阿盟斡旋中东地区冲突的绩效评估，本文主要内容关键词为：中东地区论文,绩效评估论文,冲突论文,阿盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D81 文献标识码：A文章编号：1005-4812(2013)06-0063-70
在《联合国宪章》第八章“区域办法”中，鼓励地区组织以和平方式“实现地区争端的解决”①。阿拉伯国家联盟(简称“阿盟”)作为践行这一原则的地区制度安排，已经成为中东地区冲突解决和危机管理不可或缺的因素。然而，冷战结束后，由于未能阻止中东地区爆发的战争(1990年海湾危机、2003年伊拉克战争、2006年黎以战争、2011年利比亚内战和当前正在进行的叙利亚内战等)，阿盟在维护中东地区和平中处境尴尬，甚至阿盟以斡旋、调解等和平手段解决争端的制度功能也备受质疑。媒体和学界普遍认为，阿盟在解决地区冲突中的作用极为有限，由于未能成功预防或有效管理地区冲突，致使其在政治、军事和经济领域的合作较为失败，甚至有激进的观点断言阿盟是个失败的组织。②
本文认为，在中东地区冲突解决和管理中，对于阿盟的绩效判定不能仅从事件结果和最终成败考察，而应该看到其制度架构及其机制程序的原则精神在解决问题上是否起到决定性或重要作用③。因此，本文拟使用相关战争数据库并结合收集的一手资料，聚焦阿盟参与解决的中东地区发生的国际战争、内战、边境冲突和政治危机等不同类型战争和危机的绩效，以期为理解和细化评估中东地区的制度框架和实际成效提供一个更为准确的研究基础；同时也为阿盟围绕内部改革以提高解决地区问题的效用提供有益借鉴。
一、阿盟参与解决中东地区冲突的文献综述
诸多学者认为，作为中东地区的主要制度架构，阿盟充其量不过证明了其有着“丰富的、失败的地区合作经历”；④与世界其他主要地区组织相比，阿盟在预防和解决地区冲突中的政治军事合作效率最低。⑤美国学者约瑟夫·奈(Joseph Nye)比较了1948-1970年间的美洲国家组织、非洲统一组织和阿盟三大地区政治组织的19次冲突管理绩效，得出结论：阿盟的加权成功值(依据冲突的复杂性和烈度)为263，远远落后于美洲国家组织(856)和非洲统一组织(418)；⑥马克·扎切尔(Mark Zacher)考察了1946-1977年间全球发生的116次冲突，认为阿盟在中东地区冲突解决的成功率仅为12%，低于非洲统一组织(19%)和美洲国家组织(37%)；⑦易卜拉欣·阿瓦德(Ibrahim Awad)的研究得出了类似的结论，认为1945-1981年间阿盟尝试解决的冲突共有77起，仅有6起获得成功，成功率不到8%。⑧对于阿盟绩效欠佳的解释，制度主义学者认为有两个主要原因：一是阿盟泛阿拉伯统一目标过于理想，不切实际，表现为阿盟成员国在组织筹建初期不愿将主权让渡给阿盟，致使人们所期待的超国家权力在《阿盟宪章》敲定后逐渐消失，阿盟也因此成为“追求泛阿拉伯统一力量和阿拉伯世界分离主义力量”之间妥协的产物。⑨二是“全体一致原则”的表决方式“仅仅使其成员国达成所期待共识的最小公分母，”⑩严重束缚了阿盟理事会的手脚。
传统现实主义学者对于阿盟安全合作的研究，基本上也以“失败的阿盟”作为研究的逻辑起点，但他们在解释阿盟失败的原因方面与制度主义学者出现分歧。前者认为：一是阿盟内部的霸权国弱化了成员国对阿盟行为的支持和认同。特别是在纳赛尔时代，埃及包揽了阿盟的所有事务，阿盟简直就是埃及对外政策的工具；(11)二是阿拉伯世界一直存在的反霸权联盟和利益联盟严重弱化了阿盟的决策。(12)有学者认为，阿拉伯地区纷争的流变模式最具典型性，1946-1977年间的阿拉伯世界至少出现了9个不同特征的彼此对抗的集团，主要是地区战略对抗(如冷战对抗、不结盟运动)和世俗与君主政权纠纷(如哈希姆派与反哈希姆派之争)。(13)这样的对抗或竞争成为阿盟难有作为的重要原因。
