建立农业生态补偿机制的探讨，本文主要内容关键词为：机制论文,生态论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态环境的治理是一项投资大、周期长、短期内难以见效的复杂系统工程，作为一项具有“积极的”或“正的”外部性的经济活动，由于其具有非竞争性和非排他性两大特点，属于典型的公共产品，仅依靠市场机制难以达到资源最优配置，这就需要政府干预，依靠法律手段、经济手段和必要的行政手段保障生态建设在经济上的可持续性，也就是说要建立和完善农业生态建设补偿机制，提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化、体系化，进一步完善现有的公共物品支付体系，弥补国家财政拨款的不足，实现生态与经济的可持续发展。
一、建立农业生态补偿机制的框架
（一）补偿资金的分摊
1.补偿主体的确立。根据公共产品受益范围，可分为全国性公共产品和地方性公共产品。也就是说，全国性公共产品在国家主权范围内不受地理空间的限制，而地方性的公共产品则要受地理空间的限制。前者由中央政府提供，后者由地方政府提供。但目前实施的退耕还林和退牧还草，从工程实施效益来看已成了全国性公共产品。中央政府应成为工程经济补偿成本最基本也是最主要的承载主体。至于地方政府，主要是省级政府也应成为经济补偿成本的承载主体。因为，地方政府在其行政辖区内搞好生态建设，也是其主要职责之所在。
（1）国家补偿。生态环境保护工程的实施是以影响和损害一部分地区和人群的利益为代价的。要使这一工程顺利实施，作为代表全国人民的中央政府就有责任和义务对受到利益损失的地区和人群提供补偿。补偿应侧重以下几个方面：一是围绕生态补偿所发生的工作经费。二是基本建设投入。三是生态移民费用。对某些生态条件严酷的地区，与其采取多次补偿，还不如采取一次性补偿，这种一次性补偿，就转化为“生态移民”。
（2）社会补偿与区域自我补偿。社会补偿包括除中央政府之外的各种形式的社会团体、流域外的政府部门等对生态环境治理的资助和援助。国家应加大对生态环境综合治理补偿的宣传，提高公众参与意识，让全社会都来关心生态环境综合防治工作，鼓励建立一些民间环保建设补偿组织，筹集社会资金投入到环境建设中。自我补偿又称为区域内部补偿，即农户和牧户等遵循“循环经济”原理，树立保护环境的可持续发展理念，广泛采用环境友好的新技术和生产模式，提高农业资源利用率，促进农业产业技术的升级换代，同时发展替代产业，增强区域自身“造血能力”，发展地方经济，建立环保补偿和地方经济发展的长效机制。
2.生态补偿资金的偿付方式。
（1）中央对地方的专项补偿。①专项补助。这是最大的一项，即由财政部和国家发改委及相关部门掌握的对生态补偿的专项拨款。主要对生态服务提供者给予一定的补偿。补偿的内容和标准根据所提供的生态服务的内容和类型而定。目前实施的退还工程的政策是，退耕还林每斤补助原粮统一按0.7元折算，种苗费一次性每亩50元，生活补助每年每亩20元；草原围栏建设按每亩20元计算，中央补助占70％，地方和个人承担30％。饲料粮补助资金实行挂帐停息，中央按每斤0.45元对省级政府包干，饲料粮调运费用由地方财政承担，纳入地方财政预算。②转移支付。转移支付是针对地方财政“收”与“支”的不平衡而进行的。这一办法的主要对象是困难地区，特别是少数民族地区。其具体办法是，按影响财政支出的因素，核定各地的标准支出数额。转移支付数额＝地方财政收入-全国平均财政收入-税收。
（2）省内的相关补助。省内纵向补助主要是指实施项目的省级财政向实施项目的县级财政的纵向财政转移支付。鉴于项目实施地区县级财政的困难状况，围绕项目实施工作而发生的工作经费的主要部分均应由省级财政承担。此外，省级政府还应为项目实施地区的经济发展创造条件：一是基础设施建设；二是科技、文化、教育、卫生事业的发展；三是社会保障和劳动就业问题。
省级政府对县级政府的这些纵向补偿，适宜采取多种方式，补助粮食的调运费、损耗费、工作经费应补助现金，而其他补偿适宜与相关措施结合起来，如与农业综合开发、扶贫开发、水土保持等结合起来，对不同渠道的资金加以统筹综合使用。
