正确处理政府与企业之间的国有资本产权关系，本文主要内容关键词为：正确处理论文,国有资本论文,产权论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国经济体制改革的最终目标，是要在坚持以公有制为主体、以国有经济为主导的基础上，建立起中国特色的社会主义市场经济体制。改革的中心环节是要搞好国有经济的体制改革，关键是要着力进行企业制度创新，使企业占用社会主义国有资本的运作同市场经济的要求相适应。因此，正确处理政府与企业之间的国有资本产权关系，就成为决定改革进展——甚至是决定改革成败的一个关键问题。一方面，要使全国范围拥有的庞大的国有资本能够不断增值，从而保证政府对企业投资所形成的、以国有资本支配的整个国有经济能够不断发展和壮大。若没有国有资本的不断增值，国有经济的发展和壮大是不可能的。另一方面，又要使一切占用国有资本的企业真正成为在市场竞争中既能自主经营、自负盈亏，又能追求资本保值增值的法人实体。若没有这样的法人实体，以市场作为资源配置基础的市场经济是难以形成的，国有资本在社会整体上的不断增值也是做不到的。
而且，十多年来的改革探索又已经启示我们，真正要正确处理好政府与企业之间的国有资本产权关系，达到上述两方面的基本要求，又必须解决好许多相关的产权矛盾。因为，一定的产权关系都是依据具体的产权矛盾决定的；所谓正确处理产权关系，实际上也就是要正确地认识和处理产权矛盾，以利于生产力的发展。
因此，本文拟以“正确处理政府与企业之间的国有资本产权关系”为总题目，根据我国的国情实际，就如何处理好以下十个方面的基本关系提出一些看法与建议。
一、中央和地方的产权关系
当今世界各国，几乎都有自己的国有经济。我国的国有经济同世界各国的国有经济相比较，有一个显著的特点是：分布的范围特别广，不仅分布于各行各业，而且遍及全国各地。因为自社会主义的新中国成立之后，全国历来是实行由各级政府投资办企业的，“谁投资，归属谁”；尽管企业实际上是分为部署、省属、市县属的，但大家都称之为国有企业（过去称“国营企业”）。正因为如此，经过四十多年的建设发展，全国在各类企业中已拥有相当大的国有资本总量（据统计，到1994年已达3万多亿元）。这是全国各族人民在中国共产党和人民政府的领导下，经过长期艰苦奋斗积累起来的共同财富，是支配我国国有经济成为整个国民经济主导力量的物质基础，也是我们赖以进行现代化建设的强大的生产力要素。我们要正确处理政府与企业之间的国有资本产权关系，首先应从我国这个历史形成的国情实际出发。
因此，对我国如此庞大的国有资本，首先在所有权问题上就有一个如何正确处理中央政府与地方政府之间的产权矛盾问题，包括在地方又如何正确处理省、市、县政府之间的产权矛盾问题。
毫无疑问，既是国有资本，在法律上理应明确归国家统一所有。但问题是，若归属“国家统一所有”是意味着否定地方各级政府对地方投资于企业中的国有资本拥有所有权，让地方政府只承担管理的职责而又没有所有权的权利，恐怕是行不通的。若这样做，就等于又退回到过去高度集中的老路上去，同“谁投资，谁所有”的原则也相悖，既不利于调动地方投资的积极性，也不利于推进改革；而且，即使把现有归地方各级政府所有的国有资本统归国务院来行使所有权的权责，事实上国务院也是“管不了，也管不好”的。再说，若“政府分级管理”实际上地方政府也是拥有所有权的话，那就应该实事求是地界定明晰，不必含糊。
所以，我认为，现阶段正确的解决办法，宜走“国家统一所有”与“政府分级所有”相结合的路子。即在维护国有资本国家统一所有的前提下，由国家授权各级政府分别负责行使国有资本所有权的权责；而且，仍宜以现有企业的隶属关系和“谁投资，谁所有”的原则来界定企业中国有资本的“政府分级所有”，并以此继续鼓励各级政府为发展壮大国有经济尽力对企业增加投资。这样做，一是符合我国的国情实际，有利于继续发挥中央和地方两个积极性；二是通过国家的统一立法和发挥地方政府必须服从中央政府的优良传统，完全可以继续保持全国国有资本运作的完整性和统一性；三是通过“政府分级所有”，有利于企业资本结构逐步趋向多元化的组合，实现产权结构的优化；四是有利于促进多元化的国有资本投资者通过共同投资把企业规模搞大，解决单个投资者想办而又力所不及的矛盾；五是有利于促进多元化的国有资本产权进入市场流动和重组，适应市场配置资源的要求。总之，有利于生产力的发展，不必担心“政府分级所有”会削弱“国家统一所有”。当然，国家必须运用法律法规、宏观政策和监督等手段，维护“政府分级所有”的国有资本是“国家统一所有”，严禁任何单位和个人侵犯其权益，并明确“政府分级所有”的权责以保证国有资本产权在全国范围内的正常运作。
