《保护的责任》对“不干涉内政原则”的影响，本文主要内容关键词为：内政论文,原则论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF92文献标识码：A文章编号：1671-6914(2007)03-0131-(09)
一、《保护的责任》的提出及其主要观点
20世纪90年代，世界上发生了许多震惊全球的人道主义危机事件，特别是1994年发生在非洲小国卢旺达的种族大屠杀，对人类的良知造成了极大震撼。而国际社会对这次种族灭绝事件的消极应对态度在事后受到了广泛的批评。这也促使全世界思考该如何避免再发生此类大规模侵犯人权的灾难。接着，1999年3月24日至6月20日，北大西洋公约组织以保护科索沃阿尔巴尼亚族居民的基本人权为由，对南斯拉夫联盟共和国进行武装干涉。这场战争更将“尊重主权与保护人权”的关系这一国际法命题的争论推向了白热化的程度。
1999年，作为对所有这些事件的反思，时任联合国秘书长的科菲·安南在第54届联合国大会发言时警告说：“如果人类的共同良知不能在联合国找到它最大的讲台，那么人们可能就会以其他手段寻找和平和正义。”[1] 22000年，安南在其《千年报告》中直截了当地指出，“如果人道干涉真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯，那么我们应该怎样对卢旺达，对斯雷布雷尼察作出反应呢？对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯，我们又该怎样作出反应呢？”[2] 4
2001年12月，一个名为“干预与国家主权国际委员会”①(International Commission on Intervention and State Sovereignty,以下简称" ICISS" )的组织向全世界公布了它的研究报告——《保护的责任》。该报告的“前言”指明了其主要思想，即“保护的责任”问题，即“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸，免遭饥饿，但是当它们不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任”。[1] 8作为国际社会承担保护的责任的方式，报告中特别提到了军事干预的方式。报告进一步就保护责任的两个基本原则做了阐述。报告认为，国家主权意味着责任，而且保护本国人民的主要责任是国家本身的职责。一旦人民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪，而且当事国家不愿或无力制止或避免而遭受严重伤害时，不干预原则要服从于国际保护责任。
二、国际法上的“不干涉内政”原则
(一)“内政”的含义
在对“内政”含义的解释上，国际上一直存在争议。较早的如1919年的《国际联盟盟约》第15条第8款给“内政”下的定义是：“按诸国际法纯属该国内管辖之事件。”[3] 812后来的《联合国宪章》第2条第7款则将“内政”定义为“本质上属于任何国家国内管辖之事件”。对比《国际联盟盟约》与《联合国宪章》关于“内政”的定义可以看出，《联合国宪章》在这一问题上没有提到“国际法”，只是提到“本质上”属于国家管辖的事件。对此，英国学者布朗利认为，“《联合国宪章》这一规定的意图是具有弹性的。同时，其限制作用也是很彻底的，即本质上属于国内管辖事件不仅包括宪章中有关经济方面的规定，还包括社会方面的规定(第9章)。但是在实践中，这些意图却彼此相冲突。这一条款的弹性以及实践中它不能使与其相冲突的规定无效的推定产生了对国内管辖权保留的侵蚀，尽管宪章的起草人原本旨在强化国内管辖权。”[4] 323换句话说，按照《联合国宪章》起草者的本意，“本质上”属于国内管辖的事件其范围很大，不仅包括经济事务，还包括社会方面。
1923年常设国际法院关于“突尼斯和摩洛哥国籍法令案”的咨询意见对理解什么是“国内管辖的事件”也是非常有指导意义的②。
1921年11月8日，法国总统颁布了两项法令，规定凡生于法国保护国突尼斯和摩洛哥的子女，如该子女的父母至少有一人是生于这些领土上的外国人，那么只要该子女与其父或其母的亲子关系在其年满21岁前为法国法或其父或其母的本国法所确认，该子女本人即为法国国民。而按照当时英国的国籍法，英国男子在国外所生的子女都是英国国民。因此，英国政府反对法国将其上述法令适用于英国人所生的子女，并建议法国政府将这一争端提交仲裁解决，但被法国拒绝。因此，英国政府就根据《国际联盟盟约》第15条的有关规定将这一问题提交国际联盟行政院，法国政府则援引该条第8款的规定，声称导致这一争端的问题“纯属其国内管辖之事件”，因而行政院对这一争端不能作出任何建议。有鉴于此，国际联盟行政院请求常设国际法院就“法英间关于1921年11月8日在突尼斯和摩洛哥颁布的国籍法令及其适用于英国臣民所发生的争端，按国际法是否纯属国内管辖事件”的问题发表咨询意见。
