我国高等学校管理权力结构及其改革，本文主要内容关键词为：高等学校论文,权力论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等学校管理权力是一种处理高等学校内部学术事务及其相关事务的管理能力，是高等教育管理权力的一个组成部分。
一、权力主体与权力类型
权力主体即权力的执掌者。高等教育管理权力经历了一个由简单到复杂的发展过程，高等教育管理权力主体也随之逐步复杂化。
早期的高等学校，不仅规模很小，而且教学的学科也比较单一，往往是一位教授或一两位助手指导几个或十几个、至多数十个学生，学生和老师的关系比较单纯。这个时期的高等学校管理主要体现在学生和教师的相互作用关系上。中世纪北部意大利大学由学生负责管理学校事务，包括聘请教师、选择教学内容、授予证书等。这是一个学生主导师生互动关系的管理模式，学校管理权力掌握在学生手中。在近代高等学校管理的发展变化中，北部意大利早期大学的学生主导管理模式后来为巴黎大学的教师主导管理模式所取代。此后学生参与高等学校管理的权利长期被忽视，在各国高等学校管理中， 学生基本上没有什么发言权。 20世纪60年代后期和70年代，学生参与高等学校管理的权利一度受到了一些国家高等学校的重视，学生获得了一定的高等学校管理权力，在学校的各种理事会、委员会中都专设学生席位，在有的委员会中学生所占的席位甚至达到三分之一以上。学生参与高等学校管理权力的回归，没有能够持续多久便由于学生对学校事务不熟悉，或因有关决策与学生关系不大，学生的兴趣不大，积极性不高，最后重新归于沉寂。近年来，国外有的大学又开始探索学生参与高等学校管理的可能性，有的学者也热情地撰文呼吁尊重和保障学生的民主权利，健全学生参与高等学校管理的机制。
教师是高等学校管理权力的传统力量。在中世纪以巴黎大学为代表的高等学校，教师在学校管理中拥有无可争辩的权力。但是，随着高等学校规模的扩大和组织机制的复杂化，教学人员的数量不断增多，结构不断多样化，教师在高等学校管理中的地位逐步发生变化，其管理权力的分配形式也发生了改变。教学人员数量的增多导致教学人员在地位上出现高级和低级之分。传统上，只有高级教学人员拥有高等学校管理权力。教授的助手及其他辅助教学人员都无权参与高等学校管理。在高级教学人员中，高等学校管理权力有几种分配形式。一种是平等分享高等学校管理权力。如“既是一个议会，又是一个俱乐部”的德国大学的学部，是一个由地位相同的高级教学人员组成的松散的大学组织。它一般给予教授领导研究、设置课程、安排考试和从事科研的自主权。另一种是实行学术精英寡头管理，由高级教学人员推举他们中的一位代行高等学校管理权力。如法国1968年高等教育改革以前，大学的学部主任通常由正教授担任，任职期为3年，一向都连任。许多学部主任都任职10 年或10年以上。因此，他们的权力很大，超过德国的学部主任，有的甚至可以看作是中央集权制系统的不可分割的一部分。教师的权力还不仅仅集中在学部一级。向下，在高等学校的基层组织，教师以专家身份行使教学过程组织与管理的权力；向上，教师参与校级学术组织和管理组织，履行校级管理权力。总之，在学部的上下两级，教师所负担的管理权力及其影响力都是不同的。近现代民主管理思想的产生和发展，打破了高等学校管理中只有高级教师享有管理权的传统，全体教学人员包括高级教师和低级教师逐步共同分享有关高等学校管理权力。
最初的高等学校并不设置专职行政管理人员职位。数量不多也并不十分复杂的管理工作往往是与教学过程相关的事务，它们大都由教师兼任。近代大学的世俗化和科学教育引入大学不仅导致大学功能的世俗化和学科结构的复杂化，而且带来了大学规模的不断扩大，以及维持大学运行的事务性工作日趋繁杂。教师为了全力应付日益繁重的教学科研任务，逐步与非学术性事务工作脱离关系。一批不同于学生和教师群体的人员——专职管理人员在学校出现，改变了学校组成人员的传统结构。专职管理人员最初主要负责为教学和科研服务的总务后勤工作的计划和安排，后来其职权逐渐扩大到对学术性事务的协调控制或决策。在西方现代大学中，虽然教授和教授群体的权力依然十分强大，但是迅速发展起来的专职管理人员队伍的权力不断增强的结果，便使管理人员的权力在有些大学达到与教授权力相抗衡甚至超越教授权力。在中国近现代大学，教授的权力从来就没有达到过西方大学教授的水平，尤其是新中国建立以来，庞大的管理人员队伍（包括政工人员）在高等学校管理中一直占主导地位。