二、政府“双重职能”和“政企分开”的关系
政府的职能通常是履行维护社会经济发展的公共行政管理。但是，我国是一个实行以公有制为主体的社会主义国家，为坚持和维护以公有制为主体、以国有经济为主导，对属于国家所有的一切国有资产（包括国有土地、国有矿产和资源、国有财产以及各级政府投资于企业所形成的国有资本等），必然要由政府来履行所有者的职能。由此而来的，从国务院到地方政府就必然具有“双重职能”——维护社会经济发展的公共行政管理职能和履行国有资产所有者的管理职能。
然而，以往的历史实践又一再证明，政府在这“双重职能”集于一身的条件下，若搞得不好，往往会陷入政府部门林立、机构臃肿、政企不分的状态之中，甚至容易助长公职人员损公肥私的腐败行为。尤其是对支配国有经济的国有资本，若继续实行由政府众多的部门来行使所有者的职能，必然会形成似乎谁都是国有资本的所有者，而却又谁都对国有资本的保值增值不负责任。众所周知，改革开放前的状况就是如此。改革开放以来，尽管一再强调“政企分开”，但至今还没有真正做到企业分开，甚至有些原来没有“所属企业”的党政机关，为了捞取归本单位所有的“创收”，也以国家的财产和资金新办了不少企业或经营性质的单位，既使大量的国有资产流失，又加剧了社会分配不公的矛盾。
因此，为了理顺政府与企业之间的国有资本产权关系，在政府这一方首先就必须解决好政府的“双重职能”与“政企分开”原则之间的矛盾。解决这个矛盾的办法，既不能以政府的“双重职能”来否定“政企分开”的原则，也不能以“政企分开”的原则来削弱政府对国有资本必须拥有的所有者权能，而是在于正确认识这个矛盾内在的实质，找到既能够维护政府的“双重职能”，又能够真正做到“政企分开”的正确途径。这就是必须以“政资分开”来促进“政企分开”：
第一，要把国有资本的所有者与实际出资者分开。即在国家与企业之间构建一个代表国有资本实际出资者的、控股公司式的投资主体（也就是人们俗称的“老板”）——国有资本的投资公司或控股公司（以下统称“国有控股公司”）。由政府授权这类公司充当国有资本的实际出资者，由它按照市场竞争的择优配置原则和优化国有资本布局的要求，实际具体组织营运国有资本。这样，政府既可拥有对国有资本所有权的管理，又可不直接履行企业中国有资本出资者的管理职能。
第二，将政府行使国有资本所有权的行政管理职能，集中到政府专设的国有资产管理机构。由这个机构代表政府统一行使包括国有资本在内的各种国有资产所有权的行政管理职能，而其他部门则一律不履行此职能（少数特殊部门例外）。这样，既可以强化政府对国有资产的行政管理，防止政出多门，又可以逼使政府其他部门转变职能，精简机构。
三、国有资本所有者和出资者的关系
从一般理论上讲，企业资本的所有者、出资者是同一个主体，同一个概念。因此，有些同志就认为，政府把组织国有资本投资营运的实际出资者分离于政府部门之外，是削弱政府作为国有资本所有者的权能。其实，这个问题是不存在的。因为，现代经济发展的实践早已证明，资本的所有者与实际对企业投资的出资者是可以分离的。而且，分离于政府部门之外作为国有资本出资者的国有控股公司，是政府授权经营的，只是政府把“管不了，也管不好的事”授权它去办，它最终仍然是为政府这个所有者的职能服务的。
根据福建、上海、深圳等许多地区已经探索的实践经验，关键是要正确地处理好政府作为国有资本的所有者与国有控股公司作为企业国有资本实际出资者之间的关系。