1923年2月7日，常设国际法院就本案发表了咨询意见。法院认为，“纯属国内管辖之事件”是指“原则上不受国际法调整的事项”。而某一事项是否纯属一国的管辖，这基本上是个相对的问题，要取决于国际法的发展。法院认为，在当时的历史条件下，国籍问题应该属于国内管辖的事项。但是，即使在诸如国籍这类不由国际法调整的事项上，一国的自由裁量权也要受到它对其他国家所可能承担的义务的限制。在这种情况下，原则上纯属国家的管辖权就受到国际法规则的限制。本案争端涉及到一系列与法国国籍法令有关的条约的适用和解释问题，比如，法国同突尼斯、摩洛哥保护关系的条约对于英国而言有何法律上的价值；英国是否仍能根据其在突、摩两国成为法国保护国前与两国签订的条约而继续在两国享有领事裁判权，并进而主张法国无权对侨居在两国的英国国民强加法国国籍等等。而这些问题只能依照国际法解决。因此，法院认为本案所涉及到的国籍问题已经不是纯属国内管辖的事项了。
对于本案，有学者就评论说，与常设国际法院就本案涉及的具体的国籍问题发表的咨询意见相比，法院关于一般意义上的“国内管辖事项”的见解似乎具有更为重要的意义……越来越多的在传统上“纯属国内管辖的事项”开始受到国际法的调整。即使这些问题仍被一些国家视为其“国内管辖事项”，但是无论如何，这些国家在这些问题上也必须受其承担的有效国际法律义务的约束。
从对上面《国际联盟盟约》、《联合国宪章》以及常设国际法院的咨询意见的分析来看，可以把“内政”界定为各国在不违反国际法基本原则及国际义务前提下，属于国家管辖的所有对内对外事项。《联合国宪章》中所谓的“在本质上属于任何国家国内管辖之事件”即指国家管辖的对内对外的事件都须不违反国家在国际法下的义务。因此，“是否违反国际法及条约规定的国际义务，这是决定‘本质上’是否属于国内管辖事件的唯一标准”。[5] 20而且，有一点需要注意，也就是常设国际法院指出的，“一国国内管辖事项”的范围会随着国际法的发展而变化。
(二)国际法上的“不干涉内政”原则
“不干涉内政”原则是一项公认的国际法基本原则。
从理论的角度看，“不干涉内政”是“国家主权”内涵的合理延伸。虽然“主权”也是国际法上一个颇有争议的概念，学者们的看法也都见仁见智。但是，一般认为，“主权，即国家主权，是国家最重要的属性，是国家固有的在国内的最高权力和在国际上的独立权力。由于这种权力是不可分割和不可让与，不从属于外来的意志与干预，因此主权在国内是最高的，在国际上是独立的。”[6] 67“国际法上的国家主权只能是国家对内的最高权和对外的独立权。”[7] 106换句话说，“主权”本质上具有对内和对外的两层含义。“主权”的对内本质，传统上被理解为具有“最高性”、“控制性”的特征；而对外的本质则是“独立性”。早在1928年，马克斯·胡伯(Max Huber)在“帕尔马斯岛仲裁案”(美国诉荷兰)的判决中就指出：“在国际关系中，主权就意味着独立。独立，对地球的特定部分来说，就是国家行使排他的权力。国际法的发展已确立了国家对其领土行使排他权力的原则，此原则应成为解决国家关系的出发点。”[8] 119而主权的这种独立性当然包括了不受外来干涉的含义③。对此，周鲠生教授曾经精辟地指出，“主权原则是国际法最重要的基本原则，按照公认的国际法的这一基本原则，首先，国家各自根据主权行事，不接受任何其他权威的命令强制，也不容许外来的干涉”。[9] 175正因为如此，许多重要的国际法文件都将“不干涉内政”原则视为国际法的基本原则之一。如《联合国宪章》第2条第7款确认了“不干涉内政”原则在国际法中的基本原则的地位。再如，联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》中同样强调指出，“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务”。
从实践的角度看，国际法院关于“在尼加拉瓜境内针对该国的军事与准军事行动案”的判决中，也确认了“不干涉内政原则”是国际法中的强行法规则。本案案情如下：
1984年4月9日，尼加拉瓜政府向国际法院提出请求书，对美国政府指使某些拉美国家的国民在尼境内从事诸如在尼加拉瓜的港口进行布雷、破坏尼加拉瓜的石油生产设施和海军基地、侵犯尼加拉瓜的领空主权以及在尼加拉瓜组织和资助反政府集团等军事和准军事行动提出指控，请求国际法院宣布，美国违反了根据若干国际文件和一般及习惯国际法对尼加拉瓜所承担的义务，美国的行动构成非法使用武力和以武力相威胁、干涉尼加拉瓜内政和侵犯尼加拉瓜主权的行为，请求国际法院责令美国立即停止上述行动并对尼加拉瓜所受到的损失给予赔偿。
在对本案的实质判决中，国际法院对“不干涉内政原则”做了详细阐述。法院认为，不干涉内政原则涉及每一主权国家不受外来干预处理其事务的权利。各国关于该原则的“法律确信”在许多场合中都能表现出来。比如本案中的双方都参加了许多国家组织和会议所通过的含有“不干涉内政原则”的诸多决议和宣言。这就表明美国和尼加拉瓜承认该原则为普遍适用的习惯法原则。至于该原则的内容，国际法院认为包括以下要素：第一、该原则所禁止的干涉必须是各国根据国家主权原则有权自由决定的事项(如选择政治、经济、社会及文化制度，决定对外政策)；第二、干涉使用的是强制手段，尤其是使用武力，而不论武力的使用是通过军事行动这种直接方式，还是通过支持在另一国家的颠覆破坏活动的间接方式。通过以上分析，国际法院最后指出，尽管美国政府声称其支持尼加拉瓜反政府武装的目的并不是推翻尼加拉瓜现政府，但是美国支持的这支尼加拉瓜反政府武装的目的却是如此。如果一国政府出于对另一国政府施加压力的目的，支持、帮助该另一国国内旨在推翻该国政府的武装，这种支持、帮助行为无疑构成了对该另一国内政的干涉，而不论美国政府的真正动机是什么。因此，法院判决，美国以提供财政支持、训练、武器装备、情报、后勤支持的形式支持尼加拉瓜境内反政府武装的军事和准军事行动，明显构成了对不干涉内政原则的违反。[10] 219
