座会上所作《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话）。依法治国离不开依法行政，依法行政是依法治国的主要内容，实现对新闻出版业管理的法制化和规范化，取决于各级新闻出版管理部门和公务人员的依法行政水平。新闻出版管理部门作为体现国家意志和管理国家新闻出版业职能的承担者，必须在党和政府的领导下，依照宪法和新闻出版管理的法律、法规，实现管理新闻出版事业的神圣职责。
加强新闻出版管理的依法行政研究，是加强和改善新闻行政执法、提高新闻出版管理权威和效率的迫切需要，更是参与国际出版物市场竞争的迫切需要。在建立有中国特色社会主义新闻出版工作体制过程中，新闻出版的行政执法将成为今后政府管理新闻出版的主要任务。要实现依法行政，就必须转变新闻出版的管理职能，新闻出版管理机关要从以“管”为主，转向服务社会主义政治和经济建设为主；从直接管理转向间接调控为主；从以行政命令管理转向以法律法规管理为主。依法管理新闻出版要把主要职能放在制订和执行宏观调控政策，搞好新闻出版的基础设施建设和出版物市场的建设，监督市场运行和维护公平竞争的环境，调节出版资源有效利用和出版精品出版物，管理国有资产和监督国有资产运营，创造良好的出版发展环境和提高出版物质量，全面增强为两个文明建设服务的能力上来。邓小平同志指出：“现在从党的工作来说，重点是端正党风，但从全局来说，是加强法制。我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后就开始抓法制，没有法制不行。法制观念与人们的文化素质有关……，加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人（《邓小平文选》第3卷，第163页）。”要加强对各类新闻出版公务人员的法制教育，提高他们的执行法纪的自觉性。当前，出版工作国际化特征明显，加大依法行政研究也是参与国际竞争的迫切需要。
三
新闻出版管理的依法行政就是依照表现为法律形式的管理活动，受到法律的保护和法律的制约，违法行使新闻出版管理权力的要承担相应的法律责任。推进新闻出版管理的依法行政，必须坚持以下几项原则：
（一）法律至上原则。法律因其反映社会规律和人民的意志而具有最大的权威性，任何新闻出版管理机关或个人都不得有超越宪法和法律的特权。依法管理新闻出版事业，就是新闻出版的行政活动必须按照法律规定的权限、手段方式和法律责任去进行，一切行政活动都必须以法律为依据，严守法律对新闻出版管理权力的规定，通过依法管理新闻出版事业，体现社会主义法制体系的完整与统一。
（二）行政民主原则。民主是手段和过程，民主也是行政法治的基础。坚持新闻出版的依法行政，既是现代行政管理对出版管理的要求，也是民主集中制原则在新闻出版管理的运用和集中体现。坚持依法行政是最好的坚持民主集中制，违法行政是对民主集中制的最大破坏。没有民主就没有社会主义，也就不会有社会主义的法治。依法管理新闻出版事业既要体现行政民主原则，又要在立法上体现新闻出版管理的民主性；在新闻出版管理中要体现行政民主原则，既要加强新闻出版的程序法建设，又要克服重实体法轻程序法的状况，特别要加强对人民群众权力救济的制度建设，以维护公民的人身权和财产权。
（三）行政法律原则。要做到新闻出版管理的依法行政，行政法制是保障。行政法制既包括法制和民主，又包括立法和执法，不能离开民主讲法制，也不能离开法制讲民主，它要求新闻出版的行政权设定要合法，行使新闻出版的管理权要合法，行使新闻出版行政权的程序要合法，违法设定新闻出版行政权和滥施新闻出版管理权力的行为，要承担法律后果。
（四）行政公正、公开原则。公正是法律的灵魂，新闻出版行政活动一旦失去了公正就失去了法律的存在价值。它要求新闻出版的立法必须公开，新闻出版的执法必须公正。在新闻出版的执法活动中，要坚持有幅度看幅度，没有幅度看种类的原则。公开原则是行政程序原则，只有增加行使新闻出版行政权力的透明度，做到新闻出版行政活动的依据、处理的理由、办事的程序公开，才能让公民和管理客体支持和参与新闻出版管理活动。