第一，国有控股公司必须由政府来组建。即由政府组织有关方面的力量，先把企业中的国有资本存量公正、合理的核实后，可以打破行业的界限，转作为政府对国有控股公司授权营运的国有资本总量，同时也作为国有控股公司对企业投资的实际出资额。今后，政府对国有资本增量的投资，也授权国有控股公司组织投资营运。国有控股公司实行董事会领导下的总经理负责制，董事长宜由政府直接任免（但不宜由政府官员兼任），总经理由董事会报经政府批准后任免（当然也可以通过公开的竞争选择）；公司的重大经营决策由董事会决定，政府通过董事会维护所有者的权能。
这种国有控股公司宜实行国有资本独资为妥；当然，也可以“政府分级所有”的国有资本产权为纽带，组建股份制的有限责任公司。同一级政府若拥有的国有资本总量较大的，可组建若干个控股公司，以利于竞争。
第二，要防止产生新的层次上的“政企不分”。政府组建的国有控股公司必须是企业化自主经营的法人实体，它不得同时履行政府的行政管理职能和行业管理职能；它与受投资企业的关系，是出资者与企业法人的关系，不得干预企业法人的生产经营活动。同时，又要严格明确它也不是任何政府部门的“所属公司”。就是政府的国有资产管理机构与国有控股公司的关系，也是监督与被监督之间关系，不能搞成“主管”与“属下”的关系。否则，又会陷入新的“政企不分”的状态。
第三，最重要的是，要促使国有控股公司对政府授权投资经营的国有资本既能自主投资经营，又能在总量上保值增值。因此，政府一方面应赋予其企业法人的自主投资经营权，如允许其对受投资企业的国有资本产权有组织流动和重组的权力，并对国有资本的产权收益和产权转让收入有一定比例的再投资权等；另一面，应强化政府国有资产管理机构对其经营业绩（主要是资本的保值增值和产权收益处置状况）进行公正的考核和监督。
四、国有资本出资者和企业法人的关系
企业中的资本产权，是由两个矛盾着的、相互依存的利益主体形成的，一个是代表资本所有者利益的出资者主体，一个是作为占用资本营运的企业法人管理者主体。资本产权内部这两个矛盾着的利益主体是对立统一的，既有各自为争得对自己更有利的权利而具有对立性的一面，但又有在一定的条件下相互依存、共属于同一个产权整体之中的统一性。私有资本的产权是如此，公有资本的产权也是这样。因此，现代企业制度越来越需要讲究怎样处理好资本出资者与企业法人之间的产权关系，以促使矛盾着的双方在共同追求资本保值增值的最佳目标中求得更好的统一。
当前，在我国的国有经济中，一方面大量的国有资产在不断流失，社会全体人民共同所有而由政府作为国有资本所有者的权益在被任意侵犯；而另一方面，国有企业作为区别于自然人的法人实体，却又还没有真正拥有自己的法人财产权，他们为国有资本保值增值的积极性还远没有很好地调动起来。有些人把这个问题归咎于公有制，动摇坚持公有制的信心，迷信走“全盘私有化”的路，这显然是错误的。因为问题根本不是在公有制或资本国有制本身，而是在于长期以来我们没有高度重视和正确处理好国有资本的出资者与企业法人之间的产权关系。同样，那种把正确处理公有资本的产权关系视为是同坚持公有制相对立的，总是担心产权制度改革“会滑向私有化”的观念，同样也是错误的。因为，我们真想要维护和壮大公有制经济，就必须正确处理公有资本的出资者与企业法人之间的产权关系；若不处理好这个关系而想要坚持以公有制为主体，那是不可想象的，甚至可以说是很幼稚的。
怎样正确地处理好这个关系呢？显然，片面、单纯地强调维护出资者或企业法人一方的权利，是不可能处理好这个关系的。因为一方权利的任意增多，必然是另一方权利的受损或风险加大，最终会走向自己欲望的反面，这是对立统一的矛盾法则所决定的必然规律。因此，关键是要通过科学地界定出资者与企业法人双方的权利和责任，使双方的权责相制衡，并做到在保护一方权利时不损害另一方的权利，在明确一方的责任时不减弱另一方应尽的责任，从而使双方都能关注国有资本的保值增值，不断消除双方可以任意共占而有损于资源配置效益的“产权模糊区”。为此，在政府授权经营国有资本的出资者主体（国有控股公司）站出来之后，出资者与企业法人之间宜通过签订“国有资本委托经营和保值增值责任制”等方式，明确双方起码应有的基本产权关系：