三、《保护的责任》对“不干涉内政原则”的挑战
(一)宏观的角度
毫无疑问，在第二次世界大战结束前，人权本质上属于一国的国内管辖事项，属于一国内政的范围。但是，联合国建立之初，就明确其宗旨之一就是“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。二战后，特别是随着“国际人权宪章”的形成，人权已经全面进入了国际保护的领域。对此，我们必须承认，随着国际形势和国际法规则的发展，“大规模严重侵犯人权的行为，如种族灭绝、种族隔离、大屠杀等，是违反国际法上强行法规则的，这种行为构成国际罪行，从而超出一个国家国内管辖的范围，成为国际社会关注并应解决的事项”。[7] 114但是，必须指出，“超出一个国家国内管辖的范围”的是“大规模严重侵犯人权的行为”，具体说就是国际强行法禁止的行为，包括种族灭绝、种族隔离、大屠杀等④。
而《保护的责任》在这个问题上却认为，主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸、免遭饥饿，但是当它们不愿或无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。这里就出现了问题，什么是“可以避免的灾难”？《保护的责任》报告中对此并没有作出明确界定。虽然报告列举了上面提到的大规模屠杀、强奸和饥饿，但是毫无疑问，“可以避免的灾难”与“大规模严重侵犯人权的行为”相比，其范围不仅模糊，而且过于宽泛，容易给干涉者提供一个采取干涉行动的口实。也正是由于这个问题的敏感性，《保护的责任》出台后，一些国际文件对这个问题的表述并不相同。例如，2003年11月成立的联合国威胁、挑战和改革问题高级别名人小组在2004年12月向安南提交了一份名为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的研究报告。在这份文件中，该名人小组接受了“保护的责任”这个理念，同时还指出“问题并不在于一个国家是否有权干预，而是每个国家都有责任保护那些身陷本来可以避免的灾难的人，那些面临大规模屠杀和强奸、采用强行驱逐和恐吓方式进行的族裔清洗、蓄意制造的饥馑和故意传播的疾病的人”。可见，名人小组虽然同样使用了“本来可以避免的灾难”的措辞，只不过名人小组认为“本来可以避免的灾难”不仅包括大规模屠杀、强奸和饥饿，还包括种族清洗和故意传播疾病。再如，2005年3月21日，联合国秘书长安南在第59届联合国大会上作了题为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告。在该报告涉及“保护的责任”部分，安南呼吁各国将“保护责任”原则作为对打击灭绝种族罪、族裔清洗和危害人类罪采取集体行动的基础。另外，该报告的《执行摘要》中写道：“国际社会必须承担起保护责任，并将此作为对灭绝种族罪、族裔清洗和危害人类罪采取集体行动的基础。应批准并实施与保护平民有关的所有条约。应采取步骤加强同国际刑事法院及审理战争罪的其他国际法庭和混合法庭的合作，并加强国际法院。”可见，秘书长没有使用“本来可以避免的灾难”这种措辞，而是对范围进行了限制，认为保护的责任是指“保护平民免受灭绝种族、种族清洗和反人道罪的危害”。虽然上面提到的两份文件都有一定政治上的影响，但是，在涉及“保护的责任”问题上真正得到世界各国普遍承认的却是2005年联合国大会通过的《世界首脑会议成果》。该文件没有采用“保护的责任”这一提法，而是将这类责任定义为“保护人民免受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”。[11] 138毫无疑问的是，灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪都是前面所说的、国际强行法禁止的行为。
所以，对比《保护的责任》与2005年《世界首脑会议成果》的相关文本，我们可以得出这样的结论：与后者“保护人民免受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”的规定相比，《保护的责任》中使用的“本来可以避免的灾难”，本身不是一个法律术语，而且其范围并不确定，因而缺乏可操作性。正是从这一角度说，《保护的责任》有意无意的缩小了“内政”这个词的含义和“不干涉内政原则”的适用范围。
(二)微观的角度
如前所述，《保护的责任》在总体上对“内政”的范围进行的限制比现行国际法认可的“内政”范围要狭窄，这就自然缩小了“不干涉内政原则”的适用范围。下面，本文拟从《保护的责任》设定的“军事干预”起点标准这一微观角度进行分析，说明该报告对“不干涉内政原则”的影响。