上述研究路径及其结论受到了迈克尔·贝内特(Michael Barnette)和艾特尔·索林格(Etel Solingen)两位学者的挑战。尽管两位学者在一定程度上认同“阿盟失败论”，但他们从社会建构的视角对阿盟失败的原因进行了全新阐释，认为阿盟不是制度设计失败的结果，而像是“被故意设计为失败的”。他们认为，“由于阿拉伯统一会大大限制阿拉伯国家的主权，所以阿拉伯领导人为了使各自的政权合法化，并防止阿拉伯统一成为现实，自然地拥护‘以阿拉伯民族主义政治和共同身份为核心的’阿拉伯统一的高调，阿盟决策机制只有如此设计才符合这一高调”。(14)这种观点有力地解释了阿拉伯国家对待阿盟的暧昧态度，即阿拉伯国家既可捍卫各自本土民族主义的力量，又能以“超国家民族主义”的形式公开宣称忠诚于范围更广的泛阿拉伯认同。(15)因而，在阿盟解决冲突的过程中，这些国家往往采取利己主义的政策。
然而，需要指出的是，奈的著作只考察了阿盟干涉的三场战争(1958年黎巴嫩第一次内战、1961-1963年伊拉克和科威特之间战争、1975年黎巴嫩第二次内战)。他认为阿盟在解决科威特危机中的作用是决定性的，对黎巴嫩内战的解决也有重要贡献。其采用的数据表明阿盟在解决地区冲突中的成功率为67%(2∶3)，比美洲国家组织(30%)和非洲统一组织(20%)高出许多。但奈的结论以成功加权平均数为基础，认为阿盟在事实上的效率比其他两个组织小。这样的研究结果难以令人信服，因为牵涉到成员国的主要地区战争并未列入其中。
扎切尔的考察对象与奈的数据相比，稍显科学，有所拓宽，但只限定在17次冲突，远非绝大多数数据，并且没有说明选择标准。在扎切尔所选择的17个案例中，至少有9次冲突甚至未提交到阿盟理事会讨论。(16)另外，对于阿盟参与成员国国内小型动荡或冲突基本视而不见，如1957和1966年约旦国内政治冲突。阿盟卷入较深的其它重大危机也在分析中被作者忽略了，包括1950年约旦兼并约旦河西岸和1961年叙利亚脱离阿联的政治危机。
另一常被引用的是1994年易卜拉欣·阿瓦德撰写有关中东地区和次地区组织的论文。他提出，阿盟在1945-1981年间的77次冲突危机中仅有6次获得斡旋成功，被认为弥补了近年来的比较研究。(17)但是，阿瓦德没有提供任何参考文献和细节来论证其上述结论，这些数据存在主观之嫌疑。
综上所述，有关阿盟在解决地区冲突中的作用议题上，相关研究有以下明显缺陷：首先，大多数现有研究成果认同“阿盟失败论”，并均以此为研究起点，注重探寻阿盟失败的原因。其次，在判定阿盟在解决地区冲突中的效能时，绝大多数学者均以阿盟参与或参与结果作为标准，并在简单统计基础上(约瑟夫·奈除外)得出结论，而忽视了对阿盟是否按《宪章》原则程序行事。最后，现有实证数据不足或不具有权威性。
正是由于阿盟在相关斡旋活动较低的成功率和在制度设计上的缺陷，西方学者将阿盟视为“失败的组织”；但由于相关研究使用的数据比较陈旧(多数使用的数据截止到20世纪70代中期)，因此得出的结论并不客观。鉴于此，本文拟通过使用最新的数据，对阿盟的斡旋绩效重新考察分析。
二、阿盟的斡旋效能再评估：基于新数据的分析
如果我们要对阿盟在解决中东地区冲突中斡旋的效用进行客观评估，就需要提供自它组建以来参与冲突解决的绝大多数数据。但是，众所周知，中东地区冲突频繁，有不少冲突是同一问题的反复表现；而有些冲突来的突然，结束的也快，甚至阿盟相关机构还未来得及进入组织程序，冲突就已结束。因此，需要对相关的冲突数据进行明确的界定和说明。