（3）省际间的补偿（流域补偿）。中下游地区省级政府对上游地区省级政府采取财政间的转移支付。这种横向财政援助的直接原因是长江、黄河上游源头地区项目实施的经济成本应由中下游地区承担一部分。
目前省际间的横向转移支付可选择的方式有：一是直接的转移支付，包括直接提供现金、粮食和其他物质援助；二是间接的转移支付，包括支持本地企业到上游地区进行投资或进行合作，接纳和安置中上游地区的“生态移民”，继续进行多种形式的对口支援等（注：杨明洪.退耕还林（草）利益补偿机制研究.四川人民出版社，2002）。
（二）补偿标准分析
生态补偿数量的计算和确定是实现合理生态补偿的前提，是生态补偿的关键环节。通常是生态补偿主体（国家和生态环境受益地区）对生态补偿对象（上游欠发达地区）为其获得的环境收益进行补偿。如果补偿主体所提供的补偿数量过少，未能满足贫困落后地区的基本要求，贫困落后地区不会认真处理污染问题和加大生态建设强度；补偿主体被征收补偿的数量过多，超过财政承受能力，发达地区不愿意提供补偿；只有当补偿数量，能够让补偿者和被补偿者双方满意和接受时，生态补偿才能有效进行。
生态建设补偿额度确定的依据：资源环境核算体系及绿色GDP。
在宏观经济分析中反映环境和资源的影响，需要建立一种“绿色国民帐户”。这种帐户通过环境调整的国内产值（EDP）和净收入来反映绿色价值。在传统帐户下，调整前的国内净产值NDP＝C+I+（X-M），其中，C为消费，I为投资，X为出口，M为进口。而经过环境调整后的国内净产值EDP＝C+（Ip.ec+Inp.ec-Inp.env）+（X-M），式中：Ip.ec为产品资产净资本积累，Inp.ec为非产品资产净资本积累，Inp.env为环境资产的损耗。于是，环境调整前后的国内净产值的差额（△EDP＝NDP-EDP），即为当期全社会环境福利的总价值，也是需要全社会共同负担的外部社会成本（注：徐启权.对建立生态效益补偿机制的再思考.林业建设，2002（5））。
生态效益补偿额度的具体评估步骤：第一，在西部以及重要的生态建设区域组织一次全面大规模的普查，确定需要补偿的面积基数，以后每年只需累加新增补偿面积即可。第二，确定补偿额。比较合理易行的办法是采取经营成本法来核算补偿值。第三，从补偿总额中扣除同期中央财政补贴后的额度即是需要补偿主体分摊的额度。
（三）补偿方式的确定
1.政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训受补偿地区的技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和组织管理水平。
2.连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，无论实施退耕还林还是退牧还草，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。
而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。
3.政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、个人和公共资源的经营者，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。
民间补偿通常是指在企业与企业之间、企业与农户之间自主建立的补偿机制，其补偿形式有使用费、转让费、土地出让费、成本分摊、低息信贷等。这种机制赖以存在的基础是生态环境服务价值的用户和提供者之间进行的广泛磋商，特点是汇集社会广大力量参与生态环境的重建。
（四）补偿资金的融资方式
1.公共财政预算资金。建立政府公共财政预算制度，在编制年度国家预算时，在中央和地方财政支出预算科目中建立农村环境保护与生态建设支出预算科目，稳定和提高对农村环境保护与建设的财政投入。政府的财政投入应减少直接投入方式，由过去的一次性拨付改为现行部分投入、两次核拨、财政补贴等“分期付款”的形式，这样可以确保补偿资金来源的稳定。