第一，出资者将资金和其他财产投入企业形成企业法人的资本后，即失去直接占用、支配的权能，并保证非到企业破产、解散之时决不收回资本金。同时，出资者即拥有按投入企业的国有资本额享有所有者权益，即资本产权收益、重大决策和选择企业经营管理者等权利；但是，出资者也不得侵犯企业法人财产权。
第二，企业法人对包括出资者投入的资本金在内全部资产，拥有法人自己的财产权，可以依法自主经营，享有独立的民事权利，并独立承担民事责任，不受政府部门和出资者的直接干预。但是，企业行使法人财产权也不得侵犯出资者的所有权，必须对出资者承担资本保值增值的责任，并受出资者的考核和监督。
第三，企业面对市场竞争的有利机遇，为扩大企业生产经营的规模或进行技术改造，可以通过董事会要求原有的出资者将产权收益的部份或全部再投入企业，或面向社会招股引资；若由于原有的出资者不愿意再投入或不及时决策，以致失去机遇或加重企业债务负担而影响资本保值增值的，应由出资者自负责任。
第四、企业经营发生亏损时，应由企业自负，出资者一概不负弥补的责任；当然，企业可以依法用下一个年度的盈利予以弥补。
第五，企业一律实行资产有限责任制。企业可以依据自己的偿还能力，自主决定向银行申请贷款或发行债券作为资金周转；但企业若长期亏损、资不抵债而必须破产时，出资者只以投入企业的资本额承担有限责任。
五、企业的董事会和经营者的关系
企业中的国有资本转为国有控股公司投资持股之后，不论是国有资本独资的企业，或由国有资本控股、参股的企业（包括中外合资企业），都宜实行在董事会领导下由总经理统一负责经营管理的公司制。这是现代企业制度对企业法人内部治理结构的基本要求，是出资者所有权与企业法人自主经营权由企业外部分离到企业内部统一的最佳方式。
但是，企业的董事会和总经理毕竟是企业内部两个职责不同的管理层次，是由出资者与企业法人之间的产权关系决定的。过去我们的国有企业不设董事会，那是由政企不分、实际出资者主体缺位的旧体制所决定的。现在国有企业实行公司制的改革，严格的说，只有在代表国有资本的实际出资者主体（国有控股公司）站出来之后，使企业占用的国有资本真正成为由这个主体投资的时候，才有可能和必要。当然，就目前的现状来说，在代表国有资本实际出资者还缺位的状况下，许多国有企业已经挂上了“公司”的招牌，也任命了董事长和总经理两套角色的负责人。但是，就其实质来说，这类公司还不是真正实行公司制的企业。因为这类“公司”的董事长仍由政府部门任命的，而不是由真实的出资者主体委派的，他不可能以出资者（股东）利益的意志行使“老板”的职责，只等于在企业内部多配了一名“厂长”（或在厂长身上多挂了一个头衔）。
因此，真正要使占用国有资本的企业实行公司制，并在公司内部正确处理好董事会与总经理之间的关系，就需要逐步解决和理顺以下几个问题：（一）企业董事会的成员应由出资者代表出席的股东会（或股东大会）选举产生。属于由国有控股公司独资或控股的企业，其董事长应由国有控股公司任免。（二）企业的经营者（总经理、副总经理）应实行聘任制，由企业董事会从具备任职资格的企业家队伍中聘任或解聘；有些同时具有经营者任职资格的董事长，可以兼任总经理，但必须经国有控股公司同意。（三）董事长和总经理依法各自履行自己的职责。尤其是不兼总经理的董事长，应支持总经理统一指挥企业的生产经营活动，形成以总经理为核心的强有力的企业生产经营指挥中心，推进企业管理不断革新。当然，属于董事会、董事长职权范围内的大事，事前应提请董事会、董事长决策。只有这样，才能形成总经理对董事会和董事长负责、董事长对董事会和国有控股公司负责的，既有统一性又是权责分明的科学管理合力。这种合力体现在产权关系上，就既能维护出资者所有权的权益，又能维护企业法人财产权的权益，并使这两种权益共同驱动企业整体在市场竞争中追求最佳经营效益，实现企业资本的不断增值。
与此同时，还要理顺企业中的基层党组织与董事会、经营者的关系，千万不要因为实行公司制而削弱企业党组织建设。企业中党组织的书记一般应由董事长和总经理层次的党员担任，以利于保证党组织在企业中发挥好政治核心作用。
六、企业的管理者和职工群众的关系