1.数据使用说明
首先，考察对象的范围。本文考察的冲突或危机以战争相关数据库收集的中东地区冲突及其类型(国际冲突、内战、政治危机、边境冲突等)为标准。同时，为了分析阿盟的斡旋效用，本文将上述参考数据库数据延展到2012年12月，并增加一些低烈度的冲突或危机(一般认为死亡人数少于1000人)。
其次，斡旋“成功”的标准。本文使用马利克·克莱波尔(Marieke Kleiboer)的“国际斡旋”概念，即“国际斡旋是一种冲突管理形式，斡旋方协助冲突双方或多方找到一种和平解决方案”。(18)本文还认为，如果仅在阿盟机构讨论一场地区危机或冲突，哪怕讨论最终通过并采用了一项决议，而阿盟没有派出执行机构或人员现场执行，也不被认为是实际上的斡旋行为。如1945-1955年，阿盟理事会批准了993项决议，包括在塞浦路斯、西班牙和克什米尔等区域外冲突，但阿盟不存在“派员斡旋”。(19)因此，本文认为，斡旋行为的整个有效而完整的过程应该是：组织机构通过决议→出台解决方案→实施解决方案→争端各方认同并执行该解决方案→决议下的斡旋成功。另外，如果有证据表明，斡旋活动对解决冲突或争端有直接而积极的影响，并且这种影响有别于其他第三方的斡旋努力或干涉活动，那么，这种活动也将被视为成功解决了冲突。如果这种影响与其他的斡旋努力或其他外部干涉(如第三方进行军事干涉)不存在明显区别，那么这种活动将被视为对成功解决冲突有所贡献。
2.数据评估
在1945-2012年间中东地区发生的60次较大规模冲突或危机中，(20)阿盟参与解决的冲突高达32次，占总数的53%(30∶60)。其中，以斡旋为主要方式参与解决的冲突有21次，占总数的35%(22∶60)；并且有8次获得成功，成功率高达38%(8∶21)。如果将完全斡旋成功数与参与解决的冲突总数相比，成功率为25%(8∶32)；如果包括那些对成功有贡献的情况，阿盟的斡旋成功率约为47%(15∶32)，比非洲统一组织(19%)等地区组织高得多。但是，由于缺少其他地区组织同质性的数据，这种比较还是难以说明效率孰高孰低。详见下表。
阿盟在大规模内战斡旋活动中的记录非常令人失望。自1945年以来，中东地区发生了数场大规模内战，阿盟参与斡旋的仅为8场。例如，1958年4月，阿盟理事会全体一致通过解决黎巴嫩内战的决议草案，然而两天后黎巴嫩代表团表示不再支持该决议草案，致使通过正式决议的尝试流产。无独有偶，1964年1月和9月，首脑峰会有关也门内战的讨论无果，致使提升阿盟派驻也门的斡旋委员会级别的决议未获通过。1975年10月，黎巴嫩第二次内战爆发初期，阿盟理事会仅“对黎巴嫩连续发生的不幸事件深表痛心”，唯一达成的共识就是“呼吁各方挖掘智慧，保持克制”。(21)阿盟正式介入黎巴嫩内战已经是1976年7月，而此时的黎巴嫩已经处于大规模内战状态。
几乎在所有的大规模内战中，阿盟采取不干涉的方式，这似乎反映了大多数阿盟国家在恪守国际法上的“占领地保有原则”(the Uti Possidetis Rule)，以免领土主权受外部干涉破坏而触及共同利益。同样，多数事实表明，阿盟鉴于此种压力，其实际斡旋活动不仅受挫，而且一旦涉及阿拉伯强国的政治利益，阿盟的地位就会矮化为次要参与者。如也门内战期间，时任阿盟秘书长侯赛因·哈苏纳评论说，“1963年之后，阿盟避免干涉才是阿盟视角的真实反映，即在阿盟峰会期间，一旦启动了有关各方之间的双边对话，加之有些国家首脑个人的积极斡旋，往往比阿盟解决危机的可能性更大”。(22)因此，在此意义上，对阿拉伯国家而言，一旦涉及主要国家利益，阿盟只不过是“一个集体的合法化论坛”，而这一点阿盟机构早在20世纪60年代似乎就已全部接受。(23)