在高等学校管理中，还有一支特殊的力量，这就是校外人士，包括校友的参与。他们多数人的主要工作不在学校，只有部分时间在院校。他们一般不拿学校报酬，往往以委员会成员或董事会成员的方式参与对学校事务的咨询、审议或决策。他们的作用主要体现在院校一级，对院校以下的学术工作影响较小。校外人士参与高等学校管理最初出现在英国，后来被移植到许多以前是英国殖民地的国家和日本、墨西哥等长期受英、美影响的国家。欧洲大陆院校传统上没有建立校外人士参与高等学校管理的机制，20世纪70年代以来，才开始尝试把校外人士引入院校管理，以便打破高等学校由学者和政府控制的旧模式，使高等教育与社会其它部分有机地结合起来。我国在新中国建立以前的私立院校中，曾经建立董事会制度，吸收校外人士参与学校管理。“文革”期间，校外力量一度控制高等学校。80年代中期以来，部分中央部门所属高等学校尝试建立行业性董事会管理制度，少数新兴地方大学引进董事会制度，以此协调大学发展与地方经济和社会发展的关系；个别重点大学也开始尝试董事会制度，试图以此突破传统的办学模式。因此，校外人士正逐步成为参与高等学校管理的一股新生力量。
高等学校管理权力主要由上述四类人员执掌，他们是高等学校管理权力的主体。各类人员所执掌的权力，不但有大小之分，而且有性质之别。
高等学校管理权力可以粗略地划分为两类：一类是教师权力，包括教师个人和教师集体非行政性的学术权力。它既是高等学校管理权力中历史最悠久的一种，也是古往今来各国高等学校管理的基本力量之一。教师权力以教师的学术修养为基础，也就是说，它来源于知识的价值。在高等学校管理中，在与专业或学科活动相关事务的管理上，教师权力往往具有举足轻重的作用。在有些国家里，这类事务几乎完全由教师负责；另一类是行政性权力。我国行政权力的基础是行政组织体制，所以，我国高等学校管理的行政权力来自于政府的授权，学校管理部门和管理人员秉承政府的授权，对高等学校行使管理职能。在高等学校行政组织体制内部，等级秩序井然，职责分工具体，权力关系明确。高等学校组织法一般都对学校行政权力进行严格的说明和界定。所以行政权力的范围、职能、使用等都有具体的规定，不象教师的学术权力那样难以界定和把握。
在不同国家的高等学校管理中，教师权力和行政权力的内涵并不完全相同，它们所发挥的作用也有很大差异。从教师权力和行政权力在高等学校管理中所发挥作用的大小，可以进一步分析不同国家高等学校管理权力的结构模式。
二、我国高等学校管理权力结构改革
在我国高等学校管理中，教师权力并不是以专业或学科为基础的学校基层组织的教授权力为基础的。在我国近现代高等学校中，从来没有出现过象欧洲大陆大学的教授讲座制。教授个人往往以其深厚的学术造诣和广泛的学术影响树立自己的权威。如果这种权威不与行政体制相结合，那么，它的影响只能是非正式的。我国高等学校的教师权力一般以教师集体的形式发挥影响，新中国建立以后尤其如此。
行政权力在我国高等学校管理权力结构中存在多元亚结构体系。新中国建立以来，除校长及其管理体制的行政权力外，共产党组织、共青团组织、工会组织等的影响力也行政化，成为与校长管理体制分享高等学校管理权力的重要团体组织，其中尤其是共产党组织，不仅建制完备，而且从政治体制上确立了对高等学校的领导权。高等学校一度进行党政分开的改革，试图建立一种新型的党政关系。但是，从整个学校的运行来讲，在行政权力的多元结构体系中，党组织的权力依然居领导地位。本文的研究主要侧重于教师权力和行政权力之间的关系，而对行政权力的多元亚结构体系只在必要时才有所涉及。
1.行政权力主导模式