在我国以公有制为主体的社会主义制度下，企业中的国有资本归根结底是属于社会全体人民共同创造、共同所有的；它与社会劳动者的共同劳动相结合所产生的增值额，最后又是用于壮大国有经济，是为增强国家经济实力——归根结底也是为全体人民造福的。因此，在社会主义国有资本的运作中，就不存在资本的剥削关系；在此基础上通过讲究产权关系形成的社会主义生产关系，就可以为适应社会化大生产创造更好的前提。
正因为如此，我们现在在深化国有经济改革中讲究国有资本的产权关系，就企业内部来说，必须同时注意增强企业管理者和职工群众两个方面共同努力为国有资本保值增值做贡献的作用。任何只重视、强调一个方面的作用而轻视另一方面的作用，都是错误的。诚然，作为一个现代企业，能否经营管理好的关键，首先是取决于企业领导层的经营管理能力。但许多精明能干的优秀企业家的经验又都告诉我们，作为一个企业管理者的经营管理能力，首先又必须体现在全心全意地依靠工人阶级之上，体现在善于凝聚企业全体员工为同心同德办好企业、提高企业经营效益而共同努力奋斗的合力之上。
怎样增强企业员工的凝聚力呢？有些同志认为，要增强企业全体员工关心本企业经营效益的凝聚力，就应当让全体员工持有本企业的股份。这种办法在不损害国有资本权益的前提下，让企业职工同时也作为投资者持股，当然也是可以的。但我认为，想靠这个办法来增强企业职工的凝聚力，并非是一个好办法。因为，当企业经营效益好时，持股职工取息也仅仅被看作是持股者“应得的”；而当着企业经营发生大问题时，他们会如同其他持股者一样，往往会选择抛出股票或转让股权，而不会是选择与企业“共存亡”的。至于有的同志以“劳者有其股”之名，主张从企业国有资本的增值额中划出一部分让职工持股，则更是不可取的。因为这样做势必损害出资者的权益，无法理顺产权关系，也不可能再吸引投资者；而且，一个企业的劳动者也只是社会全体人民的一部分，若允许部分劳动者分享属于社会全体人民共同所有的国有资本增值额，势必会造成社会分配不公。
就我们国内来说，企业的管理者和职工群众都是劳动者。他们之间既是领导与被领导、聘用与受聘用之间的关系，也是工人阶级内部同志之间的关系。当然，管理者和职工群众之间也会有这样或那样的矛盾，但主要表现为工人阶级内部的矛盾。因此，正确处理企业管理者和职工群众之间的关系，实际上也是正确处理工人阶级内部的矛盾。我国50年代产生的“两参、一改、三结合”的经验，就是正确处理企业管理者和职工群众之间的关系的好经验、好传统。现在，根据改革开放以来的新形势和许多企业的新经验，我建议倡导“两加强、一革命、三结合”的好经验。就是要按照党的基本路线，为办好企业，保证国有资本的不断增值，一是要加强企业中党组织的建设，发挥好党组织的政治核心作用；同时，要切实加强和改进企业中的思想政治工作，发挥好公有制为主体（即国有资本居支配地位）的政治优势。二是在产权关系明晰的基础上，要主动面向国内和国际市场竞争的新形势，着力推进企业内部的管理革命，使企业内部的各个环节都能围绕提高经营效益（关键是提高资本利润率水平）而协调一致、科学有序地运作。三是要实行公司董事会的决策与职工群众的民主监督相结合（比如，按《公司法》规定，可以让职工代表以“非股董事”身份参加董事会），经营者对生产经营的统一指挥与职工群众参加民主管理相结合，经营者和职工群众的劳动报酬与企业为国有资本保值增值的业绩相结合。
七、企业的资本营运和债务负担的关系
企业中的资本和负债，都是企业创建和经营过程中必不可少的。在正常状况下，创办一个企业都必须由投资者投入相应的资本金（包括固定资本和相应的流动资本）；企业生产经营规模的扩大和大规模的设备更新，除了动用积累的折旧基金和公积金以外，也往往需要扩充资本金，或由企业原来的出资者追加资本投入，或另行扩股筹资。那种所谓“无本经营企业”，都只是在非正常状况下掩盖了真相的一种神话。同时，我们又应当承认，企业占用出资者的资本在组织生产经营的过程中，也都需要举借一定的债务，否则资金就无法周转。而且，在市场经济的条件下，许多精明的企业家敢于抓住市场的有利机遇，及时借债扩大企业生产经营而又能够获得最佳利润的事实，不仅是无可非议的，而且是值得提倡的。那种一概拒绝债务负担的企业，恐怕也不是真正的企业，至少它不是由真正的企业家在经营。