阿盟以斡旋方式参与解决的成员国之间的大规模战争、内战和有阿盟体系外国家参与的争端，寥寥无几。1945-2012年，中东地区超过1000人死亡的战争次数在统计中略超过三分之一(21∶60)。阿盟不太愿意以斡旋的方式参与解决国际战争和体系外国家参与的争端。上表数据显示，阿盟参与斡旋两次，两次均失败。因此，在地区主要国家之间发生战争或成员国与外部大国冲突中，阿盟的斡旋行为对我们将其视为“失败的”地区组织产生了最重要地负面影响。然而，尽管这些结果可以被视为“阿盟的失败”，但是有理由表明，阿盟在斡旋国家之间战争方面的绩效与其他地区组织的绩效不具有可比性。最明显的理由是，阿盟既是解决成员国之间冲突的地区性机构，也是一个集体安全组织。尤其在1950年阿拉伯集体安全条约签订之后，其协调阿拉伯国家应对外部威胁的职责得到了进一步强化。实际上，依据上述数据，阿盟确实介入了国家之间的战争和阿盟体系外国家参与的战争，但阿盟不是作为斡旋机构出现的，而是整合成员国力量来对抗外来干涉(尤其是在对抗以色列和民族解放运动期间)。此外，在两次伊拉克战争中，阿盟积极组织斡旋活动，但两次斡旋努力均遭失败。当然，阿盟在1990年海湾危机(阿盟成员国首次公然入侵另一完全主权的成员国)中的斡旋努力远比2003年伊拉克战争付出的多。
三、阿盟成功斡旋中东地区冲突的原因分析
阿盟参与解决中东地区冲突并非只有失败。作为斡旋机构，阿盟对至少有一个成员国卷入的“小规模冲突”或政治危机(死亡人数少于1000)的干涉成功率达到48%(10:21)，对冲突或争端解决有所贡献的情况至少占到24%(5:21)。这组数据在某种层面上证明了阿盟实际上在缓解和管理地方危机、防止这些危机进一步演变成大规模战争等方面做出重要贡献，应该算是一个积极主动的角色。归纳起来，有四个相互独立的因素与阿盟的成功斡旋紧密相关。
首先，核心区域的行动。在安全领域，阿盟的整个斡旋历史主要集中于解决新月地带和阿拉伯半岛等阿拉伯核心区域的冲突。除了1963年阿尔及利亚和摩洛哥的廷度夫战争(Tindouf War)之外，阿盟参与斡旋的所有冲突中有19次发生在核心地区，这些冲突中至少有一个是1944年亚历山大会议的参会国(埃及、沙特、黎巴嫩、也门、伊拉克和叙利亚)，占总数的59%(19∶32)。通过重申和监督协议实施，阿盟在1979年南北也门战争期间的斡旋获得成功。此外，阿盟在黎巴嫩社会权力均势的设计方面起到积极作用，黎巴嫩社会各界普遍认同1989年的《塔伊夫协议》。2006-2007年黎巴嫩新一轮政治危机爆发，阿盟也直接参与了危机解决，并获得成功。1962年阿盟成功解决伊拉克对科威特的领土要求(受到英国军事和外交支持)强化了将阿盟视为该地区较小国家领土完整的捍卫者，并为1973和1990年危机创造了参与斡旋的先例。
其次，意识形态争端。阿盟至少在两场泛阿拉伯主义意识形态危机中卷入较深：巴勒斯坦独立斗争和泛阿拉伯民族主义运动。1950年4月，当约旦兼并约旦西岸时，阿盟政治委员会经过反复推敲，出台一份正式的与约旦当局妥协的方案，即约旦政府管理约旦河西岸至“达成解决巴勒斯坦问题的最终方案为止”。(24)1961-1962年叙利亚脱离阿联的争端期间，尽管在1962年双方争端再起时，阿盟调停失败，但阿盟曾成功促成双方达成短暂共识，并且双方最初接受阿盟的斡旋，甚至请求召开特别会议。(25)阿盟参与解决这类危机表明，这些事态很可能发展成为地区冲突，阿盟为和平进程提供斡旋机会、为各方互动和在阿拉伯层面寻求问题的解决提供一个论坛。