我国近现代高等学校从一开始就不具西欧早期大学的教师行会性质。我国近代高等学校大都是在政府意志的操纵下建立起来的，其日常管理工作也由学校行政体制负责。所以行政权力在我国近代高等学校中从一开始就占据主导地位，对高等学校管理的各个层次、各个方面发挥主导作用。尽管蔡元培先生任北京大学校长期间，对北大进行的改革在一定程度上贯彻了他的学术自由、教授治校的思想，教师在学校管理中的作用有所增强，但是，与校长管理体制的行政权力相比，教师权力只是处于从属地位。
新中国建立以后，在政府高度集权管理体制下，高等学校更是成为政府部门的附属单位。政府部门通过学校中的党政组织体制贯彻政府的意志，实施对高等学校的管理，从而使学校的党政组织体制获得对学校事务合法的绝对的管理权力。学校的党政组织体制控制了学校的运行，教师权力进一步削弱。历次政治运动，尤其是“文化大革命”不仅严重冲击了党政行政权力，而且几近完全取消了教师在高等学校中的管理权力，教师成为革命的对象、改造的对象，在高等学校中的地位和作用一落千丈，丧失了对高等学校管理的影响力。
改革开放以来，高等学校管理权力结构发生了某些明显的变化。尽管教师个人以其专业或学科修养为基础的特权仍然没有受到重视，但是，教师集体的权力，尤其是处理某些学术事务的权力在一定程度上得到加强。这种加强突出地体现在学校各级学术委员会或学科评审组的建立上。在职称评审、学位授予等学术性事务的管理上，教师的影响力有显著增强。不过，这种影响力，在高等学校管理中，与完备的庞大的党政体制相比，只是处于从属地位。无论是个人还是集体，教师对高等学校的大部分学术事务及大量的非学术性事务少有发言权。
与美国大学的行政权力主导模式相比，我国高等学校管理权力结构的行政权力主导模式具有以下几个特点：首先，在美国大学的权力结构的中下层，教师特别是高级教师集体的权力往往与行政权力交织在一起，共同对学系和学院的学术事务及其它相关事务发生影响。而在我国高等学校管理中，除了学术委员会或学科评审组中的教师代表参与职称评审和学位授予等事务的审议外，无论教师个人还是教师集体都不具有参与学校管理的正式权力。其次，在美国大学权力结构的上层，董事会和校长管理体制的行政权力主导了学校的运行。尤其是校长管理体制，依照董事会的授权对学校事务行使全面的管理权力。而在我国高等学校的上层，管理权力分散于多元亚结构体制之间，主要是党政二元管理体制之间。共产党组织体制在高等学校管理中居于领导地位。尽管从原则上讲，这种领导地位是政治意义上的，但是，由于高等学校的党组织体制十分完备，党的组织机构和工作人员直接地、具体地参与到了学校各主要领域的工作之中，因此，从建制上讲，党的组织体制是一种与校长管理体制共同分担学校管理权力的体制。这是与我国的政治体制相适应的。
2.权力结构改革
我国现行的高等学校管理体制是70年代末80年代初恢复建立的。它既反映了政府集体管理高等教育的需要，又体现了党对各项社会事业统一领导的原则，在某些方面，还保留了新中国建立以来对教师权力形成的偏见的影响。因此，它的存在有其时代的必然性。但是，在新的社会政治、经济背景下，随着政府行政体制改革和党对社会事业领导方式改革的逐步深入，高等学校管理体制的改革也正在逐步展开，因此，高等学校管理权力结构的调整或重组是不可避免的。
（1）现行权力结构的不适应性
现行的行政权力主导的高等学校管理权力结构的不适应性主要表现在以下二个方面：
首先，教师权力薄弱，不利于高等学校按教育规律办学。高等教育是在普通中小学教育基础之上进行的以学科、专业为基础的培养高级专门人才的专业化教育。以学科、专业修养为基础的教师个人和集体的权力是高等学校学科、专业发展，组织教学科研活动的基本保证。新中国建立以后，由于极“左”思潮的影响，高等学校教师被看成是“资产阶级知识分子”，尤其是在“文革”时期，学术造诣深厚的骨干教师、学科带头人则被看成是“资产阶级反动学术权威”，成为教育、改造、团结的对象。在高等学校管理中，教师的学术权力无论是个人还是集体的都没有受到应有的尊重，教师非但对学校非学术性事务没有发言权，对学术事务的发言权也极少。高等学校长期处在外行领导之下，并建立了外行领导管理体制。在外行领导管理下，高等教育的发展偏离了自身的逻辑和正常的轨道。