《保护的责任》关于国际社会对一国国内发生的大规模侵犯人权的事件进行干预时提出了一个问题：一国多大程度上不愿意或无能力承担保护其国民基本权利的责任时，国际社会就应当对此进行干预，特别是进行军事干预？ICISS对此规定了六条起点标准，分别是正当的理由、合理的授权、正确的意图、最后的手段、均衡性和合理的成功机会。下面分别作一分析。
1.正当的理由⑤
ICISS认为，只要存在“大规模的丧生”或者“大规模的种族清洗”，无论是已经发生的还是可能会发生的，就可以证明军事干预保护人类的做法是正当的。具体而言，只要存在以下使人类良知受到冲击的情况之一，就可以认为该项条件得到了满足：
(1)1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》框架规定的那些属于灭绝种族的行动⑥。ICISS认为，当一国境内发生上述灭绝种族行为，而当事国又不能或不愿采取措施作出应对时，国际社会采取军事干预行动就有了“正当的理由”⑦。
(2)大规模丧生的威胁或发生，不论是否存在种族灭绝意图的产物，也不论是否涉及国家行动。
(3)种族清洗。包括系统地屠杀某个特定群体的成员以在特定地区减少或消除他们的存在；将某个特定群体的成员从特定地域系统地和实际地赶走；采取恐怖行为以迫使人们外逃；为了政治目的系统地强奸特定群体的妇女。
(4)1949年《日内瓦公约》及其附加议定书和其他文件中规定的反人道罪和违反战争法的行为。
(5)国家崩溃而因此造成广大人民面临饥饿和内战的境地。
(6)面对无法抗拒的自然灾害或环境灾害，有关国家不愿意或无力应对或要求援助，而且正在发生或可能发生大量的人员伤亡。
其实，对于前面六种情形中的种族灭绝、种族清洗以及1949年《日内瓦公约》及其附加议定书和其他文件中规定的反人道罪和违反战争法的行为，由于它们都属于国际法上强行法禁止的、大规模侵犯人权的行为，所以它们也就“超出了国家管辖的范围”而可以在国际层面上加以解决。[7] 114对于这三种情形的严重性以及采取何种措施进行因应，世界普遍接受的2005年《世界首脑会议成果》做了明确表述，该文件相关段落如下：“国际社会通过联合国也有责任根据《宪章》第六章和第八章，使用适当的外交、人道主义和其他和平手段，帮助保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。在这方面，如果和平手段不足以解决问题，而且有关国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，我们随时准备根据《宪章》，包括第七章，通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。”[11] 139
很明显，《首脑会议成果》除了强调使用非军事手段帮助保护人民免遭种族灭绝、战争罪、种族清洗以及反人道罪的危害之外，如果这些非军事措施不能起到应有作用，国际社会就可以按照《联合国宪章》第七章采取军事措施进行干预。
即使是这样，在上面提到的其他三种情形，即大规模丧生、国家崩溃而因此造成广大人民面临饥饿和内战以及由于无法抗拒的自然灾害或环境灾害，有关国家不愿意或无力应对或要求援助，而且正在发生或可能发生大量的人员伤亡的情况下，国际社会或者个别国家是否有权对此进行军事干涉，却是一个极具争议的问题，其原因正如某些学者所说，在认定正当的理由方面，ICISS把尺度“放得太宽”。[12] 131
2、合理的授权⑧
虽然“在国际关系中不得使用或威胁使用武力”是国际法的一项基本原则，但是《联合国宪章》并没有绝对禁止武力的使用，它在两个方面涉及到了会员国合法使用武力。第一、根据《联合国宪章》第七章的相关条款，当安理会“断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为存在时”可以采取应对措施。这种措施或许还没有达到使用武力的程度，可以包括禁运、断绝外交关系等等措施。但是，如果安理会认为这些措施不够充分，没有达到应有的效果，安理会“可采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平与安全”。这就表明，安理会有权使用或授权使用军事力量。第二、《联合国宪章》第51条赋予了联合国会员国单独或集体自卫权。当联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法以前，该会员国可以“行使单独或集体自卫之自然权利”。但是，会员国因行使此项自卫权而采取的办法，应该立即向安全理事会报告。而且，这些自卫办法不得影响安理会按照《联合国宪章》随时采取其所认为必要行动的权责。