再次，阿盟作为最后的诉求之所。在小规模冲突和危机的解决中，尤其在联合国和其他国际组织没有直接参与或干涉失败情况下，阿盟更为成功。在20世纪50-60年代，中东地区的一些危机并未像人们期待的那样依据联合国宪章第八章的区域办法来解决，而是地方当权者选择“冻结”解决冲突的进程，以希望外部大国或联合国安理会予以干涉(如黎巴嫩内战、1961-1963年伊拉克和科威特争端)。在上述例子中，当联合国拒绝干涉后，阿盟则成为干涉冲突的唯一一个可能有效的组织机构。虽然这使得阿盟经常被视为地区层面上第二梯队的行为体，但是将同一争端同时提交到不同的国际组织至少部分说明，在内战初期，阿盟的优柔寡断以及阿盟相对“迟来的”干涉会给其带来更多成功的可能，如1962年科威特危机和第二次黎巴嫩内战期间的成功即是明证。
最后，斡旋方式。阿盟成功的重要部分在于采用了特定的斡旋方式，尽管不是充要条件，却是必要条件。除了上文提到的两次意识形态危机中的争端各方都积极寻求阿盟主要机构的支持，阿盟还经常派遣调查团到冲突实地考察，如第一次南北也门冲突中，副秘书长带队前往斡旋；2008年黎巴嫩政治危机中，秘书长穆萨亲自前往调解。此外，阿盟也采取其他形式解决危机，如两次黎巴嫩内战和1963年伊拉克对科威特的主权要求中，阿盟通过部署维和部队也促成了其成功。
通过上述分析，至少能够说明阿盟在中东地区冲突解决中绝不只有失败。阿盟作为斡旋机构时，尽管其制度存在诸多不足，(26)但它遵循制度办法，对中东地区冲突的解决有着清晰而直接的贡献。在“核心区域”之内，阿盟积极参与解决冲突：黎巴嫩内战和也门内战的解决有助于阿盟作为分享权力和政治解决之捍卫者的身份得到逐渐强化；阿盟成功地斡旋了那些根源于泛阿拉伯主义思潮的相关政治意识形态危机，避免了更严重危机的爆发；阿盟秘书长为阿拉伯国家之间达成共识、为阿拉伯国家独立谈判争取了诸多主动权，与其他国际组织合作解决危机过程中阿盟秘书长不可或缺。同时也应看到，阿盟在大规模内战的斡旋中可被视为“失败的组织”，这主要与其宪章中尊重成员国主权原则不无关系。在有成员国作为战争方的国际战争中，阿盟通常不倾向于采取斡旋方式在作战国各方之间斡旋，而是直接采取如派遣军队或提供武力或经济等集体防御的支持方式，实施集体安全的功能。尽管在实施集体安全功能中，阿盟遭到不少失败，但诸多失败并非其本身制度设计缺陷造成的，更多的是其他原因所致。
①第52款，《联合国宪章》(中文版)，http://www.un.org/zh/documents/charter/chapter8.shtml
②Michael Barnett and Etel Solingen,"Designed to Failure or Failure of Design? The Sources and Institutional Effects of the Arab League," in A.I.Johnson and A.Acharya(eds),Crafting Cooperation:Regional Institutions in Comparative Perspective，New York:Cambridge University Press，2007，pp.180-220；李敏伦：“阿盟发展缺失及其对上合组织的启示”，载《阿拉伯世界研究》2007年第4期，第61-66页。
③Correlates of War(4.0),http://www.correlatesofwar.org/.