“文革”结束以来，经过拨乱反正，高等学校逐步恢复了正常的办学秩序。教师权力包括教师个人在教学、科研方面的某些特权，在一定程度上受到尊重。一些教师代表参与管理的组织机构相继恢复建立，教师代表在一些咨询性的委员会中获得了对有关事务的发言权。尽管如此，教师代表参与高等学校管理的组织体制还很不健全，只是在某些咨询性委员会如校务委员会、学术委员会，或各种各样的座谈会上，才能听到教师的声音。即使在学位评定、职称评审等学术事务委员会中，教师代表也只是在行政部门制定的原则下发挥有限的作用。干部的知识化、专业化，使一部分教师进入行政体制。他们的学科、专业背景使其在行使行政权力的过程中，能在某种意义上反映教师的主张和愿望。但是由于身份变了，并在种种条条框框限制之下，他们所行使的主要是行政权力而非学术权力。
其次，中下层权力过小，不利于调动广大教职员的办学积极性。传统上，我国高等学校比较典型的组织体制是一种三层次结构。基层是以学科或专业为基础的教研室组织。从理论上讲，它是高等学校最基层的教师群体组织，不具有行政机构的性质，其主要任务是组织教师交流教学科研的心得，研讨教学科研过程中的问题，并协商解决问题的策略。但是，在实践中，教研室也成为一级行政组织。除了承担一些相关的教学科研管理工作之外，更多的是非学术性的行政事务工作，甚至还得承担筹措经费的“创收”工作。教研室主任是由系主任任命的。其身份是教研室领导者，与教研室成员是领导与被领导的关系，而不是平等的同事关系。尽管教研室实际上具有管理体制的基层组织性质，但是却基本上没有什么自主权，教研室主任也不承担明确、具体的管理权力，教研室只是系主任指示、决定的执行机构。
组织体制的中层是学系。在系一级，行政管理体制的多元亚结构特征也得到体现。除以系主任为首的管理组织外，党的组织、工会组织和共青团组织都比较健全，它们与系主任的行政组织一道，共同对系务行使管理权力。当然，系一级管理权力也不是平均分配的。相比较而言，系主任管理组织和党组织分担了更多的管理权力。党政工团联席会议或党政联席会议是协调各方力量的主要形式。尽管系统管理组织比较发达，但系一级并不掌握对系务的决策权，系内的人事任用、专业设置、课程调整、教学计划编制、经费分配与使用、招生与毕业生就业工作等等，都主要由校级管理体制决定，系所拥有的权限非常有限。因而，从管理功能上看，系一级实际上履行了一种咨询、参谋和执行的职能，各方联席会议也只是一种议事机构。
组织体制的上层是学校，它也是一种由多元亚结构体系构成的行政系统。它与系一级的不同之处在于，学校庞大的管理体制几乎集中了对学校所有事务的决策权，学校的招生和毕业生就业、教育教学、科学研究、组织人事、总务后勤、基建保卫、财务预算等都由校级管理体制的有关党政机构实施强有力的决策与控制。学校集权管理体制不仅导致管理效率低下，而且由于不能发挥学术权力的作用，严重窒息了中下层组织的工作积极性，使高等学校这样一种“底部沉重”的学术组织缺乏自由、活泼的学术气氛，从而难以调动广大教职员的办学积极性，不利于以学科、专业的发展为基础的高等教育理想的实现。
（2）改革战略选择
高等学校管理权力结构存在的诸多问题，不仅是由高等学校管理体制自身所决定的，同时也是由高等教育行政体制以及社会政治体制、政策和有关法规所决定的。因此，高等学校管理权力结构改革并不单纯是一个学校管理体制改革问题，它还受到校外多种因素的制约。这是进行权力结构改革所必须明确的。不过，下面所探讨的改革战略则主要是就高等学校管理体制而言的，这是因为我们的研究着重在高等学校本身，只是在必要时兼及校外相关要素。
第一，培植教师集体权力，健全教师参与管理机制
高等教育是以学科、专业为基础的培养社会高级专门人才的教育。高等学校是高等教育的功能组织。教育教学、科学研究和为社会服务是高等学校的三大主要职能活动，其基础都在于学科或专业。也就是说，高等学校的教育教学、科学研究和为社会服务三个职能的活动都是在有关的学科或专业领域中进行的。教师以其在学科或专业领域的专门修养成为高等学校三大职能活动的主体，对学科、专业领域的事务应当享有无可争辩的发言权。因此，教师参与高等学校管理是高等教育的性质和高等学校的职能所决定和要求的。