2.培育和发展生态资本市场。首先要利用股票市场支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造，将效益好的企业推荐上市。其次是发行生态环保债券。国家通过适度举债将社会上的消费基金、保险基金等引导到退耕还林、退牧还草等国家重点工程上来，变为生产建设资金。再次是引进国际信贷，今后10～15年，全世界对“绿色工程”贷款的投资银行数量将增加2倍，这些银行将把环保项目作为贷款对象，我国政府应抓住时机，大力发展环保产业。
3.生态建设补偿基金。由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。
4.发行环保生态彩票。近几年，全国彩票业发展如火如荼，为国家在相关领域的建设募集了大量的资金，但很少听说有环保生态彩票，生态环境保护涉及千秋万代，应该受到彩票业的关注。
二、我国现行生态补偿政策的实施效果与问题分析
（一）退耕还林工程
退耕还林工程作为一项重大的环保举措于1999年在四川、陕西和甘肃开始试点，在3年试点的基础上，2002年全面启动，范围涉及25个省（区、市）及新疆生产建设兵团，共1897个县（市、区、旗）。国家制定了退耕还林（草）10年规划，准备10年之内完成退耕还林面积530万公顷，宜林荒山造林800万公顷，控制水土流失3600万公顷，防风固沙控制面积7000万公顷。为了实现上述目标，国家政策、资金和物资方面提供了前所未有的支持。
该项工程实施几年来，在部分地区已经取得了显著成效，突出表现在：水土流失面积有所下降，据中国第二次水土流失调查显示，10年间中国水土流失面积由367万平方公里下降到356万平方公里。以长江中游地区的江西省遂川县为例，2002年重点对县内水土流失严重、土壤日趋沙化、地力衰竭的地区实施退耕还林项目。项目规划实施单位为23个乡镇、2个国营林场、1个林业公司，共计6万亩。补助粮食按报帐制办法发放，造林费和生活补助由县林业局统一发放。截至目前，补助兑现了2002年度和2003年度退耕还林513万公斤原粮；支付了2002年度退耕还林种苗补助款150万元、2003年度种苗补助款100余万元及2002年度、2003年度退耕地抚育管护费18万元、荒山造林工资30万元，其余款额正在结付之中。在项目的监督管理方面，为了实施好全县退耕还林工程建设项目，遂川县建立健全了退耕还林工程建设各项制度，把退耕还林工程建设纳入规范化、法制化管理。同时，也暴露出不少的问题，突出表现在：（1）退耕还林政策补助未能及时兑现。截至目前为止，遂川县连续实施了2002年、2003年两年的退耕还林工程，但目前国家仅到位了2002年的粮食补助款，群众因生活得不到切实改善而参与生态环境建设的积极性不高，这给基层林业部门开展工作带来困难，易于导致与农户的矛盾，难以有效地防止发生“复耕、反弹”现象。（2）如何建立约束机制巩固退耕还林成果。在遂川县，现有的补助标准暂时提高了农民收入，但也产生了一些负面影响，虽然耕地减少，但农民提高土地集约化水平的积极性不高，且过度依赖国家补贴，自立能力弱，一旦停止补助就会失去生活来源。遂川县属人多、山多、田少的国定贫困县，所实施的退耕地大多数零星分散，往往一个退耕户仅退耕0.1～0.2亩，退耕农户在享受补贴政策的同时缺乏抚育和管护林木的积极性，使造林的成活率难以得到保障。（3）退耕还林项目的区域补助问题。推行退耕还林能够对长江和黄河中下游地区带来福利。但是，目前却是由中央财政和地方财政大约按8：2的比例负担了这笔费用。如果考虑到退耕还林地区由此减少的财政收入和支付的政策运行成本，这笔费用就更大。根据在江西省遂川县的调查，退耕还林工程专门用于政策宣传、技术培训、规划设计、资料、合同、检查验收、各种会议及办公室的日常开支巨大，从项目启动至今，累计各项正常开支已达47.8万元，荒山造林生产经费共需垫付54万元，而所有这些问题在没有得到解决之前只能靠赊欠支撑，由于目前林业部门经济困难，垫付资金也无法筹措到位，也就是说，退耕还林地区承担了退耕还林的大部分费用。这明显不符合“谁受益、谁负担”的原则，退耕还林的责权利对应的主体并不一致，这很可能带来这一政策的不可持续性。