（五）行政合理性原则。新闻出版管理机关不仅应当按法律、法规规定的条件、种类和幅度范围行政，而且要求各种决定符合法律的意图或精神，符合公平正义的法律理性，也就是新闻出版管理的行政行为必须符合法律的目的。新闻出版的行政行为必须具有合理的动机，必须符合国家和人民的根本利益，以实现法律规定的目的性和行政管理的合理性的高度统一。
（六）监督行政的原则。失去制约监督的权力必然导致腐败。新闻出版管理机关享有权力，也必须接受对行使权力的监督。在新闻出版依法行政活动中，始终要坚持依法治“权”和依法治“官”相结合。新闻出版行政管理机关要自觉接受党委、人大和司法机关的监督，接受各民主党派、无党派人士、公民的监督和新闻媒体的监督，同时，新闻出版管理机关自身也要进一步完善执法监督机制，改进监督方式，强化监督力度，提高监督效果，才能在新闻出版管理工作中有效地制止和纠正有法不依、执法不严、违法不究、滥用权力的违法行政现象。
（七）执法必严、违法必究的原则。行政管理的最大特点是政策性强。有法必依、执法必严、违法必究，是严肃行政执法的效能原则在规范国家公务员行为中的具体体现，是依法行政和提高行政效率的保证。执法不严，等于无法或对法律的亵渎。新闻出版管理机关应当依法办事，执法严明，执权为民，用权为公，秉公办事，不循私情。在管理出版事业和出版管理执法活动中，坚决维护法律的严肃性和权威性，敢于抵制来自各方面的干扰，铁面无私地正确行使职权，确保法律法规在新闻出版领域内的统一实施，完整体现法律制定的本质和目的。
（八）党的领导原则。中国共产党是全中国人民和革命建设事业的领导力量，是执政党。党的领导不仅体现在对各项事业的领导之中，也体现在法律的制定和法律的执行中。正确的行使新闻出版的管理权和执法权，就是最好的坚持党的领导。
四
坚持和推进新闻出版管理的依法行政，必须认真解决好以下几个问题。
（一）强化新闻出版管理机关及其公务人员的法治观念。一个时期以来，一些同志包括个别领导同志把改革开放、发展社会主义市场经济同新闻出版管理、“扫黄打非”对立起来，错误地认为只要经济发展了，有几本“黑书”、几条“黄虫”也翻不了大浪，只要不“黄”不“黑”，就应该让它自由发展，甚至视“扫黄”为“左”的东西，“出版自由”就是不要出版管理。有的同志能够从淫秽出版物去认识“黄”毒的危害性，却不能从同一高度去认识新闻出版管理的重要意义。江泽民同志在中共中央举办的中央领导同志法律讲座上指出，加强社会主义法制建设，坚持依法治国，“一个重要任务是要不断提高广大干部群众的法律意识和法律观念”。强化新闻出版管理机关及其公务人员的法治观念，一是要从“讲政治”的高度去认识新闻出版依法行政的重要性。党领导人民制定的法律是国家和人民意志的集中体现，各级新闻出版管理机关和及其新闻出版公务人员能否做到依法行政，既是一个政治原则问题也是一个法治观念问题。依法行政、依法管理新闻出版事业，既是检验各级新闻出版管理机关及共新闻出版公务人员讲政治的具体体现，又是考验在新闻出版领域坚持党的领导并同党中央在政治上保持一致的重要方面。二是强化法律具有极大权威的观念。法律反映着党的主张、人民的愿望和国家意志，任何一级新闻出版管理机关都必须无条件遵从，任何人都无权超越法律之上不受法律的制约，任何人都不得有法不依，违法不究。通过新闻出版的依法行政体现全心全意为人民服务的宗旨。三是正确执法和严肃法纪。当前，在新闻出版法制还不完备的情况下，各级新闻出版管理机关要按照依法（宪法和法律）、依权（法律授权）、依序（行政程序法）的要求，认真的贯彻国家有关的法律、法规和出版管理政策，通过依法行政，正确地运用法律来管理新闻出版事业和新闻出版活动，处理好依法行政与人民群众的关系。对违法行使新闻出版权力造成的不良后果的行为，都要承担法律规定的责任，对造成重大责任不处理不足于以体现法理的，必须坚决追究法律责任。