④杜红：“阿拉伯世界的合作”，载《阿拉伯世界》1996年第4期，第10-13页。
⑤Mark Zacher,International Conflicts and Collective Security(1946-1977):The United Nations,Organization of American States,Organization of African Unity,and Arab League,New York & London:Praeger,1979,p.161.
⑥Joseph Nye， Peace in Parts:Integration and Conflict in Regional Organization，Boston:Little，Brown，1971.
⑦Mark Zacher,International Conflicts and Collective Security(1946-1977):The United Nations,Organization of American States,Organization of African Unity and Arab League,p.213.
⑧Ibrahim Awad,"The Future of Regional and Subregional Organization in the Arab World",in D.Tschirgi(ed.),The Arab World Today,Boulder:Lynne Rienner,1994,p.153.
⑨Mark Zacher,International Conflicts and Collective Security(1946-1977):The United Nations,Organization of American States,Organization of African Unity,and Arab League,pp.161-167.
⑩Kelly-Kate S.Pease,International Organizations:Perspectives on Governance in the Twenty-First Century,Upper Saddle River:Pearson Prentice Hall,2008,p.157.
(11)王冰：“试论纳赛尔埃及与阿拉伯联盟之间的关系”，载《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2001年第4期，第58页。
(12)Tawfig Y.Hasou,Struggle for the Arab World:Egypts Nasser and Arab League,New York:Columbia University Press,1985,Preface.
(13)Mark Zacher,International Conflicts and Collective Security(1946-1977):The United Nations,Organization of American States,Organization of African Unity,and Arab League,p.167.
(14)Michael Barnett and Etel Solingen,"Designed to Failure or Failure of Design? The Sources and Institutional Effects of the Arab League,",p.181.
(15)Farah Dakhlallah,"The League of Arab States and Regional Security:Tuwards an Arab Security Community?",British Journal of Middle East Studies,Vol.39,(3),2012,pp.393-412.
(16)Mark Zacher,International Conflicts and Collective Security(1946-1977):The United Nations,Organization of American States,Organization of African Unity and Arab League,p.195.
(17)Michael Barnett and Etel Solingen,"Designed to Failure or Failure of Design? The Sources and Institutional Effects of the Arab League",p.214.
(18)Marieke Kleiboer,"Understanding Success and Failure of International Mediation",Journal of Conflict Resolution,Vol.40,1996,Issue 2,p.360.
(19)Sessions of Arab League,http://faculty.winthrop.edu/hay nese/mlas/ALSessions.html.
(20)Correlates of War(4.0),http://www.correlatesofwar.org/.
(21)Istvan Pogany,The Arab League and Peacekeeping in the Lebanon,New York:St.Martin's Press,1989,p.69.
(22)Hussein Hassouna,The League of Arab States and Regional Disputes:A Study of Middle East Conflicts,New York:Dobbs Ferry,1975,p.199.
(23)Michael Barnett and Etel Solingen,"Designed to Failure or Failure of Design? The Sources and Institutional Effects of the Arab League," p.197.
(24)Hussein Hassouna,The League of Arab States and Regional Disputes:A Study of Middle East Conflicts,p.40.
(25)Ibid.,p.169.
(26)详见赵军，陈万里：“阿拉伯国家联盟决策机制研究”，载《阿拉伯世界研究》2007年第6期，第18-25页。