（二）退牧还草工程
我国有天然草原面积近4亿公顷，为了保护占中国国土面积41.7％的天然草原，2002年12月16日国务院正式批准西部地区11省份实施退牧还草工程。从2003年开始，用5年的时间在蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原，先期集中治理6667万公顷，约占西部地区严重退化草原的40％。退牧还草将采用禁牧、休牧和划区轮牧3种方式进行，退牧还草期间，国家将对牧民进行粮食和饲料补助。
从退牧还草工程实施的实践来看，补偿标准单一化，到位不及时是影响工程顺利实施的主要问题。与退耕还林不同的是，退牧还草项目涉及到农区和牧区，由于农牧区的家庭经营传统和特点不同，补偿应具有针对性，甚至在同一牧区，由于草场类型不同，承载力和恢复程度存在差异，补偿标准的制定应有相应的区别。此外，由于机制不完善，补偿不能完全依法进行，部门行政色彩浓，补偿受益者与需要补偿者相脱节，导致补助的钱粮不能及时到位，政策难以持续施行，干群矛盾突出；由于利益分配不协调，项目施行地区负担过重。这明显不符合“谁受益、谁负担”的原则，生态治理项目责权对应的主体并不一致，这很可能带来这一政策的不可持续性。
三、国外农业生态补偿政策的实践及其启示
为了治理生态环境，进一步推动农业的可持续发展，美国、日本、欧盟等分别出台了一系列的政策法规，加强对农业的生态补偿。
美国联邦政府从20世纪80年代初期开始重视与农业生产和开发相关的资源、生态、环境保护，制定了一系列旨在促进农业可持续发展的保护耕地、水等自然资源及生态环境的法规和长期计划。特别是美国1985年修订的《农业法》中制定的“农地保护计划”，大规模实施退耕还草、退耕植树或休耕；截至1990年共将1.18亿英亩的农地纳入计划，发挥了巨大的生态效益和经济效益。在水资源保护的补偿方面，美国政府于1971年提出了一个农村清洁水计划，根据这个计划政府与那些为减轻无定点污染源而自愿执行最佳管理措施的农场主分摊部分费用。此外，还考虑给农场主以税额减免，发给具有某些特殊优惠权的“绿票”等。
欧盟从以下几方面采取措施对农业环保措施进行补偿：一是价格补贴与环保措施挂钩，主要通过采取休耕、种植可再生原料和实施严格的载畜量规定等措施，引导农民自觉保护环境。二是通过改变农业生产经营方式，减少化肥和植物保护剂的使用、把农田改作粗放型绿地、降低每块饲料田的牛羊载畜量和使用有利于环境和资源的其他生产技术，或培育饲养濒临灭绝的当地畜种来减少环境污染。三是植树造林，美化环境。四是调整农业结构，减轻环境压力。欧盟把调整欠发达地区的农业结构、发展山区和欠发达地区的农业与环境保护结合起来，1988年和1993年分别出台了一系列具体措施，对原农业结构政策进行了改革和修订，以确保山区和欠发达地区的环保措施得以落实。
日本从以下几方面对农业生态治理提供资助：一是农业改良资金中的环境保护型农业推进资金，对积极从事环境保护型农业导入的农户，由都道府县贷放无息资金，贷款最高额度在都道府县规定额度的80％以内。二是农林渔业金融公库资金的农林渔业设施资金中有关环境保护型农业推进事业资金，以优惠利率对共同利用设施（畜牧业设施除外）的改良、建造和取得及由主管大臣指定设施进行贷款。优惠利率为年1.9％，偿还期限分别为20年和15年。三是农业生产综合对策事业中增进自然循环功能的事业项目，主要是进行资金补助，补助率分别在1/2、1/3、5.5/10以内。四是与促进家畜排泄物管理适当化及其利用的法律配套的新设资金项目，主要是进行长期和低利息的资金融通，优惠利率为年2.0％，偿还期限分别为20年和15年。五是家畜排泄物等有机资源再生利用推进事业项目。六是基于绿肥和堆肥的土壤改造的持续旱作农业项目。此外，政府通过建立环保型农户为载体，从政策、贷款、税收上给予支持以提高环保型农户的经济效益和社会地位。