但是，企业的资本金和债务毕竟是不能混同的。两者虽是共同与企业的资产相对应，共同为企业经营创造条件而具有同一性，但也具有相互排斥的对立性。若需要举债而又举债艰难时，往往会造成企业经营萎缩，影响资本的保值增值；但若资本金不足而负债过重，往往就会加大企业经营风险。因为债务毕竟是要按期付息还本的，若举债过重，倒头来首先受损的是资本所有者的权益。因此，任何一个精明的企业“老板”和经营者，都是非常关注企业的资产与负债以及资本、负债与总资产之间的最优比例关系，以防止企业由于负债过重而产生难以克服的经营风险；当着主要依靠举债获得了超常规利润时，他们就会及时给企业追加资本金，以保持资本不断增值的好势头。
当前，我国的国有经济（特别是一些老的国有企业）面临的一个突出问题，就是由于改革前财政的“统收统支”，以及改革以来又实行“拨改贷”的办法，“以贷当本，本贷不分”，已经使大量的企业背上了沉重的债务负担。因此，有些同志就认为，当务之急是要先解决企业的历史债务负担，而后才能理顺产权关系。这是有一定的道理的。但是，我们又应该明白：（一）这个历史债务难题的成因，归根结底恰恰正是由于长期以来不讲究政府与企业之间的产权关系造成的，是由“政企不分”、“财银一家”、“财资不分”而导致企业“本贷不分”的。（二）现在要解决这个难题，想叫财政、银行豁免债务是不可能的，叫财政出钱、银行免债也做不到。按理说，实行“贷转投”是个好办法，可以使银行资本与产业资本相结合。但是，哪种贷款可以转为资本投资呢？这又要引出财、银、企之间的相互推诿，势必要拖一个较长的过程；而在此期间，若不理顺和规范产权关系，企业又会背上新一轮的债务负担。
因此我认为，比较顺当、稳妥的办法，还是应该先下决心理顺、规范产权关系，同时结合解决企业的历史债务问题。即在清产核资、评估界定企业实际占用国有资本金的同时，清理企业的历史债务负担，把确属由于企业资本金不足、但实际已增加了企业资产的债务，给企业开两条出路：一条是尽可能“贷转投”、“扩股还债”或嫁接外商投资来还债等能够一次解决的办法；另一条是“逐步过渡”，即先把国家银行还不可能“贷转投”的这类债务转为视同资本金式的“待处理债务资本”（即类同于50年代搞公私合营时的“代管股”），并让它作为“出资者”一样，享有参与企业税后净利润的分配，以逐步偿还银行等债权人的本息；银行对这类企业也视同正常经营的企业，继续给予新的贷款支持。这样做，一是可为企业解决这个历史包袱，不至于企业因巨额付息而显不出真实的盈利水平，有利于企业之间平等竞争；二是有利于推进国有经济的改革，不至于因为这个难题而使改革卡壳；三是与国家规范、统一企业所得税制度也不矛盾，不会由此而再引出减免税。当然，对有些企业背了债务而实际又没有增加资产的长期呆帐，则应另作别论。
八、国有资本产权收益的集中和再投入的关系
如上所述，企业中的国有资本所有权统属于国家，国家又实行“政府分级所有”的管理体制。因此，国有资本通过国有控股公司和企业的经营、增值所形成的产权收益，理所当然是属于国家的各级政府所有。问题是政府对国有资本的产权收益该怎样正确的处置？
毫无疑问，政府作为国有资本的所有者，为保证国有经济的发展和壮大，必须保持对国有资本产权收益有集中的权力。但历史的经验证明，若采取“统收统支”的办法，全部由政府财政集中和再分配，势必会带来两个问题：一是企业法人很难形成自我积累、自我发展的能力；二是国有资本的产权收益进入财政“笼子”之后，往往会被公共财政支出随意挤占，而把该由出资者负责的资本再投入又转为由企业向银行申请贷款解决，最后导致企业债务越背越重，银行贷款大量沉淀收不回。同时，在政府授权国有控股公司充当企业中国有资本的出资者后，也必须相应赋予其拥有对企业国有资本产权收益有一定的集中和再投入的权力，否则就很难担当出资者的责任。因此，在政府这一方，还必须处理好国有资本产权收益的集中与再投入的关系。从长远的规范化考虑，关键是要实行以下三条措施：
第一，要实行“合理分配”。即一切占用国有资本的企业法人，其实现利润依法缴纳所得税和提取一定份额用于企业职工集体福利的法定公益金之后，应允许其提留一定比例的公积金，以保证企业具有自我积累、自我发展（包括补充流动资本在内）的基本能力；剩余的净利润，才能再按出资者的股权分配。