教师参与高等学校管理有三种基本形式：第一种是教师个人权力形式。如欧洲大陆传统模式中的讲座制教授，以其学科或专业领域的特权参与学校学术管理；第二种是教师集体权力形式。如国外高等学校流行的各级教师会、评议会组织，是教师集体分享管理权力，参与学校管理的组织，它以教师集体的面貌出现，代表教师在学术和有关非学术性事务上行使管理权力；第三种是教师个人权力和集体权力相结合的形式。这种模式在欧洲大陆传统模式中表现得比较明显。在欧洲大陆传统模式中，不以教师个人，主要是高级教师在学科、专业领域拥有特权，而且教师集体，也主要是高级教师集体在学校各级管理体系的教授会、评议会中也享有对学校事务的发言权。随着现代高等教育的复杂化和高等学校职能的多样化，教师集体的作用越来越大，所以，尽管教师个人以学科、专业为背景的特权逐渐弱化，但教师集体权力却呈现不断增强的趋势。
在我国高等学校管理权力结构中，教师集体权力十分薄弱。这种状况不利于学校遵循高等教育规律办学，不利于高等学校提高办学质量和办学水平。因此，有必要在高等学校管理权力结构中，着力培植教师集体权力，建立健全教师参与管理的组织机制，设置各层次教师审议、决策机构，使教师集体真正参与到学校各层级管理工作中去，充分享有对学校办学的发言权。
第二，扩大中下层管理权力，调动广大教职员办学积极性
高等学校是一种以学科、专业为基础的“底部沉重”的学术组织，教育教学、科学研究和为社会服务等职能活动都是由广大教职员在学校基层组织中进行的。基层的自主权是职能活动健康发展、兴旺发达的重要前提。基层缺乏自主权是生动活泼地展开学术活动的主要障碍。在我国高等学校管理体制中，普遍存在学校上层权力过宽过大，中下层权力过窄过小的问题。层次结构上的权力不平衡分布，不仅影响到高等学校管理效率，而且严重地限制了广大教职员办学积极性和创造性的发挥。
因此，必须改革高等学校管理层次权力分配结构，精简学校层次的管理职能和管理权力，扩大中下层组织的管理权限范围，特别是应当根据中下层组织与学科、专业活动联系更加密切的特点，向中下层组织下放学术及相关事务的管理权，使学校中下层组织在学术及相关事务的管理上，拥有较大的决策权。学术及相关事务的管理权力下放以后，学校层次应当转变管理职能，着重抓好学校学术规划，并为中下层组织实施学术规划创造各种必要条件，包括财务、设备、人事、后勤以及良好的学术环境等方面的条件。
第三，审慎试验董事会体制，合理引导社会力量参与办学
董事会体制是许多国家高等学校管理体制的一个重要组成部分。它对于保障高等学校的法人地位，维护学校的办学自主权，协调学校内部各主要群体的利益，调节学校与社会各方面的关系，筹措教育经费，发挥了重要的积极作用。我国高等学校在80年代的改革中，开始尝试建立董事会体制。90年代以来，董事会体制获得了较大发展，尤其是在部分行业特征比较明显的中央部门所属院校以及一些地方新建院校中发展很快。从整体运行情况看，除个别院校的董事会在高等学校管理中发挥了一定的影响外，大多数高校董事会都还未能进入到学校管理程序中去，其影响主要体现在协调高等学校与社会有关部门或单位的协作关系上，它所发挥的主要是一种高等学校与社会之间的中介组织作用。
董事会体制试验中存在的上述问题是由我国高等教育管理体制所决定的。我国高等学校不仅受到政府部门的集权管理，而且在学校内部，校长管理体制被置于党委体制领导之下。在政府、党委和校长三者之间的领导与被领导关系并不因董事会体制而有所改变。从法律上讲，校长与董事会之间并不存在法律上的隶属关系。董事会也不具有对学校进行管理的法定权力。因此，董事会体制只反映了高等学校与董事单位合作办学的关系，而不具有高等学校管理体制上的意义。
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