ICISS承认，《联合国宪章》并没有明确授予会员国以“人道主义干涉”的权利。这样，如果一会员国国内出现了大规模严重违反人权的事件，而《联合国宪章》又没有授权会员国直接以“人道主义”为理由进行干预，那么，安理会对此可以做的就是判定这些违反人权的事件是否构成了对国际和平与安全的威胁，从而采取下一步的措施，包括使用武力。所以，ICISS认为，安理会在这种为了保护人类目的而进行的军事干预中，作用变得头等重要。ICISS宣称，在处理保护人类目的而采取军事干预问题方面，没有比安理会更好和更合适的机构。虽然安理会的工作中存在某些问题，例如安理会成员有时在面对一些紧急情况时缺乏采取行动的政治意愿等，但是国际社会不应为此而寻找安理会的替代机构作为权力来源，而是应该对安理会的工作进行改进、使其发挥更大的作用。由此，ICISS得出的一个结论是，有关军事干预的所有提案必须正式提交给安理会审议。进而，在任何情况下都必须先谋求获得安理会的授权，然后再实施任何军事干涉。
3、正确的意图⑨
ICISS列举的进行军事干预的第三条标准是干预方要有正确的意图。ICISS强调，干预的首要目的必须是制止或避免人类灾难。至于其他目的，例如为了改变领土边界、为了支持外国某些族群的自决权而动用军事力量，则不符合“正确的意图”标准。但是很明显，判断意图是不是正确、是不是真正为了制止人类灾难却是一个带有太强主观色彩的问题。对此，ICISS回应说，确保达到“正确的意图”的标准的一个最好办法是始终在集体或多边的基础上，而不是在一个国家的基础上进行军事干预。ICISS也承认，即使是为了保护人类目的而进行的军事干预，人道主义的考虑这一“正确的意图”也可能不是唯一的动机。公正无私的动机不大可能是一种现实。ICISS接着认为，由于军事干预会涉及费用和人员的风险，因此使干预国在干预中得到某种程度的私利是必要的。
关于这个问题，笔者认为，首先，“意图”的主观色彩太浓，很难加以判断。这就相当于将判断军事干预者“意图”的权利赋予了军事干预者本身，而这些想采取军事干预措施的人当然会坚持自己的“意图”就是为了保护别国国内人民的基本人权。这就类似于中世纪时欧洲盛行的“正义战争论”。当时，荷兰法学家雨果·格老秀斯在其名著《战争与和平法》认为：“凡足构成诉讼的原因，都可作为战争的原因，理由是：在法院无能为力的时候，战争就自然开始。”[13] 169关键是，格老秀斯在书中还承认战争可能被双方都认为是正义的。这样一来，“越来越多的人认为，发生战争时，一般双方都相信自己是正当的，即使其中一方在客观上可能是错误的，则双方都无可指责。正义战争的种类开始危险地扩大了。以致到最后，它对当权者发动战争的自由决定权几乎没有任何限制作用。”[14] 16可见，将断定军事干预意图正确与否的权利赋予军事干预者，这种让干预者既当运动员，又当裁判员的做法是不妥当的。更何况，ICISS还承认干预者可以在军事干预中获取一定利益，这无疑鼓励了干预者通过军事干预获取自身利益的做法，加大了干预者执意实施军事行动的风险。
其次，ICISS认为，为了证明其意图是正确的，干预者最好是将其军事行动建立在多边基础上。应当承认，得到更多国家支持的军事干预当然比一个国家实施的军事干预更充分体现意图的正确性。但是，得到多个国家支持的军事干预就一定会表明干预者意图的正确吗？就一定不会引起争议吗？恐怕也不尽然。举一个简单的例子，比如1999年的科索沃战争。一方是南联盟，另一方是北约的10个国家。北约以南联盟侵犯科索沃阿族居民的基本人权为理由，对南联盟实施军事打击。这场战争在世界上引起广泛关注，因为北约是在没有联合国安理会授权的情况下展开军事行动的；因此引起了极大争议。北约国家当然口口声声为自己辩护，说军事打击的唯一目的是为了保护科索沃阿族人的人权⑩。但是这个理由受到了世界的普遍质疑(11)。国际法学者对此也表达了不同意见。例如英国学者布朗利认为，北约的行动没有一般的人道主义目的，而且北约的轰炸是从15，000英尺高空进行的，这不是人道主义干涉的适当手段。此外，北约国家还蓄意煽动科索沃的内乱，这已经背离了人道主义的目的。[15] 122有意思的是，连美国人自己都不相信美国军事干预的目的仅仅是为了所谓的“人道主义目的”。
所以，ICISS在《保护的责任》中设立“正确的意图”这一标准，虽然是想对军事干预进行一定的限制，但是在客观上，其效果可能会恰恰相反，造成军事干预的滥用。这是因为该标准的主观性太强，不具有可操作性。值得注意的是，《威胁、挑战和改革问题高级别小组报告》在其“集体安全与使用武力”中指出：安理会在考虑使用武力时至少应考虑以下五个正当性标准：(1)威胁的严重性；(2)正当的理由；(3)万不得已的办法；(4)相称的手段；(5)权衡后果。其中就没有写明“正确的意图”这个标准。
4、最后的手段(12)
ICISS认为，只有在已经充分履行了预防责任后才能证明采用军事手段作出反应的责任是正当的。换句话说，就是所有的非武力措施，包括外交方法、经济制裁等等，都使用完了，才能使用军事手段解决问题。但是，这也并不意味着上述的这些非武力措施都逐个尝试并且等到全部失败，而是说必要有合理的根据使人相信，在所有的情况下，即使对这些措施都做了尝试，也不会取得成功。