（二）建立、健全和完善社会主义的新闻出版管理行政法律体系。从当前法制建设发展的情况看，尽管我国已经制订、颁布了市场主体法律、市场行为法律、宏观调控法律、纠纷处理法律、社会保障法律和规范政府行为的法律等一大批法律制度，但有关新闻出版管理方面的法律的制定，还远远不能适应新闻出版事业发展和新闻出版管理工作的需要。除《中华人民共和国著作权法》颁布实施以外，《中华人民共和国出版法》和《中华人民共和国新闻法》至今尚未出台，这样就使得大量的新闻出版管理活动由于没有法律规范，使整个管理活动处在无法可依的状态中。当前，非法出版犯罪活动和侵权盗版活动十分猖獗，“黄”的、“黑”的、“灰”的和有严重政治问题的出版物，大都是通过非法手段炮制出来的。这种非法出版犯罪活动，不仅侵犯了著作权人的合法权益，干扰了正常新闻出版工作秩序，也败坏了我国在保护知识产权方面的国际形象。面对这种犯罪，我国却没有以相应的罪种及时打击非法出版活动犯罪，在我国几百个罪种中，却没有“非法出版活动罪”这个罪种，大量的非法出版活动犯罪仅靠一般的行政规章去处理，既不符合依法行政的要求，又不能及时制止犯罪和打击犯罪分子的嚣张气焰，这也是造成非法出版活动屡禁不止的主要原因。因此，建立、健全和完善社会主义新闻出版管理的行政法律体系，制定一批能有效监督和保障国家新闻出版行政管理机关依法行政的现代程序法，已经刻不容缓地摆到了我们的面前。
（三）切实加强新闻出版产业政策的研究和调控出版总量的力度。目前，出版物品种发展快，各专业结构和学科布局不合理，结构性矛盾突出；出版单位发展过猛，印刷业膨胀过快，造成管理失控；社会发行单位发展过多过滥，使管理者疲于应付；新闻出版业既受精神生产规律的制约，又受物质生产规律影响的特点和出版生产的实际状况不和谐等等。新闻出版业中存在的这些问题与矛盾，要求各级新闻出版管理部门，要加大行政政策研究的力度，用改革的精神和“三个有利于”原则，按照“抓导向、抓总量、抓结构、抓效益”的要求，结合新闻出版业的特点和自身发展规律，制定一套先进科学的新闻出版产业政策，力争使新闻出版业的发展与我国经济建设和改革开放的进程相一致。真正通过法律和行业政策去规范新闻出版事业的各项活动，为实现新闻出版管理的依法行政创造良好的内部环境。
（四）切实转变新闻出版管理机关的行政职能，为实现依法行政创造良好的工作环境。我国政治体制改革的目标是建立有中国特色的社会主义民主政治，经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。新闻出版业要适应这两大目标的需要，就必须建立一个适应社会主义市场经济和民主政治需要的，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的新闻出版行政管理体系，从而推进新闻出版依法行政的进程。转变新闻出版管理机关的行政管理职能，一是要按照社会主义市场经济的要求和精简、统一、效能的原则，调整和合理划分各级新闻出版管理部门之间的职责与权限，明确部门之间的职责分工，克服政出多门，多头管理的弊端。二是要在社会主义市场经济条件下，新闻出版管理部门的职能必须实现由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理，由行政命令转向法律监督的转变，真正把新闻出版管理部门的主要职能转移到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督上来，为实现新闻出版的依法行政创造必要的条件。三是要按照权责一致的原则，改革干部人事制度和建立适应新闻出版管理职能需要的公务员队伍。七届人大一次会议决定在我国建立和推行国家公务员制度，1993年8月国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，为实现新闻出版的依法行政创造了良好的条件。当前，加快新闻出版干部人事制度的改革，进一步完善包括任用、选拔、培训、奖惩、升降、交流、工资福利、退休退职、辞职辞退等方面的制度，建立健全科学的分类管理体制和有效的新闻出版管理机制，促进干部人事管理的科学化和法制化，已经成为实现新闻出版依法行政的一个紧迫任务。四是要强化对新闻出版业的全程管理。新闻出版业点多、线长、面广及可控程度差的现状，要求新闻出版管理部门必须按照事务的性质，去认真研究管理政策和原则。要按照“一手抓管理，一手抓繁荣”的方针，用严格的管理解决新闻出版业中的问题与矛盾，用严格的管理去促进新闻出版事业的繁荣与发展。