第二，要实行“分层集中”。即企业的净利润按出资者的股权分配后，属于国有资本股权的所得，由国有控投公司负责集中。国有控股公司集中的产权收益（扣除公司支出后），应纳入政府国有资本经营预算管理，但一般不宜由财政部门集中，可以由政府财政作为继续对国有控股公司追加资本，让国有控股公司对企业自主进行资本再投入。也就是要改变过去由政府财政直接作为企业国有资本出资者的做法，以利于国有控股公司真正成为企业国有资本的出资者。当然，也不宜排除在一定条件下，政府财政也可以从国有控股公司集中的产权收益中再集中一部分收入，用于国有控股公司之间总资本占有量的调节。
第三，要实行“财资分流”。即按照政府“双重职能”分清的原则，政府财政应当抓紧建立复式预算制，在复式预算制的统一管理下，分别建立公共财政预算和国有资本经营预算，让两类不同的财政收支通过两个不同的预算分流。国有资本经营预算由政府财政部门和国有资产管理机构共同编制，经政府审定和人大批准后，由政府国有资产管理机构组织实施。当然，这种“分流”不是分割政府财政，两者仍是互为联系的。公共财政收入在保障公共财政支出有余时，可以支持国有资本经营预算；国有资本经营预算的收入逐年壮大之后，若在保障国有经济建设有余时，也可以支持公共财政预算（当然，现阶段这种可能性是很小的）。这样，既可以使政府的财政职能体现政府“双重职能”分清的原则，防止国有资本产权收益被公共财政支出任意挤占，保证国有经济具有再投入的后劲；又可以通过复式预算维护政府财政预算的整体性和统一性，并统一向人代会报告，使国有资本的营运状况也置于人代会的监督之下。
九、国有资本的存量重组和增量优化的关系
随着改革开放中非国有经济蓬勃发展之后，对我国历史形成的国有经济分布范围过广过散的问题，党中央和国务院已正确部署，既要优化对企业新增国有资本的投资结构，又必须促进企业中国有资本存量的流动和重组，以达到国有资本分布范围的相对集中。但是，存量重组往往需要投入一定的增量才能奏效；而增量优化若避开存量重组，另铺新摊子，势必要花费更大的投资，不利于经济增长方式的转变。因此，当前应当着力对现有的国有企业实行战略性的改组与改造，走促进资本存量重组与增量优化相结合的路。
首先，要建立和发挥择优扶强、优胜劣汰的资本再投入机制。即国有控股公司利用集中的国有资本产权收益和政府财政新增的投资，在组织资本再投入时，应从保证政府授权经营的国有资本总量能够有效增值出发，以政府的产业政策和市场为导向，首先对具有发展前途、经营效益好而又确实需追加资本以实现内涵扩大再生产的企业，尽力给予扶植。对那些在市场竞争中既没有前途、经营效益又很差的企业，一般不宜再追加资本，而应促进优势的企业去兼并它。
第二，要以资本产权为纽带，改组现有国有企业的组织结构。即要打破“所有制”和行业、地区的界限，开宽视野、找准对象，将那些生产工艺、技术关联性和产品发展方向相近的企业，改组为能够形成经营规模较大、竞争力和抗险能力较强的集团公司，并尽可能让集团公司通过控股或参股方式再带动一批中小型的企业。
第三，要善于运用股份制的形式，发展国有资本在企业中的支配能量。即要把企业改组同资本的存量重组和增量优化相结合，尽可能把企业改组为有限责任公司或股份有限公司、中外合资公司、公私合资企业，实现企业由国有资本独资方式向国有资本居支配地位的控股方式转化，从而使同样数额的国有资本发挥出更大的支配能量。当然，也不要由此而又教条式的一概排除国有资本独资企业的存在。
第四，对那些既不能兼并、也不能组合到集团公司的小型国有企业，要尽可能通过招标、拍买、上市等方式，大胆转让产权（股权），或实行租赁制、股份合作制。也即所谓“放开放活小的”。当然这种“放开放活”绝不是意味着可以“放弃产权”、“放松管理”、“一放了之”，绝不能使国有资本的权益受损。