国际法律文件对于“武力的使用条件”做了极其严格的规定，这说明了在经历了两次世界大战之后，国际社会对使用武力变得极为慎重。即使是为了保护别国国民免遭大规模伤害而采取的军事措施，因为其涉及到武力的使用，所以也必须要符合国际法准则。根据现行国际法要求，武力的使用或者是会员国在遭到军事攻击时行使武力自卫，或者是安理会根据《联合国宪章》第七章采取的集体安全行动。对于保护别国国民免遭大规模侵犯人权的情形而言，安理会就可以以发生在该国境内的这些暴行危及国际和地区和平与安全为理由，采取军事措施或授权某些会员国采取措施。所以，即使是将武力作为最后的手段，也必须以得到安理会的授权为前提。而如何判断非军事措施能不能解决问题，也应当交给安理会进行协商、作出决议为妥，因为它毕竟对维持国际和平与安全负有主要责任。所以，ICISS提出的“最后的手段”这个标准具有一定的积极意义；对于ICISS没有具体回答的“如何使人相信，在所有的情况下，非军事措施都不会成功”的问题，笔者认为还是以交给安理会进行审议并作出判断。
5、比例性(13)
《保护的责任》中写道，为保护人类目的的军事干预的规模、持续时间和强度应当是确保实现有关人道目标所必需的最低限度，也就是说军事干预的规模、时间以及强度都要与军事干预所追求的人道目标成比例。这就意味着使用的武力必须是军事干预所达成目标的最小值。ICISS还认为，为保护人类目的的军事干预中，国际人道法的规则必须得到遵守。
从本质上说，比例原则(proportionality)是对武力的使用施加的一种法律上的限制。该原则来源于正义战争理论(14)。古人就认为，正义战争必然是一场遵守比例原则的战争。[16] 8现在，比例原则是国际法中调整武力使用的规则(jus ad bellum)和武装冲突法规则(jus in bello)的基本组成部分。[17] 391
正如前面所说，根据《联合国宪章》，联合国会员国合法使用武力有两种情形：一是根据第51条而享有的单独或集体自卫权，二是安全理事会根据第七章而采取的集体安全行动。但是无论是哪种情况，使用武力的程度都必须要与导致武力使用的非法行为成比例(15)。从武装冲突法的角度而言，比例原则最明显的体现在1949年日内瓦四公约的第一附加议定书中(16)。该议定书第51(5)(b)条规定：“……下列各类攻击，也应视为不分皂白的攻击：(a)……；(b)可能附带使平民生命受损失、平民受伤害、平民物体受损害、或三种情形均有而且与预期的具体和直接军事利益相比损害过分的攻击。”该议定书第57(2)(a)(ⅲ)条也规定：“对于攻击，应采取下列预防措施：(a)计划或决定攻击的人应：……(ⅲ)不决定发动任何可能附带使平民生命受损失、平民受伤害、民用物体受损害、或三种情形均有而且与预期的具体和直接军事利益相比损害过分的攻击。”诚然，上述条款中并没有直接出现“成比例”的措辞，但是在关于平民损害的问题上，条款中提到的“损害过分”无疑就是表达了武力攻击应当与军事措施追求的目标成比例的看法。所以，ICISS认为在为保护人类目的而使用军事措施时要遵守“比例性”原则，即将“比例原则”作为这类军事措施应当遵循的标准之一的观点，着实是必要的，也符合国际法一般原则。
6、有合理的成功机会(17)
ICISS提出，只有在军事行动具有合理的成功机会时，才能实施这种军事干预。这里所谓的“合理的成功机会”是指能制止或避免最初引发军事干预的大屠杀或其他苦难。反之，如果军事干预的后果加剧了冲突，那么就不是合法的军事干预。
笔者认为，对这个标准，可以从两个层次进行分析。从逻辑上来看，虽然在进行干预前可以进行相应的评估，但是保护人类目的的军事干预是否能达到其所谓的保护人类的目的，只能是在干预之后方能得出最后的结论。从实践的角度来看，如果我们考察世界上已经发生过的所谓“人道主义干涉”，例如科索沃战争，就可以发现，“人道主义干涉”往往会把本来已经比较糟糕的形势弄的更为复杂(18)。换句话说，人道主义干涉往往比不干涉造成的灾难还要大。所以，这条标准究竟有多大实际意义，笔者对此表示怀疑。
综上所述，对以军事手段作为干涉措施而言，《保护的责任》列出了六条起点标准，其中的“正当的理由”标准其实也涉及到该报告对“本来可以避免的灾难”的范围的界定，但是正如文中指出，《保护的责任》对此的认定范围过于宽泛。而“正确的意图”与“合理的成功机会”这两条标准虽然是ICISS意在限制军事干涉，但是基本上却没有什么实际意义。“合理的授权”、“最后的手段”以及“军事行动遵守均衡性的原则”则是对现有国际法的反映。
四、中国政府的立场
自《保护的责任》正式公布之后，由于涉及到的问题关乎国家的“主权”、“内政”等众多敏感问题，中国政府在多种场合表明了对“保护的责任”问题的立场和态度。
2005年6月7日，中国政府发表了《中国关于联合国改革问题的立场文件》。在谈到有关“保护的责任”问题时，明确指出，“各国负有保护本国公民的首要责任。一国内乱往往起因复杂，对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重，不应动辄加以干预。在出现大规模人道危机时，缓和和制止危机是国际社会的正当关切。有关行动须严格遵守《联合国宪章》的有关规定，尊重有关当事国及其所在地区组织的意见，在联合国框架下由安理会根据具体情况判断和处置，尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时，更应慎重行事，逐案处理。”[18]