世界主要发达国家生态补偿政策实践为我国进行农业生态建设提供了如下启示：
1.相关法律法规的出台为生态补偿政策的实施提供了制度保障。西方国家在进行资源环境保护时，都会出台相应的法律法规，为生态环境建设提供制度支持。例如，美国各地农地、水等自然资源保护的实践证明，生态保护各项法律和计划的实施使生态保护收到了良好的效果，产生了巨大的生态效益和经济效益。而我国的立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持；此外，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。因此，我国应尽快出台生态补偿的专项法律法规，使生态补偿工作依法规范地开展。
2.“技物结合”的补偿模式是生态补偿可持续施行的重要支撑。农业生态补偿体系的建立是一项综合、系统的工程，要使其长期、可持续开展，不但要有宏观层面上的政策支持，还要有相应的技术体系和监督管理体系，而环境友好型科研技术体系的出台是生态补偿的重要组成部分。我国在今后的生态补偿方面除了提供直接的资金支持以外，还应加大生态保护的基础科研力度，提供适合中国农村条件、特别是各地农民不同经营方式的环保型农业技术推广服务体系，促进农业生态环境的保护。
3.严格监督管理，确保生态建设成果。有效的监督机制对执行环境法规有着重要作用。欧美对生态补偿的监督管理是十分严格的。美国在实施“保护计划”的区域内，如果农户不参加“保护计划”，政府则取消农户享受农业扶持及参加联邦农业部“农产品计划”的资格。1996年“保护计划”为期10年的保护期过后，部分休耕的耕地要想重新种植农作物，必须严格遵守1985年及1990年修改后的农业法中有关耕地保护的条款，否则，就取消其“农产品计划”；而那些已经退耕还林还草的耕地，则永久性地退出农作物种植领域。发达国家对各项农业环境技术标准执行情况的监督主要通过政府专项拨款，依托当地的农业科研和技术推广部门代行这一职能。中国目前在环境治理方面无论是在重要的水源保护区，还是水体污染已很严重的流域和高污染风险地，均无源头控制的监督体系和相应的奖惩措施，对农民和农村农资供销专业户不规范的生产、经营行为缺乏指导和监督。
四、建立和完善我国农业生态补偿机制的建议
我国农业生态补偿机制的建立和完善，一取决于农业生态补偿法律法规的制定，使生态补偿依法执行；二取决于生态补偿资金的筹集，使其不仅能补偿生态建设者的经济成本，而且可补偿其生态效益的价值；三确立生态补偿的方式，科学计量效益价值和补偿标准，建立可行的价值实现机制。
（一）建立健全我国农业生态补偿的法律法规体系
经过多年的努力，我国在农业环境资源保护方面取得了一定进展，建立了初步的资源法和环境保护法体系，截至目前，国家制定和完善了环境保护法律12部。同时，国务院还制定颁布了有关环境与资源方面的行政法规30余部，许多法规和政策文件中都明确规定了对生态保护与建设的扶持、补偿要求及操作方法，目前的法律条文中，对补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿方式以及补偿标准都做了一些相应地规定。
但总体说来，我国关于农业生态补偿的法律法规体系还相对薄弱，对各利益相关者权利义务责任的界定、对补偿内容、方式和标准的规定不明确。目前涉及生态保护和生态建设的法律法规都没有对利益主体做出明确的界定和规定，大多数就国家、有关部门、各级政府、企事业单位、个人提一些泛泛的要求，强制性的补偿要求少而资源补偿要求多。立法落后于生态保护和建设的发展，部分法规条例已经难以适应新的体制变化和经济发展的需要，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持。一些重要的法规对生态保护和补偿的规范不到位。根据美国、日本、欧盟成员国等发达国家的经验，必须进一步完善我国农业生态补偿法律法规的建设。
（二）建立健全我国农业生态补偿的组织管理体系