（五）建立一套完善科学的新闻出版行政管理运行机制。新闻出版行政管理机制是否科学完善，直接影响新闻出版依法行政和管理效能的发挥。要按照适应性、必要性、胜任性和发展性的原则，优化各级新闻出版管理机关及其公务人员的职能配置；要按照职能需要、精简效能、完整统一的原则，建设高效能的新闻出版工作系统；要按照信息准全、科学预测、切实可行、对比选优、民主参与、系统分析、动态调整和统筹兼顾的原则，建立新闻出版管理的行政决策系统，实现决策的科学化与法制化；要按照主动、准确、全面、时效、权威、灵活、全面、适应的原则，建立统一、有序、灵活、高效的新闻出版行政控制体系；要按照经常性、广泛性、公开性、确定性和有效性的原则，加强新闻出版行政监督体系的建设，有效地预防失职行为、滥用职权和违法行政行为的发生；要按照政务公开、职能需要、任人唯贤、晋升唯功的要求，加快人事制度的改革和发展进程，促进新闻出版管理机关及其新闻出版公务人员的优化与高效；要采用信息论、控制论、系统论的科学管理方法，推进新闻出版管理的办公自动化进程，提高行政管理效率与管理质量。总之，建立一套科学的决策机制、高效的执行机制、灵敏的反馈机制、有效的监督机制、严密规范的用人机制以及新闻出版管理的约束机制，是推进新闻出版依法行政进程的重要内容和不可缺少的重要条件。
（六）加强新闻出版行政道德建设，建立一支高素质的公务员队伍。恩格斯说：“实际上，每一个阶级，甚至每一个行业都各有各的道德”。“行政管理的职业道德，是一个以廉政和勤政为核心的道德认识、道德情感、道德意志、道德信念和道德习惯的有机统一体，是调整行政管理职业活动中道德关系所应遵循的行为规范和准则（见周世逑同志主编的《中国行政管理学》第187页，中央党校出版社1996年第二版）。”由于新闻出版公务人员职业活动的特殊性，履行职务中的鲜明政治性、重大的责任性和职业的权力性，因此，加强新闻出版行政职业道德建设，建立一支政治强、业务精、作风正的高效、廉洁的公务员队伍，是推进新闻出版依法行政的迫切需要。是加强新闻出版行政人员道德建设，是公务员实现行政功能、实现行政管理目标的条件，是加强新闻出版管理机关廉政建设和发挥行政监督机制作用的基础，是公务员的政治品质、政治人格逐步形成和完善的过程。加强新闻出版行政道德建设，当前要认真抓好以下几个方面的工作。第一，深入开展学习和运用邓小平理论的教育活动。通过学习使各级新闻出版领导干部和公务人员在思想上有明显提高，政治上有明显进步，作风上有明显改变，纪律上有明显增强。第二，要树立正确的权力观念。权力是各级公务人员手中用以为人民服务的重要手段，要坚持用权为公，反对以权谋私，把从严治党同从严治政结合起来，克服权力异化现象和反对特权思想，树立新闻出版管理机关高效、务实、廉洁、全心全意为人民服务的形象。第三，各级新闻出版公务人员要树立政治意识、大局意识和责任意识。树立全局观念和协作精神，把我国的新闻出版事业领导好、管理好、建设好。第四，加强各级新闻出版管理机关和公务人员的廉政建设，强化各级新闻出版管理机关的“服务”意识和公仆意识，制止权力腐败。只要我们按照江泽民总书记提出的“政治强、业务精、作风正”的要求，认真加强各级新闻出版管理机关和新闻出版公务人员的行政道德建设，努力建设一支高素质的公务员队伍，我们就一定能够通过依法行政，为人民管理好新闻出版事业，推进我国的经济建设和改革开放事业的进程，实现“九五”规划和2010年的远景宏伟目标，进而促进我国依法治国方略的实现。
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