总之，解决我国国有经济分布范围过广过散的问题，绝不能走国有资本私有化（或“部分私有化）的路；而且，解决好这个问题又必须是渐进的，不能操之过急。为有利于国有控股公司和企业实行上述措施，还需要相应解决好三个问题：（一）在现阶段，政府及其行业主管部门和国有资产管理机构，要引导和支持国有控股公司对现有国有企业的改组，必要时可以发挥一定的行政干预以排除改组的阻力。同时，要组建规范的产权交易市场，培训合格的资产评估师和产权交易的经纪人。（二）国有控股公司作为企业化经营的投资主体，应当允许它以公司净资产抵押，面向市场举债融资，由公司今后集中的产权收益负责还债。（三）对“企业办社会”（主要是厂办学校、医院）所占用的国有资产，应从企业资本金中分离出去，改成面向社会开放的事业单位，以利于企业间国有资本保值增值水平合理考核和平等竞争。
十、产权约束机制和激励机制的关系
通过正确地处理以上几个方面的关系，为最终保证国有资本运营的安全、完整和不断增值，还必须强化政府对出资者、出资者对企业法人的产权管理和监督，形成严格的产权约束机制。但是这种管理和监督若只有约束机制而没有激励机制，就不可能调动各方面努力追求国有资本保值增值的积极性，必然会把产权关系搞死，最终也达不到国有资本保值增值的目的。因此，正确、有效的产权制度应该是建立起既有约束机制又有激励机制、使压力和动力相结合的考核和监督制度。
首先，要实行分级、分层的考核监督制度。（一）出资者（即国有控股公司）对占用国有资本的企业，要严格考核以资本利润率为主的经营成果，即你占用我100万元的资本，一年能实现多少利润？ 除依法缴纳所得税和提留公积金、公益金之后，能给出资者提供多少收益？在此基础上，全面考核企业总资产的运营、处置和资本保值增值的状况。（二）同样，政府国有资产管理机构对国有控股公司负责投资经营的国有资本总量，也要严格考核其投资运营、资本利润率、资本收益率和保值增值的状况，并向同级政府和上一级政府的国有资产管理机构报告，接受政府和上级的监督。（三）各级政府对本级和下级政府管辖的全部国有资本保值增值状况，收益的集中和再投入状况，要严格进行审议，并向人民代表大会报告，接受人代会的监督。必要时，人大常委会和政府还可以责成审计部门进行审计。
通过考核，对不能实现国有资本保值或损害国有资本所有者权益的，一定要实行严格的行政处罚和经济赔偿制度，构成犯罪的要依法追究其刑事责任。比如，除客观因素以外，凡是由于经营管理不善而造成企业严重亏损、破产的，企业经营者不仅会被撤职解聘，而且在限期内也不能到其他企业再受聘担任经营者。委派到企业董事会担任董事长的，若玩忽职守、严重失职而造成国有资本权益严重损失的，不仅董事长要受处罚，委派机构的主要负责人也必须承担相应的责任。也就是说，要造成国有资本运营若出了严重问题，同样也会有人感到痛心，也会因为“责任难推，处罚难避”而感到难过。
其次，要调动四面八方努力追求国有资本保值增值和积极性。产权关系的核心问题是利益关系。因此，围绕国有资本的保值增值，关键是要使所有者、出资者、经营者和劳动者四个方面都能有两个相互联系的积极性：一个是为国有资本不断增值的积极性，一个是在国有资本增值的同时也有自己直接利益的积极性。在所有者这一方，有中央和地方两个发展壮大自己国有经济的积极性；在出资者、经营者和劳动者三个方面，要把他们“为自己利益”的积极性同他们“为国有资本增值”的积极性联系起来，使他们的劳动报酬同企业的资本利润率、资本保值增值状况相联系，包括对经营和劳动业绩显著、贡献突出者要给予重奖，以更好地体现按劳取酬的原则。这样，四个方面各有两个积极性，合起来就可以形成四面八方共同关心和追求国有资本保值增值的积极性。
总之，只要我们在邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论指导下，在以江泽民同志为首的党中央的正确领导下，坚定信心，坚持运用唯物辩证法的原理，实事求是地去认识和处理政府和企业之间的国有资本产权关系及其他各种矛盾，就一定能够突破和深化我国国有经济的体制改革，一定能够使我国的国有经济发挥出巨大的优越性和强大的生命力。
标签：投资论文; 国有经济论文; 产权理论论文; 国家出资企业论文; 企业经济论文; 投资资本论文; 产权论文; 产权保护论文; 经济资本论文; 企业经营论文; 国家部门论文; 政府债务论文; 经济学论文;