此后的2005年6月21日，中国常驻联合国代表王光亚大使在联合国大会上提到“保护的责任”问题时说：“各国政府负有保护本国公民的首要责任。一国内乱往往起因复杂，涉及多方面因素。对如何判定一国政府是否有能力和意愿保护其公民，应研拟国际社会普遍同意的综合评定标准，不应由少数国家或机构自行制定，进而鼓吹干涉。国际社会在缓和和制止大规模人道危机时，应严格遵守《联合国宪章》，尊重当事国及有关区域组织意见，由安理会根据具体情况判断和处置，尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时，更应慎重行事，逐案处理。”[19]
2005年12月9日，中国常驻联合国副代表张义山大使在安理会讨论“武装冲突中保护平民问题”的公开辩论会上发言，他认为：“‘保护的责任概念需要进一步开展广泛、深入的讨论。《世界首脑会议成果》写明了保护人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的责任’，并用了较长篇幅加以阐述。这是鉴于此问题的敏感性和复杂性。在发生大规模人道主义危机或大规模严重违反人权情况时，迅速采取措施加以缓解和制止，是国际社会的普遍共识和正当要求。安理会应根据具体情况，做出判断和处置。与此同时，任何动乱往往起因复杂，对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民时应慎重。要避免匆忙搞强制干预，使问题更加复杂化，甚至对无辜平民造成更多伤害。”[20]
2006年6月28日，中国常驻联合国副代表刘振民大使在安理会“武装冲突中保护平民问题”公开辩论会发言认为：“(安理会)第1674号决议中重申了2005年《世界首脑会议成果》中关于‘保护人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的责任’的表述。中方认为，这不同于单纯的‘保护的责任’概念。很多国家对这一概念仍有关切，《世界首脑会议成果》中用了相当长的篇幅进行阐述。有关该问题的讨论仍需要在联大继续进行，充分听取不同意见，澄清疑惑。在这方面，安理会不应，也不能替代联大的作用。”[21]
总结起来，我们可以看出中国政府对于“保护的责任”问题的认识也有一个发展过程。在《世界首脑会议成果》通过之前，中国政府对于“保护的责任”也是宽泛的理解为“保护本国公民的责任”。但是上述文件通过之后，我们对此的措辞则与该文件一致。具体而言，我国的立场可以概括如下：首先，ICISS关于“保护的责任”的概念与各国普遍接受的《世界首脑会议成果》中所谈的“保护人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的责任”是有区别的，不能混为一谈，更不能滥用“保护的责任”这一概念而对别国的内政问题进行干涉；其次，当一国国内发生大规模人道主义危机或者大规模侵犯人权的情势的时候，具体说就是发生大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的时候，该国应当及时采取措施，因为它首先负有保护本国国民的首要责任；如果该国不能或不愿意履行这种责任时，国际社会应当迅速采取措施予以制止，包括联合国及安理会在内的相关组织机构应当有所作为。这种“作为”可以是采取非军事措施，包括外交斡旋等等，也可以是在极端情况下的使用武力。但是，为了判断一个国家是否不能或不愿意履行这种责任，国际社会必须制定一个统一的评判标准；最后，如果联合国及安理会采取措施，应当尽量采用和平方式，避免军事干预。
《保护的责任》认为，只要一国国内发生了“本来可以避免的灾难”，那么这就不再是该国的内政了，而成为了国际社会必须关注和解决的事项。而且如果该国没有能力或不愿意承担其对国民的保护责任，国际社会就有权对此进行干预。就进行军事干涉而言，《保护的责任》列出了六条起点标准，其中的“正当的理由”标准其实也涉及到该报告对“本来可以避免的灾难”的范围的界定，然而，《保护的责任》对此的认定范围过于宽泛。而“正确的意图”与“合理的成功机会”这两条标准虽然是ICISS意在限制军事干涉，但是基本上却没有什么实际意义。“合理的授权”、“最后的手段”以及“军事行动遵守均衡性的原则”则是对现有国际法的反映。被世界各国普遍接受的2005年《世界首脑会议成果》却对此表示了不同看法，认为只有在一国国内发生种族灭绝、战争罪、种族清洗和反人道罪这种违背国际强行法事件的时候，国际社会才能对此表示关注并解决该问题。本文认为，“不干涉内政”原则作为国际法的基本原则，其地位不可动摇，也不能任意对“内政”的含义和适用范围作出限制。如果一国国内确实发生了种族灭绝、种族清洗、战争罪和反人道罪行，非军事措施是国际社会的首要手段。军事干预作为最后手段，也应当得到安理会的授权，并遵守军事行动的均衡性原则。
注释：
①“干预与国家主权国际委员会”是加拿大总理克雷蒂安为了回应安南在《千年报告》中提出的关于如何协调“主权”与“人权”关系的问题而在2000年联合国大会上宣布成立的。
②以下本案的事实、国际法院的咨询意见以及学者的评论，均可参见中国政法大学国际法教研室编：《国际公法案例评析》，中国政法大学出版社1995年版，第38-40页。