补偿组织体系是由众多补偿主体、补偿对象及补偿途径联结而成的复杂网络，只有补偿组织体系健全和规范，才能使补偿金征收工作和补偿程序规范化。从目前我国生态补偿的实践来看，虽然也有相应的机构实施生态补偿工作，但都是放在相关部门内部，由于缺乏专门的组织管理体系，导致相关部门工作负担加重，给生态环保工程的高效实施造成了一系列的障碍。因此，为了生态补偿机制更好地运行，首先必须完善与健全生态补偿组织体系。生态补偿组织体系包括补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络体系等，以解决补偿主体—补偿依据—补偿数量—补偿形式—补偿途径—补偿征收与流通—补偿使用—补偿监管等诸多环节的问题，确保生态补偿活动顺利展开。同时，必须充分利用市场，实施市场化管理与运作，确保以灵活方式筹集资金和尽可能实现补偿金扩增。
（三）建立有利于农业生态保护和建设的财政转移支付制度
通过公共财政对生态建设者进行补偿是发达国家的重要补偿形式，如瑞典对劣等地退耕造林的补助率达50％。我国自1994年实施分税制以来，财政转移支付成为中央平衡地方发展和补偿的重要途径，如2001年中央财政收入和支出分别占全国财政收入和支出的52.4％和30.5％。巨额的财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础，但作为公共服务之一的生态补偿并没有成为财政转移支付的重点，因此今后要在国家财政转移支付项目中增加对农业生态环境的保护和建设的补偿。制定分类指导政策，增加对重要农业生态建设领域的补贴力度。
（四）完善“项目支持”形式，提高补偿资金利用效率
依托项目管理实施环境政策是发达国家在农业环境保护上的一条成功经验。它能将有限的资金集中起来，走规模效益的道路。依托建设项目，环境政策实施起来就容易控制，效果也容易进行评价。美国的农业环境政策除了依靠环境法规以强制性形式执行外，还通过大量的环境项目建设，将环境措施具体化，推动农民对环境的保护。如水质改善项目、自然保护区计划、农业资源保护项目、环境质量激励计划等。目前，我国实施的生态建设补偿政策如退耕还林、退牧还草、农村能源建设等也是采用“项目支持”的形式，但实施成本太高，是在政府的逐级推动下进行的，并且还存在着资金分散、部门分割、重复建设和资源浪费等现象。因此，今后必须整合农业环境建设的各项资金，打破部门和地区界限，以项目建设为中心，在项目的运作方式上可将公益性补偿运作机制转变为利益性补偿机制，即政府提供生态建设的具体补偿政策，由各市场主体来具体实施，通过运用市场机制来提高生态建设补偿效率。
（五）遵循分类补偿原则，逐步完善农业生态补偿措施
从我国现行的农业生态补偿政策实施情况来看，补偿标准的制定往往采用“一刀切”的形式，没有遵循分类补偿的原则。以退耕还林和退牧还草工程为例，尽管在实施补偿时，根据不同的大区域从粮食补助数量上做了微小的区分，但是并未根据不同的区域类型和补偿对象实施分类补偿，很难调动实施生态建设工程地区群众的积极性，难以确保生态治理工程可持续开展。因此，今后在实施农业生态补偿时，首先要对实施生态补偿的区域进行科学分类，明确不同区域的资源禀赋情况，结合不同的补偿对象，遵循实施区域“以产定补”、当地群众“以失定补”的原则，考虑实施生态治理区域群众生产和生活的需要制定合理的补偿标准，这也是补偿实施的第一阶段，即基本补偿阶段。例如在实施退牧还草工程时，应依据当地的草畜平衡标准结合不同类型草场的总产草量和理论载畜量进行分别计算，明确不同类型草场退牧后饲料粮和围栏补助标准和补助时间。补偿实施的第二步为效用外溢补偿阶段。生态环境进行治理以后，具有涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、净化空气等多方面的生态功能，因此，生态补偿第一阶段的目标实现之后，可以在对林（草）地所提供的生态服务的类型进行分类的基础上，通过评价生态系统服务功能价值实施效用外溢补偿，进一步完善生态补偿机制，确保生态与经济的可持续发展。
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