③这正如王铁崖教授所说的，“国家独立，除禁止对国家领土完整和政治独立的武装侵犯并排除其他国家在自己的领土范围内行使其国家权力外，还意味着国家的对内对外事务不容其他国家进行任何形式的干涉。”见王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第113页。
④前南斯拉夫国际刑事法庭前庭长安东尼奥·卡塞赛在其新著中明确指出，相对于大规模严重侵犯人权的行为，一些孤立的、偶发的侵犯人权的事件并不一定需要普遍的国际关注。参见Antonio Cassese:International Law( Second Edition) ,Oxford University Press,2005,p.59。
⑤参见《保护的责任》(中文译本)，第23-25页。
⑥按照该公约的定义，灭绝种族是指蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体，犯有下列行为之一者：(a)杀害该团体的成员；(b)致使该团体的成员在身体上或精神上遭受严重伤害；(c)故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或局部的生命；(d)强制施行办法，意图防止该团体内的生育；(e)强迫转移该团体的儿童至另一团体。
⑦该公约还规定，不仅直接实施种族灭绝行为的人要受到惩治，那些“预谋种族灭绝”、“直接公然煽动种族灭绝”、“意图种族灭绝”和“共谋种族灭绝”的人也必须受到惩治，而不论该人的身份如何。
⑧参见《保护的责任》(中文译本)，第33-39页。
⑨参见《保护的责任》(中文译本)，第26页。
⑩例如，意大利为北约的行动辩解道：“北约军事行动的唯一目的就是保护科索沃的阿尔巴尼亚人。科索沃的阿族人是南联盟安全部队和特别警察进行的灭种行为的受害者。”葡萄牙认为，“北约的干涉……与在科索沃发生的暴行是分不开的”。“这种干涉是有目标的，首先是为了避免局势进一步恶化，如果不对它进行阻挠将不可避免地会引起对科索沃无助的人民的更大的伤害……”参见慕亚平、向凌：《从“南联盟诉北约国家案”说起》，北大法律信息网〈http://www.chinaelections.org/PrintNews.asp? NewsID=41450〉。
(11)例如，俄罗斯在科索沃危机开始时态度强硬。俄罗斯舆论认为，南联盟总统米洛舍维奇是反对分裂、维护国家主权和领土完整的民族英雄，伟大的国家领导人。西方舆论之所以夸大南斯拉夫种族仇杀事实的报道，是促使北约决定发动科索沃战争的重要因素，是媒体主导了这场战争。中国舆论认为，科索沃地区的民族矛盾由来已久，其根源可以追溯到中世纪。西方国家出于自身利益的考虑，支持科索沃境内阿尔巴尼亚分裂分子(这些分裂分子曾被美国等西方国家宣布为恐怖分子。西方需要时，同是这伙人，西方舆论又把他们描写成受害者和民族英雄)。转引自李志民：《信息传播与中美关系》，中国科技论文在线网〈http://www.paper.edu.cn/lizhimin_suibi2.php〉。
(12)参见《保护的责任》(中文译本)，第26页。
(13)参见《保护的责任》(中文译本)，第27页。
(14)例如，13世纪最具影响的哲学家圣·托马斯·阿奎那在其代表作《神学大全》中提出了正义战争应当具备的3项条件：君主的授权；正当的理由；交战者的正当意图。换句话说，战争要根据君主的命令进行；战争要因为对方首先所为的不正当行为而对其予以惩罚才允许进行；并且这种正义的战争仅仅旨在促使对方纠正不当行为。参见黄瑶：《论禁止使用武力原则》，北京：北京大学出版社，2003年版，第15页。可以看出，阿奎那列举的第3项条件其实就是蕴涵了战争的规模、强度等要与不当行为相适应的思想。
(15)关于国家行使自卫权时要遵守比例原则的问题，国际法院在“对尼加拉瓜进行军事和准军事行动案”(尼加拉瓜诉美国)中已经表明，自卫权是否合法，取决于自卫行动的必要性和对称性(比例原则)。关于根据《联合国宪章》第七章采取的集体安全行动中也要遵守比例原则的问题，可参见1991年《联合国秘书长关于联合国工作的报告》，文件号UN Doc.DPI/1168-40923。
(16)该公约全称是《1949年8月12日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》。该文件1977年6月8日定于日内瓦，同年12月12日开放签署，截至2007年2月28日，共有167个缔约国，另有5个签署但还未批准的国家(伊朗、摩洛哥、巴基斯坦、菲律宾和美国)。其规则适用于国际性武装冲突，保护平民免受敌对行动的影响并且赋予游击队员以战俘身份。
(17)参见《保护的责任》(中文译本)，第27页。
(18)据美国《时代周刊》报道，科索沃战争造成5000名南军警丧生，1500平民被炸死，数以万计的军人和平民受伤致残。这一数字是北约轰炸前阿族和塞族相互冲突造成2000人死亡的3倍多。据联合国难民署的报告，战后有24万塞族和其他非阿族难民逃离科索沃。转引自《科索沃战争对世界格局产生影响》，载《光明日报》2004年3月18日。